建陽區(qū)生態(tài)公益林補償制度現(xiàn)狀及發(fā)展對策

毛昌華

(建陽區(qū)林業(yè)局，福建南平350784)

建陽區(qū)生態(tài)公益林補償制度現(xiàn)狀及發(fā)展對策

毛昌華

(建陽區(qū)林業(yè)局，福建南平350784)

摘要自2001年建陽區(qū)開始建立生態(tài)公益林補償機制，并做出有益的探索，但同時也存在補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、監(jiān)督制度不完善、補償與保護脫節(jié)等不足。在分析建陽區(qū)生態(tài)公益林補償制度現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前存在的主要問題，從集體、林業(yè)站、基金分配、生態(tài)林場、聯(lián)防護林等方面提出具體對策和建議。

關(guān)鍵詞生態(tài)公益林;補償機制;發(fā)展對策

生態(tài)公益林為生態(tài)效益兼具外部性、非排他性與非競爭性特征的社會公眾商品，其經(jīng)營管理與保護補償存在相當(dāng)難度。20世紀(jì)80年代末我國開始積極探索生態(tài)公益林補償途徑并開展一系列保護措施。時至今日，國家已投入上千億資金全面啟動森林生態(tài)工程建設(shè)，但我國生態(tài)公益林補償制度并不完善。鑒于此，本研究以南平市建陽區(qū)為例，系統(tǒng)分析建陽區(qū)生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀并提出相應(yīng)建設(shè)對策，以期為我國建立健全生態(tài)公益林效益補償機制提供參考。

1　建陽區(qū)生態(tài)公益林及補償現(xiàn)狀

1.1建陽區(qū)生態(tài)公益林現(xiàn)狀

2014年5月27日，國務(wù)院正式批復(fù)同意南平市行政區(qū)劃調(diào)整，同意撤銷建陽市，設(shè)立南平市建陽區(qū)。按統(tǒng)計單位，建陽區(qū)生態(tài)公益林分布于2個街道，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，11個林場，2個企業(yè)，涉及190個自治村。據(jù)2014年統(tǒng)計，建陽區(qū)生態(tài)公益林統(tǒng)計總面積67 834 hm2，國家級44 636 hm2，省級23 198 hm2，與實發(fā)面積相一致。26個單位生態(tài)公益林平均面積為2 609 hm2，國家級生態(tài)公益林平均面積為1 717 hm2，省級為892 hm2。生態(tài)公益林總面積最大值為6 805 hm2，最小值僅501 hm2。國家級生態(tài)公益林最大面積為5 017 hm2，省級生態(tài)公益林面積最大值為3 629 hm2。南紙建陽與延潭公司分別統(tǒng)計1 686 hm2和517 hm2的生態(tài)公益林，落于9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，自2014年逐步取消由延潭公司進行的統(tǒng)計，并將其統(tǒng)計林區(qū)劃入相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

目前建陽生態(tài)公益林已劃分為4大林業(yè)分區(qū)(圖1) :中部用材林水土保持功能區(qū)( 25 852 hm2)，東部水土保持用材林及經(jīng)濟林功能區(qū)( 24 928 hm2)，西南部用材林與水源涵養(yǎng)功能區(qū)( 9 015 hm2)，西北部自然保護區(qū)及水源涵養(yǎng)毛竹林功能區(qū)( 8 039 hm2)。功能上以水土保持林和水源涵養(yǎng)林為主，其中水土保持林40 487 hm2，水源涵養(yǎng)林19 273 hm2，分別占生態(tài)林總面積59.60%與28.37%。

圖1　2010—2020年建陽市生態(tài)公益林林業(yè)分區(qū)

1.2建陽區(qū)生態(tài)公益林補償制度現(xiàn)狀

建陽區(qū)生態(tài)公益林地處閩西北生態(tài)公益林區(qū)，為福建省主要水系區(qū)域，其生態(tài)林保護的重點為江河流域生態(tài)公益林保護，重點保護天然林。為此，福建省委、省政府決定在全省范圍內(nèi)實施生態(tài)公益林保護建設(shè)工程，為生態(tài)公益林健康持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。2001年補償標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)一致，2008年，生態(tài)公益林每667 m2補償標(biāo)準(zhǔn)僅提高到6.75元; 2009年每667 m2補償標(biāo)準(zhǔn)與2008年相同，均含下游補上游2元; 2011年，建陽已實行保護

和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，每667 m2補償金額為11.65元;截至2014年，扣除每667 m2公共管護支出0.25元與保險0.125元，生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為11.625元。

