中原經濟區崛起背景下地方政府治理研究——以鄭州市政府治理為例

曾婧婧 ，宋嬌嬌

(中南財經政法大學 公共管理學院， 湖北 武漢 430073)

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中原經濟區崛起背景下地方政府治理研究
——以鄭州市政府治理為例

曾婧婧 ，宋嬌嬌

(中南財經政法大學 公共管理學院， 湖北 武漢 430073)

摘要：現代政府治理模式強調政府、社會組織、公民個人等對社會公共事務的共同管理。目前我國地方政府治理過程中仍存在一些問題：發展的迫切需求與資源不足、環境惡化相矛盾；公民參與社會管理的需求與參與機制、參與渠道缺乏相矛盾；治理模式突破需求與政府角色難以轉變相矛盾等。以中原經濟區崛起背景下的鄭州市政府治理為例，提出實現治理主體多元化的政策建議。

關鍵詞：地方政府治理；中原經濟區；治理現代化；主體多元化

一、 引言

亞里士多德認為人是天生的政治動物，隨著人類政治文明的深入發展，越來越多的公民將有機會平等參與到社會事務的治理過程中。中共十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”作為回應社會事務治理需求的新型治理思維和治理模式，合作治理型政府反映了政府治理價值的新轉向，彰顯了政府由“主體中心主義、權力中心主義”轉化為“客體中心主義、服務中心主義”的現代公共治理品質[1]。

地方政府在國家治理結構中起著連接中央和基層的橋梁作用，地方政府治理模式現代化是國家治理能力和治理體系現代化的關鍵。政府治理模式強調政府、社會組織、公民個人等對社會公共事務的共同管理。然而在實踐過程中，我國地方政府治理還處于單中心治理向多中心治理的過渡時期，轉型過程中出現了一些問題。實現我國地方政府治理模式的真正轉變還需要深入分析地方治理的特點和難題，針對性地提出改進措施和建議。本文以中原經濟區崛起背景下的鄭州市政府治理為例，將從治理理論的含義、轉型期地方政府治理的困境、建議及對策三個方面分析我國地方政府治理模型，以豐富我國地方政府治理理論，并為多中心治理提供依據。

二、地方政府治理的內涵

治理理論于20世紀80年代在西方發達國家產生，人們對“治理”有多種定義，全球治理委員會(commission on global governance)在1995年發表的《我們的全球伙伴關系》研究報告中將治理定義為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式之和，是使相互沖突或各不相同的利益得以調和并采取聯合行動的過程”[2]37—38。這一概念有四個重點：治理是一個過程而不是活動；治理的基礎是協調而不是控制；治理的主體既包括公共部門又包括私人部門；治理是持續互動的。美國學者羅森奧 (J.N.Rosenau)強調治理實施過程需要公眾參與[3]62—65。丁煌認為治理包括多個要素：治理主體涉及政府組織、公共部門、社會組織及私人等多個方面，即多中心治理；各治理主體間相互權力依賴，是合作伙伴關系；治理過程中存在責任邊界模糊的現象，這一現象是由多主體共同治理造成的；政府充當著“元治理”的角色[4]333—336。其他一些學者也強調了治理的多元主體。由此可見，治理理論強調治理主體的多元化和平等參與的機會。

地方政府治理是伴隨著治理理論產生的，是治理理論在社會事務管理中的運用。現代社會中，對社會的最佳管理和控制已經由集中化轉變為網絡化、多中心化和多樣化。這就需要政府、社會組織、個人等多層次進行權力和利益的協調——這種由政府、非政府組織、公民個人等多方主體共同管理地方公共事務的過程就是地方政府的治理模式。由此可以看出，地方政府治理強調政府、社會組織、公民個人等對地方公共事務的共同管理，是一種多元化的政府治理模式。

三、中原經濟區崛起背景下的鄭州市政府治理分析

將政府治理理論引入我國僅有十余年的歷史，理論發展還處于初始化階段。實踐過程中，我國地方政府治理處于單中心治理向多中心治理過渡的時期，不可避免會存在一些問題。以中原經濟區崛起背景下的鄭州市政府治理為例進行分析，問題主要體現在四個方面：發展的迫切需求與資源不足、環境惡化相矛盾；公民參與社會管理需求與參與機制、參與渠道缺乏相矛盾；治理模式突破需求與政府角色難以轉變相矛盾；區域協調發展需求與傳統行政區劃內部發展相矛盾等。

(一)發展的迫切需求與資源不足、環境惡化相矛盾

經濟基礎決定上層建筑，民主化的治理理論在我國的實踐需要相應經濟基礎作為支撐。一方面，我國絕大多數地方還處于轉型時期，各地方政府都把經濟發展擺在重要戰略位置。另一方面，經濟快速發展的進程造成了資源緊張和環境污染等問題。

