基于治理理念的大學章程建設

張笑濤

(許昌學院高教所，河南 許昌461000)

近年來，為貫徹落實《高等教育法》，建立中國的現代大學制度，大學章程的制定已被提上議事日程，教育部全面推動大學章程建設，明確要求高等學校在2015年年底前要實現“一校一章程”的目標。大學章程作為大學精神的集中體現和大學行為的總規范，實際上是法的治理模式、法的精神和法律條規在一所大學的進一步延伸和具體化、個性化。大學章程建設的重大意義在于，它不僅是促進現代大學制度的建立與創新的重要載體，更是明確高等學校與政府管理部門與社會的關系，健全和完善學校內部管理制度，規范學校辦學與管理行為，落實學校的法人地位和辦學自主權的重要保障。質言之，大學章程建設是推進依法治校的前提和基礎，依法治校主要是依章程治理學校。可見，大學章程與大學治理、現代大學制度等存在密切聯系，從現代治理理念觀照和評價我國現在的大學章程制定及隨后的執行、監督工作，可以提高大學章程建設的有效性和長效性。

一、治理與大學治理理念

(一)大學治理的內涵和結構

一般認為，治理有狹義和廣義兩種概念界定。狹義的如英語中的治理(governance)，可以追溯到古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意是控制、指導或操縱，與統治(government)的含義交叉使用。“治理”一詞在英語國家作為日常用語已有數百年，指的是在特定范圍內行使權威，常用作對范圍廣泛的組織或活動——從現代公司到大學再到海洋的經營等——進行有效安排的同義語。“治理”是在眾多不同利益共同發揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃。《現代漢語詞典》(商務印書館，1986)中治理有兩種含義:一是統治、管理，使之安定有序，如治理國家、治理家務;二是處理、整修，使之不發生危害并起作用，如環境治理、污水治理、綜合治理，等等。治理的廣義概念，即現代意義上的治理是一個現代現象，誕生于20世紀80年代末。治理理論的主要創始人之一詹姆斯·羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》一書中把治理定義為:“一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用”。他認為與統治不同，治理指的是一種有共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現;治理既包括政府機制，但同時也包括非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現各自的愿望。全球治理委員會1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對“治理”進行了較為詳細的界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。治理既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個特征:第一，治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;第二，治理過程的基礎不是控制，而是協調;第三，治理既涉及公共部門，又包括私人部門;第四，治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

總之，對現代意義上的治理概念學界目前達成的基本共識有:(1)強調政府與公民社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與相結合;(2)強調管理主體的多樣性;(3)在管理性質上，強調政府對公民的服務;(4)在管理技術上，強調引入市場機制。［1］簡言之，治理是指組織內外利益相關者參與重大事務決策的結構和過程。治理結構是一種基本制度安排，所有決策活動都在一個基本的治理結構中展開，必須考慮權力的制約，以保證利益相關者的權利。治理過程具有復雜性、不可控性和不確定性，始終處于變化之中，更需要權力的制約。［2］

