我國自然壟斷行業政府監管的研究范式亟待改革

劉佳麗，謝斯儒

(1.吉林大學 經濟學院, 長春 130012; 2.清華大學 社會科學學院, 北京 100084)

我國自然壟斷行業政府監管的研究范式亟待改革

劉佳麗1，謝斯儒2

(1.吉林大學 經濟學院, 長春 130012; 2.清華大學 社會科學學院, 北京 100084)

基于“主體、客體、行為”的傳統研究范式，政府監管通常被分解為對監管主體(即相關監管部門)、監管客體(被監管企業)、監管手段(包括方式、方法和工具)以及三者之間適應性關系及其相應制度安排的對應研究。自然壟斷行業市場化改革進程中，相關理論研究與實踐操作多圍繞以上三個層面分別展開，在激勵性監管機制或手段的運用、市場結構拆分、監管體制改革等方面作出了一系列改革嘗試。然而，囿于我國市場經濟發展尚不成熟、微觀主體存在固有缺陷、行政管理體制改革滯后、法治建設不完備等因素的制約，理論上最優的監管機制在自然壟斷行業監管實踐中面臨諸多問題，監管失敗案例頻發，政府監管質量不能令人滿意。這表明“監管主體(主體)-監管手段(中介)-監管對象(客體)”的分析范式有待商榷。因此，以我國自然壟斷行業監管改革的理論演進和實踐經驗為脈絡，尋求構建一種更加全面、系統、本土化的分析范式，以推進我國自然壟斷行業政府監管改革的深化，就顯得十分必要。

自然壟斷；政府監管；研究范式

20世紀90年代中期，在西方發達國家掀起的市場化改革浪潮席卷全球，并廣泛延伸至我國電信、電力、民航、鐵路等傳統自然壟斷領域。帶來市場競爭、價格降低和服務質量提升等積極效應的同時，由此引發的國有資產流失、消費者福利降低和腐敗問題也廣遭詬病。基于“主體、客體、行為”的傳統分析范式，理論研究基本是從“監管主體、監管客體、監管手段以及監管制度”幾個層面深入，而改革實踐也在國內外理論的指導下在監管機構改革、監管機制調整、自然壟斷行業及企業改革、監管法律制度建設等維度進行大膽改革與嘗試。截至目前，我國已正式建立全國唯一專業性監管機構“國家電力監管委員會”。雖然在實質與真正意義上的“獨立”仍有一段距離，但從監管主體層面進行的大膽改革仍值得期待。在監管客體改革層面，國有經濟成分所占比例日益減少，通過市場結構的橫向與縱向拆分以及對應監管手段的改革，有效競爭格局正在形成；在監管方式上，激勵性監管手段，如特許經營權招投標機制的引進給自然壟斷行業市場化改革帶來更多機遇和挑戰；再加上2008年8月1日《反壟斷法》的正式實施，包括各種自然壟斷行業具體的監管法規在內的政策陸續出臺。從表面上看，我國自然壟斷行業市場化改革已步入中后期，政府監管似乎已經面面俱到、無“制”可改，但改革背后頻發的安全事故、質量問題、普遍服務難題以及消費者福利損失則意味著：我國自然壟斷行業政府監管改革已步入深水區。追根溯源，或許就是傳統基于“主體、客體、行為”的分析范式所致。因此，亟待一種全新改革理念的引入，從頂層設計的角度，重新確立一種新的研究范式。