2　現(xiàn)行生態(tài)公益林補償存在的問題

2.1補償標(biāo)準(zhǔn)相對偏低

建陽區(qū)現(xiàn)有生態(tài)補償采用中央和省財政撥出資金，同時以鄉(xiāng)、村為單位聘用護林員，將補償經(jīng)費發(fā)放給林權(quán)所有者。目前建陽區(qū)生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)金額為249元·hm－2，與林農(nóng)經(jīng)營商品林所獲收益存在較大反差，而林農(nóng)要承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)公益林管護責(zé)任。補貼能否及時發(fā)放與發(fā)放是否足額有待進一步監(jiān)管以及生態(tài)補償與生態(tài)保護力度的脫節(jié)，大大降低了林農(nóng)參與保護的積極性。現(xiàn)以童游街道為例，除申請未撥付外，2014年童游街道統(tǒng)計生態(tài)公益林總面積2 305 hm2，國家級1 572 hm2，省級733 hm2，人口16 093人，所有者補償費372 643.44元，人均23.16元。鄉(xiāng)村人均最大值位于溪口村，但每667 m2撥付金額不到60元，最低值為童游村，人均僅7.65元，各個鄉(xiāng)村人均補償費撥付不平衡且金額偏低，影響管護工作。就目前的生態(tài)公益林補償機制而言，對于推動生態(tài)公益林的發(fā)展作用并不明顯，主要原因在于補償標(biāo)準(zhǔn)相對低，達不到商品林的林地使用收益。

2.2補償標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一

目前，建陽區(qū)生態(tài)公益林補償依據(jù)為林地面積，不同質(zhì)量等級的森林均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行。這種補償標(biāo)準(zhǔn)使所有生態(tài)公益林經(jīng)營者都得到了補償，但無法滿足因各林地區(qū)位條件、立地等級、林分質(zhì)量、林種多樣性的不同而客觀上要求差別補償?shù)男枨螅瑥亩斐墒聦嵣系牟黄胶狻Ｓ捎诟鲄^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同，造林方式各異，按規(guī)定金額發(fā)放的統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)，使森林的實際生態(tài)效益價值與標(biāo)準(zhǔn)補償存在一定差異，而森林生態(tài)補償未將其社會影響納入考慮范圍，使得在具體實踐中不能滿足多方需求，降低區(qū)域內(nèi)經(jīng)營者保護和建設(shè)生態(tài)公益林的積極性。

3　發(fā)展對策

目前，針對我國現(xiàn)有生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，大體形成價值補償、效益補償、成本補償及支付意愿補償四類基本補償方式。鑒于建陽區(qū)生態(tài)公益林基本現(xiàn)狀，為解決具體存在的問題，提出以下具體對策:

3.1增加村集體監(jiān)管費

村集體為森林管護的基層單位，其監(jiān)管費相對偏低，造成有關(guān)生態(tài)公益林的保護宣傳、病蟲害調(diào)查、森林防火等相關(guān)工作難以落實，影響工作積極性。作為最一線的監(jiān)督管護工作人員，村干部的工作方式與態(tài)度在很大程度上決定了區(qū)域內(nèi)生態(tài)公益林的管理質(zhì)量與管理成本，因此需增加村集體監(jiān)督管理經(jīng)費，提高領(lǐng)導(dǎo)積極性，有助于更有力地管護生態(tài)公益林。

3.2增加林業(yè)站等監(jiān)管單位的工作經(jīng)費

林業(yè)站承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林的重要保護管理責(zé)任，在全面落實生態(tài)公益林管護責(zé)任制過程中，負(fù)責(zé)選聘護林員、簽訂經(jīng)濟責(zé)任書與管護合同、建立管護人員費用卡與檔案、開展護林員上崗培訓(xùn)、考核護林員等多項工作，而較低的監(jiān)管費用與繁重的工作任務(wù)相矛盾。因此須適度增加各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等監(jiān)管單位的工作費用。

3.3合理分配生態(tài)公益林補償基金

對所有者補償費、直接管護費、村集體監(jiān)管費分配比例做出明確規(guī)定，并將分配與管護落實情況張榜公示，接受群眾監(jiān)督。各村可通過村民代表表決同意后，在確保護林員工資的基礎(chǔ)上，合理分配林地、林木所有者補償費用，保證管護質(zhì)量。

3.4組建生態(tài)林場

根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和生態(tài)需求調(diào)整建陽市生態(tài)公益林分布。城區(qū)周邊與崇陽溪、麻陽溪、南浦溪三溪兩岸、綠色通道(高速公路、國道、省道、鐵路等)一重山，森林公園等重點生態(tài)區(qū)位的林地和森林由國家采取多種形式分期贖買，組建生態(tài)林場實行專業(yè)管護，通過補植改造、封山育林逐步提高重點區(qū)位生態(tài)公益林在水源涵養(yǎng)、水土保持、綠色景觀及生物多樣性保護等方面的功能。

3.5建立聯(lián)防護林、經(jīng)費統(tǒng)籌的工作機制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各管護主體之間應(yīng)互相聯(lián)合，并建立護林聯(lián)防區(qū)，統(tǒng)籌生態(tài)公益林補償基金中用于直接管護的經(jīng)費，組建專業(yè)護林隊，明確責(zé)任與酬勞，加強巡山監(jiān)護，提升生態(tài)公益林管護成效。

參考文獻:

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［3］胡長清，鄒冬生，宋敏.湖南省生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀及其機制探討［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，34( 2) : 202－205

作者簡介:毛昌華( 1972－)，福建南平人，大專，工程師，現(xiàn)從事森林資源管理研究，Email: fjhujing@163.com

基金項目:國家自然科學(xué)基金資助項目( 41301203; 30870435)

收稿日期:2015－07－09

文章編號:1005－5215( 2015)09－0122－02

中圖分類號:F326.20

文獻標(biāo)識碼:Adoi:10.13601/j.issn.1005－5215.2015.09.050