現代大學作為一種獨特的社會組織，不同的利益主體對大學的理解和所求是不同的。如博克所言:“對于有的學生和家長來說，它是青年人獲得教育、體驗愉快而輕松學習生活的‘圣地’;對于有學問的職業者而言，大學是引導專業學院選擇才華出眾的學生，并將之訓練成為勝任實踐工作人員的‘加工廠’;對于政府來說，大學是實現賦予少數民族的平等權利以及國防、外交、醫療、科技等社會目的所必備知識的重要源泉和工具;對于社會基金組織以及公眾部門來說，大學也是解決復雜問題的‘知識寶庫’。”［3］201所以，現代大學也需要治理才能維持其運行和可持續發展。大學治理是指大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構與過程，是指大學內部和外部決策權力在各個利益相關者之間的分配以及權力行使問題。從治理結構或制度層面而言，大學治理規定了具有法定決策權力的機構和職位、這些機構和職位的職責范圍以及各機構和職位之間的權力關系。大學治理是聯系大學內部以及外部各利害關系人的正式的和非正式關系的制度安排，以便使各利害關系人在權利、責任和利益上相互制衡，實現大學內外部效率和公平的合理統一。大學治理涉及學校縱向和橫向關系各種權力、義務與責任的界定，各種利益關系的格局，其構架包括兩個層面:宏觀層面和微觀層面。宏觀層面是指學校與外部的關系，包括政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與學校依法自主辦學;微觀層面是指學校內部關系，包括黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。就其核心而言，“大學治理就是在政府的宏觀調控下，通過制定大學章程，明確大學與政府的關系，使大學成為具有一定辦學自主權的真正獨立法人，獨立面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”。［4］從治理過程來看，大學治理既包括靜態的一面——相對穩定的治理結構，還包括動態的一面——治理過程。

(二)現代大學治理的特點和問題

現代大學是典型的利益相關者組織，眾多的利益相關者存在“沖突而多元利益”的訴求。大學在所有權與管理權分離的情況下，形成委托——代理關系，由于信息不對稱可能帶來代理風險，又由于大學組織的學術性具有學術和效益雙重目標，具有學術和行政雙重權力，導致組織結構復雜，增加了治理的難度。與政府、企業等組織相比，大學權力具有復雜性、多中心性，治理更為復雜。只有形成強有力的制約機制，理順權力關系，協調各利益相關者的關系，才能激發師生員工的積極性，提高辦學效益，促進學校健康發展。對于治理理念滯后的我國大學尤其如此。

有學者總結了目前我國大學治理存在三方面的問題。其一，大學正在成為追求自身利益的主體，思想與行為日益與企業趨同，大學管理者正在演化為企業的經理人員。其二，高等教育資源由政府職能部門以行政化的方式配置，導致大學以行政化的方式獲取資源，強化了大學從屬于政府的地位與邏輯。大學成為政府的下屬部門，成為實現國家即時目標的工具。其三，大學內部行政權力不斷膨脹，學術權力不斷被擠壓。大學主要負責人日益成為管理者的代表，而非學術領袖。大學管理機構在大學的運轉中成為主體，學術機構不斷被邊緣化。大學管理者數量不斷增多，成為大學中重要的利益相關者，許多重大決策或者是為了管理者的利益或者是為了管理者的方便。［5］

二、大學章程與大學治理、現代大學制度的關系

第一，大學治理是大學章程制定和建設的核心內容之一。如根據《教育法》、《高等教育法》以及相關的法律法規、政策文件的有關規定，大學章程應該規定學校的辦學理念和特色、學校發展目標和戰略、校內各種關系、學校的領導體制、治理結構、管理模式、教職員工的權利和義務、學生的權利和義務等重要內容。根據2011年教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》，大學章程通常應該包含三個方面的要素:一是大學作為教育組織法人所必須具備的基本條款，包括學校名稱、校址、辦學宗旨、辦學規模、學科門類的設置、教育形式、經費來源等;二是大學內部治理結構和基本制度，包括內部管理體制、內部各組織的職權和人事、資產、財務等方面基本制度;三是大學各成員及利益相關方的權利、義務，包括教職工、學生等權利與義務，舉辦者與學校之間的權利、義務等等。尤其是，從大學章程的普遍理念來看，盡管不同國家和不同高校的大學章程的制定是基于不同的國情及校情的具體要求，但在內容上它們存在共同之處。比如規定大學的發展理念、主要目標、組織結構等基本事項;規定了大學內部管理機制和大學與外部的關系;規定了對學生及校友的權益;規定了章程的制定及修訂程序，等等。總之，“關系”、“權利與職責”、“依法治校”、“治理結構”、“管理模式”、“人事、資產、財務等基本制度”等大學治理的基本構建，在世界各國大學章程文本中隨處可見。如果抽取了大學治理的基本內容，大學章程就會蛻變為一般的大學校史簡介和行政文件匯編。大學內部管理機制和大學與外部的關系，對大學教職工、學生及校友的權益規定等才是大學治理的核心含義。如有學者所言，一部完善的大學章程應該包含兩方面內容:一是大學與外部的關系;二是大學內部的治理結構。在大學與外部的關系方面，對于公立大學來說，政府是大學的舉辦者，從法理上講，政府的授權是大學辦學自主權的來源。對于大學來說，關鍵是知道有哪些辦學自主權以及哪些權力可以從政府那里得到讓渡和授權。在大學內部治理結構方面，重點是落實民主監督，關鍵在于規則和程序的設計上。［6］8-9

