進口瓷磚的保障措施制度簡析

2015年7月，應國內企業申請，突尼斯對進口瓷磚進行保障措施立案調查，涉案產品海關編碼為690710、690790、090810、690890。這是繼2014年12月巴西非上釉瓷磚反傾銷調查終裁、2015年2月哥倫比亞瓷磚反傾銷調查立案和2015年5月墨西哥瓷磚反傾銷調查立案之后，又一起針對瓷磚產品的貿易救濟調查。

保障措施，是進口國針對造成國內產業嚴重損害或嚴重損害威脅的進口產品采取的臨時性的緊急救濟措施。與反傾銷調查有相同的方面，也有不同的地方。2007年9月，土耳其國內陶瓷行業曾向我國政府提出了“瓷磚產品特殊保障調查申請”。因此開啟了長達五年的出口土耳其瓷磚的貿易配額制度。

為了使陶瓷生產和貿易企業更好地了解 “保障措施立案調查”的內容，本期邀請金誠同達律師事務所的李林律師撰寫了《保障措施制度簡析》，詳細介紹了保障措施的實施條件、調查方式、實施期限和應對思路。

保障措施，是進口國針對造成國內產業嚴重損害或嚴重損害威脅的進口產品采取的臨時性的緊急救濟措施。保障措施的目的，是消除進口量增加對國內產業的損害，所以它與反傾銷措施、反補貼措施在性質上相同，均屬于貿易救濟措施的一種。但另一方面，反傾銷反補貼旨在防止不公平的價格競爭對正常國際貿易秩序的不利影響，而保障措施則旨在防止進口數量的增長對進口國國內產業的不利影響，不涉及價格的公平性問題，因此保障措施設置救濟措施的標準更低，涉及國家和產品更廣泛，措施更嚴厲。如果對相關實質性條款適用和解釋不當，則對正常國際貿易秩序影響更大。

保障措施可分為兩類，一是一般保障措施，即通常所說的“保障措施”1，其法律淵源主要是GATT1994第19條第1款和WTO《保障措施協定》（以下簡稱“《協定》”），其針對不特定的進口國。突尼斯針對瓷磚產品發起保障措施調查即屬于一般保障措施調查，它針對的不僅僅是自中國進口的瓷磚，而包括從其他所有國家進口的瓷磚產品；二是特殊保障措施，通稱“特保措施”，指針對特定產品或特定國家的產品的、實施條件相對寬松的保障措施，其法律淵源主要包括《農業協議》第5條、《紡織品和服裝協議》第6條、《服務貿易總協定》第10條以及有關國家加入GATT或WTO的協議或議定書中訂立的“選擇性保障措施條款”（如《中國加入WTO議定書》第一部分第16條中針對特定產品的過渡性保障機制2）。

1 保障措施的實施條件

根據GATT第19條第1款（a）項以及《協定》第2條和第4條，實施保障措施的法律條件包括：（1）未預見的發展；（2）進口產品的增加；（3）生產同類產品或直接競爭產品的國內產業受到嚴重損害或嚴重損害威脅；（4）進口產品增加與國內產業的嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系。現分別簡要介紹如下：

1）未預見的發展

根據GATT第19.1（a）條，保障措施的實施條件包括“未預見的發展”（unforeseen developments），即規定進口產品的絕對或相對增加應當是未預見的發展引起的。但這一條件卻并沒有出現在《協定》中，由此引發了未預見的發展是否構成保障措施的實施條件的爭論。經過WTO爭端解決機構在韓國奶制品案、美國羊肉案和美國鋼鐵案中的一系列實踐，上訴機構明確指出 《協定》與GATT1994之間不存在沖突或替代的關系，兩者應當累積適用。因此，未預見的發展構成實施保障措施的法律條件之一，進口國調查機關必須對此予以說明，否則采取保障措施的法律依據就存在缺陷3。

關于哪些情形構成 “未預見的發展”，《協定》和GATT1994均沒有給出明確的規定，但通過專家組和上訴機構在個案中的分析，可以大致歸納其特征。即，無論是單獨還是綜合事件，只要該事件發生在關稅談判減讓之后、實施保障措施之前，且是調查國事先沒有預料到的，該事件就可能構成未預見的發展。