一、我國自然壟斷行業政府監管的傳統研究范式

按照“主體、客體、行為”的分析路徑與結構框架，可以將我國自然壟斷行業政府監管的理論研究與實踐改革歷程分解為以下幾個層面：

(一)關于監管主體的研究

我國自然壟斷行業的“壟斷”性在具有一定“自然”成分的同時，更多摻雜了“行政壟斷”的因素，因此自然壟斷行業市場化改革中，不僅要實現自然壟斷性和競爭性業務的分離，在競爭性業務引入競爭機制，在自然壟斷型業務引入激勵機制，更要打破行政壟斷，還自然壟斷行業原本的“自然”屬性。而后者往往是政府監管改革的攻堅點，當然也是學術研究的熱點。通過對國外相關文獻的梳理發現，有關行政壟斷的重要研究文獻更多地針對發展中國家改革的現實需求。[1]283-312行政壟斷實質上是漸進轉軌國家的特色經濟制度。我國相關學者如張維迎、盛洪(1998)，張昕竹(2000)，楊品蘭(2009)，朱智文(2007)等研究表明，中國自然壟斷行業市場化改革進程中，反“壟斷”實則反“行政壟斷”。[2]267-268在監管機構的設置問題上，源于政府公權力力量的政府監管實為造成行政壟斷的重要原因，多數學者主張建立獨立的監管機構，從體制上隔斷監管者與被監管者之間千絲萬縷的利益關系。王俊豪(2008)等人從“獨立性”的含義、特殊性、本土性、可能面臨的風險和制衡機制的設計等不同層面對建立“政企分開”“政監分開”的自然壟斷行業政府監管體制展開相關討論。[3]

(二)關于監管客體的研究

我國自然壟斷行業政府監管客體具有自然壟斷、行政壟斷、準公共性、外部性等多重屬性。在資本結構上由國有資本占主導、民間資本和外國資本多種成分構成；在業務性質上是競爭性業務和非競爭業務并存，自然壟斷行業政府監管客體的復雜性與特殊性可見一斑。概括地說，經濟學界將政府監管改革的理論與實踐概括為三條脈絡：一是從所有制結構視角出發，強調非國有經濟成分的引入；二是沿襲西方產業組織理論的分析框架，認為市場結構的拆分重組應以引入競爭為前提和核心；三是積極主張企業治理結構的改革。[4]可見，目前針對自然壟斷行業政府監管客體的研究基本上沿著“所有制結構調整論”、“引入競爭機制論”和“改善企業治理結構論”三條線索分別從某一方面的結構來討論監管客體的改革或治理方式的改進，明顯具有單一性和片面性。

(三)關于監管手段的研究

國內學者從不同角度對西方國家自然壟斷行業民營化改革的理論和先進監管手段進行借鑒與修正，主要從市場準入監管是否需要放松以及放松的程度、激勵性監管的改進方式及適用領域、引入競爭機制與民營化的權衡、監管績效的評估方式等不同側面改進自然壟斷行業政府監管方式，并一直強調：市場化改革應以建立有效競爭機制為核心，以靈活高效的價格調整機制、暢通的投融資渠道以及程度各異的激勵性監管方式為監管機制改革的主要內容。[5]37-41

(四)關于監管法律的研究

從本質上講，我國自然壟斷行業監管機制缺陷、監管體制障礙，源于現行制度環境的缺損。據此，國內相關學者高度強調自然壟斷行業改革中法律制度的建立與完善的必要性及其對監管機制和監管體制改革的重要性。如汪偉，史晉川(2005)等人專門從完善我國自然壟斷行業政府監管法律制度層面展開相關研究。[6]132-140在法制建設層面，經過多年的改革探索與經驗總結，我國自然壟斷行業市場監管已基本進入“有法可依”的階段。但較之我國市場經濟的高速發展和自然壟斷行業市場化改革的進程仍相對滯后，并且，未能及時跟進技術進步、市場規模及范圍的變化，法律制度“供給”與市場經濟發展的“需求”相脫節，主要表現在：傳統行業管理理念的延續，行政管理慣性替代法律政策規定，監管機構的設立及其權力與職能的配置缺乏法律依據，監管職能的行使即監管機制設計與實施缺少法律的保障等。

二、 重構我國自然壟斷行業政府監管的研究范式：監管機制、體制及制度功能“耦合”