第二，大學章程是現代大學制度的主要載體和大學建設的有力抓手。何謂現代大學制度?有學者從歷史的、國際的、制度本身等多側面進行了詳細探究，指出“現代大學制度”是一個中國化的命題，也是一個實踐的命題。它是國人針對我國當前高等教育管理體制的弊端，承載著國人對“好的”大學制度的憧憬和企盼而提出來的。而國外學者在使用與“現代大學制度”相近的概念時，基本上都不是特指而是泛指的。總結“國際慣例”，構成現代大學制度的共同要素就是“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”。在國外的語境中，現代大學制度不外乎“中立”、“自治”、“分權”、“民主”、“制約”而已。現代大學制度不是某種單一、具體的制度，而是多種制度的總和及體系。因此，我國現代大學制度的改革是制度體系改革的一個系統工程，不是簡單地下放幾項權力(盡管放權是重要的一步)，也不是簡單地取消大學的行政級別所能解決的。在這個系統的制度體系改革中，有“一個核心、兩個關系維度”是我們始終必須把握住的。一個核心就是權力，是高等教育管理權力的產生、授予、行使和制約的問題。兩個關系維度:一是大學與其舉辦者、管理者的關系，對我國公辦大學來說是大學與政府的關系維度，這是高等教育宏觀管理體制的維度;二是大學內部的關系維度，主要是校、院、系(或校屬科研機構)的權力關系。［7］

一般認為，“大學章程是指大學最高權力機構，依據國家法律法規、尊重大學組織特性、遵守行政法規制定程序，制定出來的上承國家法律法規下啟內部各項規章制度的大學最高綱領。”［8］其必須在對大學使命和宗旨做出陳述的前提下，對大學組織及權力結構、組織及管理者的職責與權力、組織設置及人員聘用任命、權力行使及組織運行的程序規則等做出明確的操作性規定和解釋。大學章程必須窮盡學校所有管理涉及的事物，一冊在手盡覽大學管理操作的原則及程序。大學章程充分體現了大學善治的法規性原則而絕非是朝令夕改的產物，其一旦制定并依法通過就有法規性、權威性、嚴肅性。作為大學的“憲章”或“憲法”，一個完整的大學章程應該包括:特許狀(Charter)、決策機構的議事規則(By law)、大學管理規則(Statue)，這些奠定了一個大學的基本秩序構架。根據世界通例，大學章程具有兩點共同特質:一是公立大學一般是在國家的法律框架內甚至由立法機關制定章程;二是大學章程的主要功用是規制大學權力運行。大學章程的主要內容是關于大學權力的分配和制約，主要包括規范大學與政府之間的權力關系、規范大學內部各群體間的權力關系、規范大學與院系之間的權力關系等。大學章程文本對事關大學發展的各利益相關者的權利和職責，進行了系統、簡約的規定，可以看作是對我國現代大學制度的具體執行和落實。尤其是，中國當前的大學治理結構是“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”，雖然基本上反映了大學組織的學術性和資源依賴性，但是這一治理結構只是提供了一個沒有具體運作規定體系的制度框架，大學章程則為其提供了翔實的運作機制和落實規劃，可以保障和促進現代大學制度落到實處，大學章程是顯示和完善中國特色現代大學制度的有力抓手。