為了促進中原經濟的崛起，我國采取了一系列戰略措施。中原經濟區崛起背景下鄭州市經濟迅速發展，河南開始從農業經濟向工業經濟轉變。鄭州市發展最初以城市化的大規模擴張為特征，城市化的擴張意味著需要更多的土地來增加城市住房和基礎設施建設。這種粗放式擴張在帶來經濟增長的同時也造成了土地資源緊缺和環境惡化等一系列問題。鄭州市工業生產和建設產生了大量的污水、廢氣和其他固體污染；密集的微波通信、信號傳播、無線電傳播造成了電磁污染等。以美國耶魯大學為首的研究團隊根據衛星數據對中國1993至2012年十年的PM2.5地表濃度進行分析，認為中國河南省為PM2.5最為嚴重的省份之一。河南省的PM2.5主要來自四個方面(見圖1)：生活燃煤、機動車尾氣、燃油污染等，約占35%；工業燃煤型污染約占30%；城市建設、道路揚塵約占20%；其他輸入型污染約占15%。而2013年前十個月鄭州市空氣質量達標天數僅為104天。2013年前九個月中有六個月位居全國十大污染城市之列。霧霾天氣里，約兩公里外的高樓已模糊看不清楚。嚴重的環境污染對居民的身體健康造成重大威脅[5]。

圖1　河南省PM2.5主要來源成分比例

(二)公民參與社會管理需求與參與機制、參與渠道缺乏相矛盾

政府治理與傳統行政管理最大的區別在于突出強調公民參與社會管理的重要性。國外學者研究發展中國家的案例指出：公民參與城市管理促進了其參與管理理念的形成，重塑了公民的雙重身份，并鞏固了“治理超越國家”的形式[6]。同時公民治理還促進了民主社會的形成，有利于政府工作效率、工作透明度的提高。目前在我國社會事務治理的過程中，公民參與社會治理的機會非常少，參與機制和參與渠道不健全。

鄭州市政府為了推進公民社會治理的參與程度，采取了許多相關措施，鄭州市市民的治理參與程度有所提高。如鄭州安監局在年終制定安全生產執法檢查告知書時廣泛聽取群眾意見，征求不同區域主管意見。在宣傳動員時發動群眾參與，通過網絡、手機、主流媒體等向社會和群眾進行大力宣傳，引導群眾積極參與到告知式執法檢查專項行動中來。排查隱患時，通過設立舉報電話、信箱等鼓勵群眾進行舉報，提出改進意見和建議。鞏固提高階段，對安全隱患嚴重的企業給予媒體曝光，使之接受群眾和社會的監督。這種參與目前大多數屬于“象征性參與”“告知式參與”和“被動式參與”。公民社會治理參與機制的形式化使公民真正參與社會治理難以實現。

(三)治理模式突破需求與政府角色難以轉變相矛盾

地方政府治理的實現需要我們構建新型社會治理模式，建設“服務型政府”。這要求政府進一步放權社會，讓更多的社會成員平等參與到地方社會事務治理中來。而在傳統的行政管理模型中，政府是單一的管理主體，他們認為權力是最好的管理手段，因而很難實現從擁有壟斷、強制性權力的管理者向合作、服務角色政府的轉變[7]。這使得政府與公民間的互動不足，公民難以有效參與社會事務管理。

鄭州市的社會組織、公司企業、公民個人等非政府力量的作用在過去幾年中有一定程度增強，但政府仍是絕大多數地方事務的管理者。近年來，鄭州市政府都會提前公布每年的政府十大人物實事分解表，任務涉及社保、安全、教育等各個領域，共包含60余個具體事項，與群眾生活密切相關。社會組織、公司企業、公民等非政府力量只是充當觀眾和監督者角色。“大政府，小社會”的傾向仍較嚴重。這不僅淡化了公民社會事務治理的參與意識，也使政府的工作沉重而繁瑣。

(四)區域協調發展需求與傳統行政區劃內部發展相矛盾

當今世界是開放的世界，社會是開放的社會，經濟全球化大勢已定。任何一個地區都要和其他地區發生聯系，不可能孤立地存在。一方面，本地區源源不斷地從外界吸取物質、能量和信息，從而保證本地區的新陳代謝和健康發展。另一方面，本地區會不斷向外界釋放能量和信息。地方政府治理體制下要求區域之間、地區之間、城市之間協調發展，共同進步。

我國傳統的行政管理往往以行政區劃、城市內部發展的統一性為指導，使得城市發展緊緊局限于城市內部甚至城市某一區域。鄭州市的發展具有典型的“經濟塊狀”特征。鄭州東部CBD、西部高新技術開發區是鄭州的黃金地帶，公司企業、商業、高校、新建居民住房都聚集在這些地區，各種資源齊全而充足。而鄭州市的其他一些地方，基礎設施建設落后，街道環境惡劣，整個城市區域發展極不平衡(見圖2)。