目前，我國自然壟斷行業政府監管，從理論研究和實踐操作層面均作出了大膽的改革嘗試：不論是針對監管主體的調整，如“獨立”監管機構的設置、權力分配與強化；還是針對監管客體的重組，如從所有制結構、產業結構與企業治理結構進行的多層次調整；抑或是針對監管手段、方法的改進，如對市場準入、價格監管以及激勵性監管的引進。改革不可謂不系統，研究不可謂不深入。但由于沒有綜合考量自然壟斷行業監管體系內各構成要素之間的適應性及其互動關系，致使改革陷入“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的死循環中，難以繼續深入。因此，當務之急是在研究層面調整以往“主體、中介、客體”的分析范式，用內涵、外延更為豐富的監管體制、監管機制和監管制度概念，替換監管主體、監管客體和監管手段范疇，并厘清其在政府監管中的地位與作用。重建一種更加全面、系統且本土化的研究路徑和分析框架。

(一)對自然壟斷行業監管機制、體制及制度的內涵與外延的重新界區

所謂監管體制，即自然壟斷行業政府相關監管部門或機構，通過法律授權，實現有關監管機構設置、權利范圍、結構安排和責任歸屬等問題。其中，監管機構是自然壟斷行業市場化改革中的關鍵角色，可以替代政府部門實現“市場在資源配置中起決定性作用”，并更多地發揮微觀監督和管理的功能，實現政府角色和市場角色的統一。自然壟斷行業政府監管機構建設應關注兩個關鍵要素：“法律地位”和“相對獨立性”。以往研究強調的監管機構是監管主體，過分渲染了政府的主觀能動作用及權力本位，可能忽略了監管制度約束、被監管對象反應等因素的影響。監管主體或監管機構雖然涉及監管體制，但只是其中的一部分。監管體制是監管機制的實現形式和監管制度的具體表現，是按照監管制度設計理念，通過監管手段調整自然壟斷企業行為的監管框架結構，較之監管主體或監管機構具有更為豐富的內涵。

監管機制，是指政府相關部門設計出來并由監管機構保證實施，針對自然壟斷的市場結構、產權結構和企業治理結構等層面所采取的一系列監管手段、方式或工具。其中，監管機制中應該已經預設了監管主體、監管客體(對象)互動以及作為連接方式的監管手段之間的關系，所以監管機制無疑比監管手段具有更為豐富的內涵。

監管制度，則是為保證監管體制的構建和監管機制的執行而由政府設計制定的相應法律法規政策。監管制度關涉監管的頂層設計，涵蓋監管主體、監管手段和監管客體(對象)三個組成部分，但從概念層級看，監管制度應與監管體制、監管機制并列，而不是與監管主體、監管手段平行。

監管客體，泛指自然壟斷行業中的被監管領域，調整范圍包括產權、市場和企業等多個維度。現實中，鑒于監管客體或監管對象，并非直接被動接受監管的微觀主體，而是在同監管主體的博弈中調試監管手段的適用與否，考驗監管體制和監管機制的有效性，也在檢驗監管制度設計的合理性。因此，自然壟斷行業中的監管客體不應單獨列出，應該內在于監管機制、監管體制及監管制度之中，而不應該被簡單地置于被動接受監管的地位。

綜上，本文認為，應將自然壟斷行業政府監管研究賦予新的理論架構，即調整為政府監管機制、監管體制、監管制度及三者間相互關系，可能更加符合實際，也有利于自然壟斷行業改革的整體性與協調性。