三、以治理理念為根據助推我國大學章程建設

第一，需要明確制定大學章程的主體。這是制定大學章程的首要問題，不在制度設計上明確解決這一問題，就不可能科學合理地設計大學內部權力結構，或者即使設計出來，也會導致實際權力運行過程的無序和失衡，導致大學章程難以獲得實效。可是，目前我國大學章程的制定主體不甚明確，表現出多樣化特征。有些大學章程由其學校黨委制定，例如廣東外語外貿大學、重慶文理學院;有些大學章程由學校黨委會和校長共同制定，例如上海交通大學;有些大學章程由校長辦公會制定，例如華北電力大學;有些大學章程由教學委員會制定，例如陜西兵器工業職工大學;有些大學章程由其理事會或董事會制定，例如黑龍江東方學院、武漢大學東湖分校等。另外還有一些大學章程，甚至無法判斷出誰是明確的制定主體。［9］

通過分析《教育法》和《高等教育法》有關“章程”的法律條款，我國大學章程制定主體的確立面臨著“合法性”與“合理性”并存的困境。根據相關法律法規的推斷，政府是法律意義上大學章程的“應然制定主體”。可現實中大學章程的制定主體主要是大學，這種由大學“閉門造車”來制定的章程基本是“一紙空文”，難以發揮大學章程應有的作用。所以，根據“依法治教”、“自主管理”的需要，政府或大學都不能單獨作為章程的制定主體。由高校起草《章程》核準稿，報送上級教育主管部門核準和教育部備案，不失為一種可行的策略。此外，有學者指出可借鑒美國確立大學章程制定主體——“董事會”的相關經驗，并結合我國國情，大學章程的制定主體應當是由多方利益主體共同構成的中國式“董事會”。［10］中國高校的董事會需經立法程序獲得法律地位，其成員應當包括政府、社會各界人士和高校內部各利益相關主體。所有成員通過參與制定大學章程，明晰各自在大學管理中的權力與責任。在實踐中，我國大學章程的制定和起草工作組，分別有教師代表、學生代表、相關專家、教育主管部門代表、社會相關方面的代表、退休教職工代表、校友代表等成員組成，我們認為僅此還不夠，高校作為大學章程制定的主要責任主體，要嚴格遵循《高等學校章程制定暫行辦法》規定的基本程序，堅持“民主、科學、公開”的原則，采取開門“立法”的方式，廣泛聽取各有關部門、學校內部組織、廣大師生員工的意見，全面反映學校舉辦者、管理者、辦學者以及教職員工、學生的要求與意愿，使章程制定的過程成為“學校凝聚共識、促進管理、增進和諧”的過程。涉及到與舉辦者權利相關的內容，高校要積極主動地與相關部門充分溝通、協商，主動匯報工作，努力爭取支持。章程草案形成后，要采取多種形式在全體師生員工、主管部門、合作單位、專家學者、畢業校友中反復征求意見，必要時應引入聽證、論證、協商、告知和公開程序，使章程草案盡可能地體現出大學的辦學理念和發展特色，并最大限度地保障大學各利益相關者參與大學治理的權力，為各利益相關主體間權力的規范行使和監督制衡進行科學合理的安排。總之，章程的組織起草和制定過程要充分體現代表的廣泛性、程序的正義性和權利訴求表達機制的均衡性。