2）進口產品增加

進口產品的增加包括絕對增加和相對增加兩種情況。絕對增加，是指與之前一段時間相比，進口產品本身的數量增加。相對增加，則指與進口國的國內生產相比，進口產品數量增加；即使進口產品與之前一段時間相比數量不變，但后期進口國國內產量下降，也可導致進口產品數量相對增加，進而達到該數量條件。

上訴機構在阿根廷鞋類保障措施案中強調，進口增加的重點是進口“正在”增加。無論是數量上還是性質上，該進口增加應該是“足夠迫近的、足夠緊急的、足夠急劇的、足夠顯著的”，且足以對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅。可見，保障措施中的“進口產品增加”是比反傾銷反補貼中更高的標準。

3）嚴重損害或嚴重損害威脅的確定

根據《協定》，嚴重損害指對一國內產業狀況的重大全面減損（或稱為重大總體損害），嚴重損害威脅指對國內產業總體的明顯迫近的嚴重損害。對嚴重損害威脅的確定應基于事實，而非僅憑指控、推測或極小的可能性作出。所謂“全面減損”（或總體損害），指調查機關應考察整個產業的總體情況，而不能僅僅依據某個或某幾個企業的情況作出裁定。關于“嚴重”，上訴機構在美國羊肉案中，“嚴重損害”是比反傾銷和反補貼中的“實質損害”更高的損害標準。

在確定嚴重損害或嚴重損害威脅時，調查機關應考慮與產業狀況有關的所有客觀的可量化的相關因素，特別是有關產品按絕對值和相對值計算的進口增加的比率和數量，增加的進口所占國內市場的份額，以及銷售水平、產量、生產率、設備利用率、利潤和虧損及就業的變化。根據上訴機構在以往案例中的財局，主管機關應當考慮上述所有因素，如果缺少了其中任何一個因素，主管機關的裁定和結論便存在缺陷。但上述任何一個因素并不一定起決定性作用，作出損害裁定也并不要求所有因素都表明損害。

4）因果關系

根據《協定》第4.2（b）條，調查機關必須根據客觀證據，證明有關產品增加的進口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系。但是，該條只要求證明進口增長構成國內產業遭受嚴重損害或嚴重損害威脅的原因，并不要求構成主要原因或實質原因。同時，第4.2（b）條還規定，如果除正在增加的進口產品之外，還存在其他因素正在同時對國內產業造成損害，則此類損害不得歸因于增加的進口。可見，保障措施中的因果關系要求與反傾銷和反補貼中的因果關系基本相同。

2 保障措施的調查與實施

1）保障措施的調查程序

《協定》中對于保障措施調查程序的規定比較簡單，主要是關于調查程序和實施措施的基本原則。根據各國國內法的規定，保障措施的調查程序大致可以歸納如下：（1）國內產業提出調查申請，國內調查機關必要時也可主動發起保障措施調查；（2）主管機關立案，并進行多種形式的調查，最常見的形式是舉行聽證會聽取各利害關系方的意見；（3）調查機關作出裁決，決定實施或者不實施保障措施。

此外，在進行保障措施的調查過程中，調查機關還承擔著“通知”和“磋商”兩項義務。“通知”，是指調查機關有義務將以下事項通知世界貿易組織保障措施委員會：（1）發起調查的決定和理由；（2）對于嚴重損害或嚴重損害威脅的調查結果及相關證據：（3）適用或延長保障措施的決定；（4）采取臨時措施的決定。通過上述通知程序，世界貿易組織保障措施委員會對保障措施的調查進行監督和審查。“磋商”，是指調查機關應當在采取或延長措施（包括最終措施和臨時措施）前，與作為產品出口商擁有重大利益的世貿成員國進行磋商，保證各利害關系方的觀點得到充分交流。

2）保障措施的實施方式和期限

A實施方式

對于保障措施的具體形式，GATT1994第19條規定，締約方有權在防止或補救嚴重損的限度內，對該產品全部或部分中止義務或撤銷或修改減讓。可見，保障措施的實施形式是中止履行GATT項下的義務或修改（或撤銷）關稅減讓。實踐中，實施保障措施的方式主要是提高關稅或采取數量限制，或者關稅與數量限制相結合。《協定》還規定，在采取數量限制的情況下，限制水平不得低于最近三個代表年份的實際平均進口水平，除非調查機關另有正當理由偏離該規定。上述規定主要針對最終保障措施，而對于臨時保障措施，《協定》明確規定應當采取提高關稅的形式，且期限不能超過200天。

