日本養老政策法規及老年居住建筑分類

（文/圖）趙曉征 賽陽國際&金齡聯合 總裁

日本養老政策法規及老年居住建筑分類

（文/圖）趙曉征 賽陽國際&金齡聯合 總裁

The Elderly Care Policies and Regulations and Classification of Senior Residence in Japan

政策法規

早在20世紀下半葉，日本政府已關注到人口不斷老化，老人不僅是社會與國家的議題，也是個十分重要的世界議題。日本政府把老齡工作納入社會經濟發展規劃，并以立法作保證。1959年，日本頒布《國民年金法》，采取國家、行業、個人共同分擔的辦法，強制20歲至60歲的國民加入國民年金體系。1963年，政府推出了倡導保障老年人整體生活利益的《老人福利法》，推行社會化養老。日本主管福利事業的厚生省還將1970年定為“調適老齡化社會年”，并召開討論老齡問題的國民會議。1973年由政府有關省、局組成“老人對策計劃小組”。1983年制定的《老人保健法》在1985年正式生效，全面推廣老人保健設施，使日本老人福利政策的重心開始轉移到居家養老、居家看護的方向。

1986年日本內閣頒布《長壽社會對策大綱》，1988年公布《實現老齡福利社會措施的原則與目標》，1989年制定《促進老人健康與福利服務十年戰略規劃》。結合上述三項對策和戰略規劃，在1995年，訂立了現行的《老齡社會對策基本法》。

另一方面，作為適應老人家庭護理要求的新形式，1997年推出， 2000年4月開始實施國家護理保險制度《介護保險法》，以40歲以上的國民為對象，用其保險費收入、稅、使用費構成“財源”，以社區為主體提供護理服務。《介護保險法》規定，介護保險對象主要為65歲以上的老人，40歲以上的國民必須加入并繳納介護保險金。按規定，享受介護保險服務必須等到65歲以后。對于參加介護保險但不滿65歲的中老年人，如患有早期癡呆、腦血管疾患等15種疾病，可以享受介護保險服務。《介護保險法》明確表明護理照顧老人的責任在于社會，而不在于家庭，由此而規定子女照顧病臥的父母，可以依法領取一定的報酬。同時，改變了各地為政的傾向，實現全國統一，無論老人居住在何地，無論是在家里還是機構，都可以按照身體狀況，評估后得到相應的護理服務和補貼。

2001年4月開始實施《高齡者居住法》，保障高齡者安定居住。2002年頒布實施《社會福祉士及介護福祉士法》，該法致力于培養社會福祉士和介護福祉士等各種服務等級的護理人才，重點探討如何護理失能失智老人。日本政府擔心現行的養老保險制度今后難以為繼，于2004年修改“養老保險相關法案”，通過加大政府財政撥款、提高被保險者必須交納的養老保險金額、減少養老保險金的支付額等措施，努力確保養老保險的“財源”，穩定養老保險體系。

日本的介護保險實行以前，介護服務是在醫療和福利互不相干的情況下獨立提供的，但介護服務和老齡者的醫療、殘疾人的福利都不能嚴格區分開。因此，把介護、醫療、福利有機地結合在一起，就構成了新的介護保險制度。從世界范圍來看，無論是從醫療方面還是從福利方面，到目前為止，只有日本真正地建立了一個獨立的介護體系。綜觀日本的養老政策法規（圖1），首要的是從政府到民間都認識到照護老人的機構相當重要，老年人的生活也要過得有尊嚴、健康、幸福和有用武之地。日本在2000年開始實施介護保險制度，養老業發生了巨大的變化。由國家運營的介護保險代替社會福利，實現醫療、保健、福利三位一體，追求公平負擔、合理、適用原則，養老設施趨于住宅化，由“收容”場所向居住場所轉變，非“自宅”的居家養老。還有小規模多功能趨勢，地方性地域化的趨勢，離家不離街，增進地域間交流。充分利用民間資本和民間力量，追求人性化高品質運營和服務。

架構分類

在日本的養老政策法規以及老年人福利保障體系之下，老年居住建筑也清晰的做出定位（圖2）。按照老人身體狀況的不同，從自立（健康）逐步到依存（失能失智），都有相對應的居住建筑，根據老人及其家庭的經濟條件不同，從福利設施、民營機構到面向老人的住宅、帶護理服務的住宅，老年人居住環境不斷得到改善。同時，根據高齡者的身體狀況，明確了各設施中需要援助及治療護理的程度。