第二，需要不斷擴大和落實大學的辦學自主權，厘清政府管理和大學自主的權利邊界。一般認為，公立高等學校在學科專業設置、教育教學、科學研究、學生管理、社會服務、國際合作、內部管理、財產管理與使用等方面依法享有辦學自主權，獨立承擔法律責任。如國家教育體制改革領導小組辦公室2014年7月頒發的《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》指出，根據《高等教育法》規定，立足現階段我國高等教育改革發展的實際，當前落實和擴大高校辦學自主權著重從以下七個方面推進。一是支持高校科學選拔學生，深化考試招生制度改革。二是支持高校調整優化學科專業，鼓勵高校辦出特色。三是支持高校自主開展教育教學活動，深化人才培養模式改革。四是支持高校自主選聘教職工，發揮各類人才的積極性創造性。五是支持高校自主開展科學研究、技術開發和社會服務，為提升創新能力創造條件。六是支持高校自主管理使用學校財產經費，提高經費使用效益。七是支持高校擴大國際交流合作，提高高等教育國際化水平。有學者進一步認為，大學組織的基本權力或稱大學必須有的辦學自主權應包括四個方面:一是校長選擇權;二是學生選擇權，三是自主理財權，四是教員聘任權。而其他權力像學科規劃權、專業設置權等，都是衍生性的權力。［11］

應該說，大學辦學自主權的范圍和人事權、財政權等重點權力已經明確，大學內部的政治權力、行政權力、學術權力和民主權力等，也被認為必須各司其職，相互制約和平衡。需要強調的是，落實大學自主權不在于要給大學多少權力，而是應該明晰政府和大學的權力邊界，讓大學享有本該擁有的辦學、育人自主權，借鑒“負面清單”概念，就是政府在管理過程中以“非禁即入”為原則，僅規定禁止或限制進入的領域。討論大學自主權方面，也應從規定“大學可以做什么”到明確“大學不能做什么”。政府不再給大學畫圈，而是先把自身權力的邊界劃好，把辦學的空間留給大學。但是，政府在放權的同時要加強考核和評估。政府簡政放權是手段，根本目的是促進政府職能的轉變，從管制型向監管型轉變，把該放的權力放掉，同時把該管的事務管好，實現政府強制命令的行政理念到授權指導的市場理念轉變，政府主要通過教育立法、財政撥款、政策指導、評估監督和司法仲裁等方式，維護大學學術事業的正常秩序和自組織可持續發展。

第三，大學要自覺接受社會監督，實現自主管理。社會監督包括新聞媒體、專家同行等的監督和批評、問責。有學者分析道，如今的巨型大學，動輒師生數萬，加上學科文化的復雜性，其是非曲直，不是外行人一眼就能看得懂的。有人抄襲作弊，有人貪污受賄，這些都好辦，依法處置就是了。但涉及辦學思路、專業設置、科研方向、人事制度、學校風氣等，必須是專家才能讀得懂、看得出、說得清。所以，高校要設立“顧問董事會”或董事會，為學校制訂整體戰略與政策提供咨詢、監督和協商作用。“特立獨行”的理事們，因與學校沒有隸屬關系，也不存在利益沖突，被賦予一定的權力，可以幫助高校開闊視野、堵塞漏洞、完善機制。高校的董事會或理事會成員主要由政府、學校、合作企業、校友、社會知名人士及教師學生代表等，尤其是校外關心支持學校發展的社會各界人士組成。而且，考慮到大學運作的復雜性和內向性，僅僅依據高校信息公開，接受校外社會人士監督，并不能解決所有問題。盡管理事會有其存在的必要，但是大學的自我評價和自我管理還是必需的。不管怎樣談大學的外部關系必須兼及大學自身的自覺和監督。因此，大學要精心選聘校內的專業理事。需要具備的條件，第一是長期關注學校改革與發展，與學校榮辱與共。第二是愿意投入精力，而不是沽名釣譽。第三是敢于直言，而不只是說好話，怕得罪領導。第四超越學科的限制，有專業但不限于專業，不為小群體或部門利益所左右。

總之，根據現代治理理念指導我國大學章程的制定和建設，可以有效貫徹落實政校分開、教育管辦評分離及聯動，從而通過多元參與和權力制衡等，促進我國大學和現代大學制度可持續健康發展。

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