(二)構建自然壟斷行業監管機制、體制及制度功能“耦合”的理論分析框架

1.耦合的涵義

“耦合”(Coupling)一詞源自物理學范疇，原用于描述不同系統或運動方式相互之間復雜的互動關系。自然壟斷行業，監管機制、體制與制度三者之間的關系顯然不是簡單線性的影響與被影響關系，由此構成的政府監管系統也并非對經濟學的機制定義、行政學的體制定義與法學的制度定義的簡單疊加或加總。顧名思義，“功能耦合”即發揮三個子系統在功能上的耦合。[7]66從內涵上看，上述三者之間，不僅體現為子系統外的相互關聯，更表現為子系統內各組成要素之間的交互影響：一方面，監管機制內置具體監管方式包括市場準入與退出監管、價格監管、質量監管等的實施效果受制于或取決于監管體制子系統內監管主體的設置、監管結構及權責的配置等因素；另一方面，監管機制與監管體制的協調與配合又依賴于監管法律制度的建設情況。三者之間的互動既存在積極的激勵作用，又有消極的副作用。

2.功能耦合度

物理學概念“耦合度”在此處即可釋義為監管機制、體制和制度三個子系統功能的關聯互動程度。顯然，這種耦合度高，表明監管機制在法律保障下、在相關主體高效執行下得到很好實施，體現為監管績效的提高，即壟斷產品或服務價格水平下降、質量提升、市場競爭充分，在壟斷行業市場化改革進程中有效保證消費者權益；反之，則表現為監管法律制度建設滯后于監管機制需求，監管體制搭建法制保障難以有效實施等問題。不僅會降低政府監管績效，更影響自然壟斷行業市場化改革的進程，導致社會福利受損。這在我國自然壟斷行業市場化改革的政府監管失敗案例中可見一斑。

3.自然壟斷行業監管機制、體制及制度功能“耦合”的運作機理

美國著名學者赫爾伯特·西蒙曾提出“模塊化”的概念，用于描述某體系內含的各半自律性子系統之間的復雜關聯性問題。同理，可以得到政府監管的機制、體制和制度三個半自律性子系統之間的耦合機理，并歸結為三條線索：首先，依法監管要求監管制度建設應以監管實踐需求為依托。由于市場化改革與技術進步的引入，自然壟斷行業的邊界存在動態調整，不存在一以貫之、持續有效的監管手段和方法。當若干手段并存可供選擇時，哪種監管手段更科學且符合本土特征、由哪個部門負責具體執行更有效率，意義重大。此時，便亟待政府適應自然壟斷市場的現實需求提出相應法律制度供給，選擇合適的激勵性監管機制，設立并賦予相應機構適當的職能，規范特定壟斷領域、行業或企業的相關活動，提升市場績效和監管績效。此為監管機制和監管體制對監管制度的訴求，更體現為一種功能上的“耦合”。其次，從世界范圍內監管經驗中可以發現，較之長期積淀而成的監管體制和相對穩定成熟的監管制度，監管機制設計表現得更為活躍，這不僅是對技術進步和自然壟斷范圍及邊界動態調整的一種回應，更是由于見效迅速、易控制且成本較小等特點而被各國廣泛采用。反觀我國國情，傳統行政管理體制弊病顯現的同時，現代監管體制尚未真正建立，“政企不分”“政監不分”問題顯著；相關監管法律法規政策陸續出臺，但由于缺少權威性、統領性的法律，各法律文件相互排斥、各行其道，監管重疊與監管漏洞問題并存。顯然，機制先行的背后應是體制的健全和法制的完善。我國在借鑒西方先進監管手段的同時，應更關注機制的可移植性和可操作性，直面監管機制動態調整對監管體制缺損和監管制度的反作用和改革需求，實現機制、體制和制度改革的同步進行。最后，借鑒馬克思“生產力-生產方式-生產關系”的分析原理，辯證地看待監管機制、體制和制度三者之間的辯證統一關系。其中，監管體制作為連接監管機制和監管制度的中間環節，是二者矛盾運動的“承載體”。一方面，監管體制要與監管機制和監管制度“相適應”“相一致”。在法律框架內，明確機構、權責、結構、職能等基礎上準確實現監管工具的設計初衷，規范被監管主體的行為，保證消費者的權益，實現經濟與社會雙重目標。另一方面，由于監管機制設計缺損或監管制度滯后等問題致使兩者間的運動出現沖突或矛盾時，監管機構作為法律職能的賦予者和監管工具的執行者會及時將這種矛盾進行雙向反饋，重新調整各利益主體之間的相互關系，在新一輪改革中實現三者的“相一致”“相適應”，提升政府監管的整體運行效率。