圖1 日本養老政策法規梳理（來源：筆者根據日本相關資料梳理并繪制）（注：年代中三個紅色字體者表示當年推出對策和戰略規劃，而非立法，其余則為法律）

圖2，日本養老設施的定位（來源：筆者所著《養老設施及老年居住建筑》一書P59）

圖3，日本老年居住建筑分類（來源：筆者所著《養老設施及老年居住建筑》一書P57）

日本提倡老年人和家人住在一起，據統計，居住在普通住宅的老人近90%，入住面向老人的專用住宅約占5%，另外5%入住各類養老設施。日本的養老模式在參照西方發達國家的同時，又注重本國孝敬老人的傳統，在實踐中逐漸形成以社會保險、社會救濟、社會福利和醫療保健為主要內容的養老保障體系。居家護理服務體系日益完善，面向老年人的專用住宅也隨之興起。

盡管隨著政策法規的不斷完善，特別是2000年開始實施《介護保險法》以及2001年《高齡者居住法》的實施，老年居住建筑也在不斷更新變化，大致可以分為九大類（圖3）。

1. 護理型老人福利設施（特別養護老人之家）

這是日本的《老人福利法》和《介護保險法》規定的老人福利設施。主要接收需要護理的65歲以上的老人入住，并提供飲食、洗浴等必要的生活服務，類似于中國的敬老院和公立養老院。這類設施幾乎都是由日本的地方自治體和社會福祉法人經營，有介護保險的老人個人只負擔10%的費用，其余90%的費用由介護保險支付。

作為公立的老人福利設施，以往的特別養護老人之家多為雙人間和四人間。2003年重新修改法令后，規定新建護理型老人福利設施原則上必須為單人間的生活單元型老人福利設施。每個設施最低入住人數不少于20人，老人居室的使用面積不少于每人13.2m2（包含洗臉間、但不包含廁所的面積），雙人間的凈面積不低于21.3m2，可以與老人日間照料中心、短期入住、居家護理支援中心等并設。這類設施的平均規模為每個床位45～55m2，原則上10人為一個生活單元，每個設施不少于兩個生活單元。（圖4，特別養護老人之家）

2. 老人保健設施

這是1986年《老人保健法》修改后創設的高齡者設施，2000年4月伴隨著《介護保險法》的實施而轉向由介護保險負擔。主要接收處于病情安定期、沒有必要住院治療、需要康復訓練和護理的65歲以上的老人，為老人提供醫療護理和生活服務。這是以回歸家庭為前提的一個介于醫院及家庭之間的具有療養功能的過渡設施。

規定每個療養室要少于4個床位，使用面積在每人8m2以上（包含洗臉間和儲藏空間、但不包含廁所）。入住者的平均入住期間為3～10個月，一般比上述的護理型老人福利設施的入住期間短。老人保健設施也是公立性質的設施，多由日本的醫療法人經營，也可以由日本的地方自治體和社會福祉法人經營。平均規模為每個床位35～40m2，老人保健設施沒有人數的限制，大部分為50～150個床位。

3. 介護療養型醫療設施

以需要長期療養的患者為對象，經醫療機構確認，適用于介護保險的以治療為主的設施。與上述兩類設施相同，有介護保險的老人個人只負擔10%的費用，其余90%的費用由介護保險支付。

病房的使用面積不少于6.4m2/人，每個房間內應少于4個床位。隨著《介護保險法》的修改，可采用護理型老人福利設施的單人間生活單元型的設施標準建設。平均規模為每個床位35～45m2，介護療養型醫療設施沒有人數的限制。

4．護理院(Care House)

護理院是《老人福利法》規定的社會福利設施，作為特定設施，還要符合《介護保險法》的規定。主要接收因身體機能衰退而無法獨立生活，家庭照料又有困難的60歲以上的老人（如果是夫婦共同居住，一方超過60歲即可申請）。護理院由日本的地方自治體、社會福祉法人、醫療福祉法人、財團法人、社團法人以及農業協同組合創立經營。護理院屬于老人居住設施，入住費用由個人負擔，但相對的收費比較低，其中一部分可以申請由介護保險負擔。