圖2　鄭州市部分地區環境說明

四、促進地方政府治理格局形成的對策

深化政府治理理念。思想是行動的先導和動力。要推進地方政府治理模式的實現，必須樹立政府治理理念，使政府、公職人員、社會民眾按理念行事。政府治理理念強調：政府和社會合理分工，社會事務治理主體多元化；多元治理主體在社會事務治理過程中是權力依賴、合作伙伴關系，共同維持著社會穩定和發展；政府在社會事務治理過程中應扮演“元治理”的角色。建設服務型政府是發展社會主義民主政治和保證人民當家作主的需要。政府應集中力量做好戰略規劃工作，而不必事必躬親。

制定地方發展的綜合指標體系。衡量一個地方的發展程度不應該僅以GDP做為衡量指標，還應該對地方的空氣凈化指數、城市宜居指數、公眾滿意度等指標進行考量。要把握好經濟系統質量互變過程中的狀態控制，圍繞產業升級、動力升級、基礎升級控制經濟系統狀態，圍繞體制升級、機制升級、組織升級控制治理系統狀態，通過狀態控制轉變經濟發展方式和經濟治理方式[8]。

健全市民城市治理參與機制。國家對其他社會行為者的依賴性正在增長，這是因為國家在公共服務中面臨資源的缺乏，或正面臨著不斷增長的無法管制的環境[9]122。有效的參與渠道和參與機制是公民參與地方事務治理的有利保證。必須不斷建立、健全治理參與渠道和機制。政府應通過委托、代理、合同、購買等方式拓寬公民參與地方事務治理的渠道，通過建立投票制度、聽證制度等健全公民地方事務治理參與機制。

推動地方政府治理法治化。法律法規是社會成員參與地方公共事務管理的強有力保障。我們可以借鑒美國地方政府的依法治理經驗建立完整的政府治理法律法規體系，規范公民參與社會管理的具體內容，制定公民參與決策和監督的制度等。要做到明確分工、權責對等，并嚴格依法治理、監督執法。在政府引導下產生的合作治理機制，可以更好地保障第三部門在履行社會職能的過程中不會偏離政府所倡導的公共利益方向，不會威脅到政府所欲構建的公共秩序，由此產生的“社會自治”才會成為社會治理的“正能量”[10]。

五、結語

地方政府治理是多元治理主體參與地方事務管理的過程，強調多元社會成員的平等參與。其結果是實現地方事務的有效治理，使得公民參政熱情和政府辦事效率得以提高。目前我國地方政府處于治理進程的初始化階段，還存在一些轉型時期的特點和問題，只有不斷深化治理理論、健全公民參與治理的法律法規體系、嚴格依法治理，才能完成地方政府治理的轉型，促進多元化治理格局的形成。

參考文獻：

[1] 譚英俊.走向合作型政府：21世紀政府治理的新趨勢[J].中共天津市委黨校學報，2015(3)：66—71.

[2] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社, 2000.

[3] 詹姆斯·N·羅森奧.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社, 2001.

[4] 丁煌.西方行政學理論概要[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[5] 大河網.河南商[EB/OL].http://newpaper.dahe.cn/hnsb/html/2014-12/17/node_271.htm.

[6] Marie-Helene Zemh.Participatory governance in management and the shifting geometry of power in Mumbai[J].Development and change,2009(5):120—127.

[7] 韓冬雪.關于我國城市治理變革理念與實踐的幾個問題[J].國家行政學院學報，2013(2)：27—32.

[8] 朱四海.國家治理現代化理論研究:經濟治理視角[J].發展研究，2015(4)：46—55.

[9] PIERRE J,PETERS B G .Governance,Politics and the State[M].Macmilian Press,2000.

[10] 吳玉霞.公共服務鏈: 一個政府購買服務的分析框架[J].經濟社會體制比較，2014(5)：141—147.

(責任編輯：王蘭鋒)

Research on the Governance of Zhengzhou under the

Background of the Rise of the Central Plains Economic Zone

ZENG Jingjing ，SONG Jiaojiao

(School of Public Administration, Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073, China)

Abstract:The modern government management mode emphasizes the common management of the government, social organization, citizen and so on.Taking the rise of the Central Plains Economic Zone in Zhengzhou as an example, there are still some problems in the process of local government governance.Such as the development of the urgent need are contrary with the resource shortage and environmental deterioration.Citizen’s participation needs in social management are contrary with the lackde participation channels.Management mode-breakthrough demand and government role which is difficult to change are in contradiction.On this basis, it puts forward the policy suggestion to realize the diversification of governance.

Key words:local government management; the Central Plains Economic Zone; governance modernization; diversified pattern

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1008—4444(2015)06—0062—03

作者簡介：曾婧婧(1983—)，女，湖北武漢人，中南財經政法大學公共管理學院講師，博士，華中科技大學公共管理學院博士后，研究方向為科技管理與科技政策。

基金項目：中國學位與研究生教育學會研究課題“以循證教學法重構社會管理類研究生課堂教學”(2015Y01060)；2015年度研究生創新教育計劃項目(2015S1205)

收稿日期：2015-10-23