三、自然壟斷行業監管機制、體制及制度功能“耦合”的實現路徑

(一)自然壟斷產業鏈與監管機制的融合功能

隨著技術進步、自然壟斷邊界及市場的動態變化，自然壟斷產業更多體現為一種混合型市場結構，即自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務同時存在。而政府監管也應在區分兩種業務性質、特征的基礎上，分別實行競爭機制和激勵機制。但實行壟斷經營或是競爭機制僅僅是改革的初始階段，壟斷經營環節如何進一步加強經濟性監管，競爭環節如何還企業自主經營權并保證社會性監管的及時跟進，尤其當自然壟斷行業在區分競爭性業務和非競爭性業務進行橫向或縱向結構拆分重組后，由國有企業和民營企業共建的產業鏈在經營業務的性質、市場競爭程度、社會責任、增值程度以及政府監管的力度與方式等方面存在諸多區別。對應于自然壟斷產業的多元化經營模式，客觀上要求監管機制與產業鏈相互融合，形成經營模式與監管手段高度融合并結成企業經營與管理一體化的產業運作模式。

(二)監管機制與監管體制的聯動功能

再好的監管工具也需要由執行者來貫徹落實，當工具的操作模式方式發生改變，機制操縱者也應進行合理的權責劃分與分工協作。在放松監管改革過程中，在對西方國家運用嫻熟的激勵性監管機制進行本土化移植與改進的同時，建立與監管體制的聯動機制十分必要。例如，目前在世界范圍內廣泛盛行的新型政府監管工具——特許經營權招標機制，強調扭轉政府“既當運動員、又當裁判員”的壟斷局面，還市場在資源配置中的決定性作用，由企業自主經營、自負盈虧。這就要求政府根據職能權限的改革相應調整監管權限，而不是“一管到底”，并對監管體制內含的機構、結構、職能和權責等作相應調整與縮減。當然，這種調整還要受到一國政治、法律、傳統、習慣以及市場發展程度等多方面因素影響。在我國自然壟斷行業有效競爭的初級階段，所需法律、法規極不完善的背景下，監管體制的設置應更多考慮與監管機制的聯動性，同時結合技術進步、產業融合等影響因子，以保證科學合理的監管機制有效實施為宗旨，進行機構設立、權責劃分及合并或分拆等體制改革。

(三)監管機制和監管體制對監管制度的傳導功能

根據制度變遷的兩種路徑：強制性制度變遷路徑和誘致性制度變遷路徑。自然壟斷行業監管制度既要通過自上而下的傳導機制(即強制性制度變遷路徑)，在實際操作過程中實現監管績效提升，也要及時通過自下而上的傳導機制(即誘致性制度變遷路徑)完成新一輪循環的升級。在中國現有的監管制度安排下，不論是引入競爭機制的非自然壟斷領域，還是加強監管的自然壟斷領域，都存在監管機制不盡合理、監管體制不甚健全等問題。究其根源，在于制度安排的不合理，即實體性法律規范的不銜接和相互矛盾、程序性規定的零亂和不統一。傳導功能在于將監管機制與監管體制在實踐過程中對法律制度的訴求真實呈現，觸及改革的天花板，從頂層設計層面推進政府監管改革進程。