按照規定，帶有小型廚房及洗臉間的單人房使用面積為21.6m2以上，雙人房（夫婦室）的使用面積在31.9m2以上（包含洗臉間、廁所、儲藏及小型廚房的面積）。2004年修改為單人間生活單元型后，單人間的凈使用面積為15.63m2以上，夫婦房的凈面積在23.45m2以上，老人居室內面積略有減小，但增加了談話、娛樂、集會以及餐廳等共用活動空間。

根據介護保險的新規定，當入住者因身體狀況需要特殊護理時，需到特定的設施接受介護服務，或者接受在宅介護服務（介護度在3度以下），也可以選擇轉到特別養護老人之家及全自費老人之家。護理院的平均規模為每個床位40m2，每個設施最低入住人數不少于20人，如果與特別養護老人之家并設， 10人以上即可開設。

5．養護老人之家

養護老人之家只接收65歲以上的、由于身體上、精神上、環境上或者經濟上的理由居家生活有困難的老人，提供日常生活上必須的服務。養護老人之家的收費較低，與過去的收容型、救濟型養老院比較接近。由日本的地方自治體和社會福祉法人經營。養護老人之家的最低入住人數不少于50人，如果與特別養護老人之家并設， 則可以為20人。收費標準也比較低，還可以根據入住老人的支付能力降低費用，基本屬于社會福利型。設施設備標準也比較低，每人的凈使用面積以不低于3.3m2為下限。

6．生活援助小規模老人之家（Group Living）

這是一種與老人日間照料中心結合的小規模、多功能高齡者設施。以前稱為“高齡者生活福祉中心”，1990年作為養老設施整備的一環，著眼于為老人提供安心的、健康的、愉快的、樂觀的生活援助。1998年取消了對地域的限制，現在，在全國各地均可設立。2006年日本介護保險法修正案實施，將“小規模多功能型居宅介護”制度化，提倡“原居安老”在熟悉的社區中安享晚年。

圖4，特別養護老人之家

圖5，全自費老人之家

規模都比較小，建筑面積僅為200～1000m2，床位一般為5～15床，多為10人左右25人以下（包含日間照料的人數），類似于社區內的“托老所”，60歲以上的老人都可以申請使用。老人居室面積不低于18m2，全部是單人間，設有洗臉間、廁所、儲藏空間及小型廚房。公共空間包括談話、集會、生活援助等，是為設施周邊居民提供交流和援助的場所。

7．全自費老人之家

前述特別養護老人之家以及護理院等設施，在建設及運營中以補助金的名義，可以得到國家的補貼，運營主體為日本的地方自治體和社會福祉法人等非營利法人，入住對象是從低收入者到中間層前后的老人。由于投入了國家稅金，所以在建設和運營中都有一些強制性規定，必須遵守。而全自費老人之家沒有國家的補助金，以具有社會信用的民間企業為經營主體，也可以由社會福祉法人或個人經營。入住對象雖然沒有限制，但要支付高額入住費用，所以多為富裕階層。

自上世紀90年代日本經濟低迷以來，特別是2000年《介護保險法》的實施，一部分費用可由介護保險支付，全自費老人之家逐漸普及并向大眾化發展，入住對象從富裕階層延伸至中間層前后，逐漸形成護理產業，這一部分老年人的消費市場成為眾多商家爭奪的目標。自1963年頒布《老人福利法》至2000年的37年間，全國建成大約330所全自費老人之家，而自2000年《介護保險法》實施后的3年之間，就新建改建全自費老人之家約300所，2005年全國共有全自費老人之家達到1000多所。其經營模式、建設規模、收費標準都有很大的差別。既有比較簡易的、小規模的、不收入住押金的設施，也有高檔的、大規模的、高收費的設施，有些設施的入住押金甚至高達數億日元（相當于人民幣幾百萬元）。也有將自有房產作為抵押入住的，可以長期居住，由全自費老人之家為其養老送終，也稱為“終身使用權方式”。

根據老人需要護理的程度，全自費老人之家又分為健康型、住宅型、護理型三種。相對而言，全自費老人之家要更舒適、更注重服務質量，因此對有支付能力、追求生活質量的老年人更有吸引力，而公立的養老設施則側重于承擔一定的社會責任。全自費老人之家的建設標準也相對較高，注重營造公共空間。（圖5，全自費老人之家）