(四)監管機制、體制和制度功能耦合的疊加放大

疊加放大即經濟學的“乘數效應”，即通過政府監管任何一個環節的有效改革，以功能耦合的方式帶動系統內其他關聯環節收益的增加，從而使整個監管系統的總績效呈幾何級數疊加放大，實現監管績效外溢。激勵性監管機制在市場準入、價格和投資等方面的運用，如特許經營權拍賣機制在某城鎮水務的成功實踐使城市供水行業形成合理的職能分工，不僅提高城市供水生產經營效率，也極大地節約了基礎設施和公共服務實施的投資，并在污水處理和資源節約等方面獲益良多。有效的監管機制不僅可以打破傳統的自然壟斷格局，推動區域間資源和要素的跨城市邊界流動，促進有效競爭的實現，也有效消除了行政壁壘和市場分割等體制性障礙，減少重復建設和資源消耗，實現資源的合理配置。而在監管體制建設方面，加快政府職能轉變，實現“政企分離”、“政監分離”，不僅可以還壟斷企業獨立發展的空間，激勵壟斷企業提升競爭實力，還可以讓政府專職于經濟條件、市場監管、社會管理和公共服務等宏觀經濟職能，大大提升政府相關部門的政策執行力。[8]此外，完備的法治是保證監管順利進行的基礎也是監管改革的關鍵。在自然壟斷行業監管問題上，以法律制度保障的監管機制可以加快自然壟斷行業市場化改革，在經濟全球化背景下增強國民經濟競爭實力；以法律制度保障的監管體制可以提升監管績效，實現政府職能轉變，完善我國政府部門的管理職能。

四、結論

自然壟斷行業政府監管下一步改革的突破口在于對傳統研究范式的“破”與對全新研究范式的“立”，即遵循監管機制、監管體制和監管制度改革的聯動性，理順三者之間的需求與供給關系。一方面，在充分咀嚼世界范圍內監管改革經驗基礎上，立足我國實際，重塑監管理念，并積極探索更科學且本土化的激勵性監管手段；另一方面，結合本國經濟、社會等發展水平，將理論上最優的監管機制轉化為更具可操作性的監管體制搭建與監管制度安排，實現改革的同步性與整體性。[9]

[1]Gordon R H,Li W.Government as a Discriminating Monopolist in the Financial Market[J].Journal of Public Economics, 2003,87(2):283-312.

[2]楊品蘭.中國轉型時期行政壟斷與政府管制關系研究[M]//王俊豪.反壟斷與政府管制:理論與政策.北京：經濟管理出版社,2009:267-268.

[3]王俊豪.中國壟斷行產業管制機構的設立與運行機制[M].北京:商務印書館,2008.

[4]謝地.自然壟斷行業國有經濟調整與政府規制改革互動論[M].北京:經濟科學出版社,2007.

[5]仇保興,王俊豪.中國市政公用事業監管體制研究[M].北京:中國社會科學出版社,2006:37-41.

[6]汪偉,史晉川.進入壁壘與民營企業的成長[J].管理世界,2005，(4):132-140.

[7]謝地,劉佳麗.自然壟斷行業監管改革需要頂層設計——監管機制、體制、制度功能“耦合”論[J].產業經濟評論,2012，(4)：66.

[8]劉華濤.自然壟斷產業激勵性管制的新制度經濟學分析[J].河南大學學報(社會科學版)，2014，(2)：62-66.

[9]謝地,劉佳麗.國外自然壟斷行業政府監管機制研究述評[J].經濟社會體制比較,2012，(1):229.

〔責任編輯：馮勝利〕

2015-05-31

國家社科基金重點項目“中國城市公用事業政府監管體系研究”(12AZD107)；中國博士后科學基金特別資助項目“城市公用事業深化改革與科學監管互動研究”(2015T80287)；中國博士后科學基金面上資助項目“城市公用事業政府監管機制、體制、制度功能耦合研究”(2014M561276)；吉林省社會科學基金項目“公私合作制下吉林省城市公用事業政府監管體系創新研究”(2015BS57)；吉林大學基本科研業務費項目“中國城市公用事業政府監管質量問題研究”(2014BS008)

劉佳麗(1986-)，女，吉林樺甸人，講師，博士，從事社會主義市場經濟理論研究。

F011

A

1000-8284(2015)09-0134-05