8．認知癥老人之家（Group Home）

這是以認知癥（老年癡呆癥）老人為對象的小規模生活場所，以5～9人（大多為9人）作為一個生活單元，入住者自行洗衣、打掃衛生、幫廚等，營造溫馨的家庭氛圍，達到安定病情和減輕家庭護理負擔的目的。可以想像為有5～9人的大家族共同生活，起居室、餐廳、廚房必不可少。居室各自獨立，可以是3人為一組布局。有一些共用的談話、娛樂空間，衛浴可共用也可分組使用。同時，還要根據認知癥老人的特點，在空間和色彩上加以區分，設備設置要有所考慮。出入口的安全性也很重要，以避免老人擅自離開設施而找不到回家的路。

9. 面向高齡者的住宅

自1986年就出現了“面向高齡者的住宅（Silver Housing）”，伴隨著2001年《高齡者居住法》的實施，“面向高齡者的優良租賃住宅”涌現，這是根據高齡者的身體特性建設的住宅，具備相應的建筑方法、材料及設備，并實施緊急時的對應措施。以60歲以上的單身高齡者或高齡者夫婦為對象，規定每戶的使用面積不得低于25m2，每棟內不少于5戶。由日本都道府縣認可的民間事業團體提供的租賃住宅。1996年的《老齡社會對策大綱》將其制度化，2001年4月《高齡者居住法》又將其法制化。2006年日本政府將“高齡者專用租賃住宅”制度化，2011年又轉化為“帶護理服務的高齡者住宅”，這類專門面向高齡者的帶有護理服務的住宅需求量不斷增加，形成新的熱點。（圖6，帶護理服務的高齡者住宅）

應當提出的是：許多養老設施都是綜合型的，在同一棟建筑內分層設置不同類型的機構統一管理（圖7），滿足多樣化的養老需求。除了共同住宅的形式之外，近年也常以集合住宅的形式出現。入住者必須由各地方自治體的所轄機關公開招募，有相應的高齡者對應設施的補助制度以及低收入者房租補助。另外，根據介護保險法，還可以提供“在宅介護服務”或者“認知癥對應型共同生活介護服務”。

總結

要想深入了解日本的養老，必須從政策制度法規入手，老年居住建筑的設置均與之有關。在日本，養老業已發展成為極具活力和市場前景的巨大產業。

中國的養老業雖處于起步階段，但其市場規模和發展潛力之大更是難以預估。特別是，快速老齡化的中國、如此龐大的老齡人口規模，如何養老已是無法回避的社會問題，關系到每個家庭、每個人的生活。

據預測，中國2040年65歲以上老齡人口占總人口的比率為21.8%，接近日本2012年的比率，也就是說，中國幾十年后即將發生的養老問題在日本現在正在發生。中國2012年的老齡化率與日本1980年代相當，正是大量出臺養老政策法規及戰略規劃的時期，而且，由于中國人口基數大、遺留問題多、復雜程度高，中國所面臨的養老問題比日本還要嚴峻的多。希望中國抓住現在的時機，奠定基礎。

研究日本養老業的目的，就是希望通過深入了解日本，借鑒日本在養老方面的實踐和經驗，探索符合中國國情的養老之路。從多角度看養老業，根本目的是希冀改善中國老年人的生活和居住環境。

趙曉征：1985年畢業于天津大學建筑系，1992年赴日留學。在日本國立名古屋大學專門從事養老設施及老年人居住環境的設計和研究，并在日本最著名的一流五大手建設會社中的兩個（大林組及竹中工務店）工作逾10年。著有《養老設施及老年居住建筑——國內外老年居住建筑導論》，中國建筑工業出版社，2010年出版。2012年5月出版的《社會力量參與老年住區建設的模式和相關標準》一書編委并發表論文。

現任賽陽國際&金齡聯合集團總裁，專業為中國老年社區及養老設施提供咨詢顧問、可行研究、策劃設計、經濟策劃、運營管理、人才培訓等服務的養老項目整體解決機構。

圖6，帶護理服務的高齡者住宅

圖7，綜合型養老設施