需要強調的是，根據《協定》第2條，保障措施應當一視同仁地適用于來自各出口國的所有被調查產品，而無論產品的來源。該規定廢除了“灰色區域”措施（詳見下文），符合GATT的最惠國待遇原則。

B實施期限

根據《協定》的規定，臨時保障措施的實施期限不能超過200天；最終保障措施的適用期限不得超過4年。即使調查機關裁定延長保障措施，包括所有措施的任何實施期限及延長在內，最多不超過8年。同時，實施期限超過1年的措施應逐漸放寬，實施期限超過3年的措施應當進行中期審查。

3）保障措施實施中的“灰色區域”

“灰色區域”措施指某些國家為規避GATT的相關規定，與出口增長的出口成員達成協議，通過所謂的“自愿出口限制”、“有序的銷售安排”及類似措施，要求出口成員將其出口限于協議好的配額內。“灰色區域”措施的主要特征是：（1）僅針對來自特定國家的產品，而不涉及其他國家，具有明顯的選擇性和歧視性；（2）通常由政府部門間通過磋商或書函往來達成一定的協議，或由企業間私下約定達成協議，缺乏透明度和公開性；（3）協議的內容包括數額限制、價格承諾、監督制度以及出口預測等。

信息化技術與企業內控管理的融合能夠有效地促進企業的發展效率，讓企業在內部管理時，構建完善的管理系統，通過能夠隨時調節的管理模式，讓企業的管理理念和管理方式能夠打破傳統管理模式的局限，通過先進技術，將企業發展的信息統計整合，結合傳統會計計算和信息處理雙方面的優勢部分，實現企業管理制度化、制度流程化、流程標準化、標準表單化、表單數據化，工作效率能夠大大的提升，當前企業大多數缺乏這樣的發展創新管理精神，導致很多企業的局限性和滯后性。

由于上述“灰色區域”措施違法了GATT的最惠國待遇原則、透明度原則以及普遍取消數量限制的規定（第11條），《協定》第11.1（b）條予以明確禁止，要求成員國不得采取任何自愿出口限制、有序銷售安排或其他任何類似措施。

4）保障措施及應對思路

由于保障措施調查針對的是特定產品的不特定國家，因此單個企業的應訴是無能為力的，應該協調商協會和中國政府去組織抗辯工作。同時，也需要其他國家去進行相應的抗辯工作。我們認為，在中國國內產業和中國政府的抗辯工作中，主要有以下思路。

a）對涉案產品范圍進行分析和研究，以確定中國出口的產品和涉案產品的區別，是否可以主張產品排除；

b）搜集和分析中國國內產量、產能、內需和對其他國家出口的數據和突尼斯國內產業和市場的數據，為中國產業和中國政府參與評論和措施提供有利的事實支持；

c）涉案產品的進口是否增長？是否證明存在“不可預見的發展”以及“不可預見的發展”是否導致了進口增長？

d)調研突尼斯國內產業及其財務狀況，重點進行產業損害抗辯，突尼斯國內產業是否遭受了嚴重損害或嚴重損害威脅；

e)涉案產品的進口增長與國內產業的嚴重損害或嚴重損害威脅之間是否有因果關系；是否在審查因果關系時，將進口之外的其他因素對國內產業造成的損害歸因于進口；

3 特保措施簡述

除前文所述的一般保障措施外，WTO法律中還規定了針對特定產品或特定國家的產品的、實施條件相對更加寬松的特保措施。與可適用于所有產品的保障措施不同，這些特保措施只適用于特殊產品或服務。

通常所說的特保措施主要包括農產品特保措施和紡織品特保措施。農產品特保措施的法律依據是 《農業協議》第5條。根據該條規定，如果世貿成員國在進行關稅改革的過程中遇到進口農產品的數量突增或價格驟降，當增加或下降到一定限度時，允許該成員國對這些農產品征收額外的關稅。紡織品特保措施的法律依據是《紡織品和服裝協議》第6條。該條規定了過渡性保障措施，即在過渡期內，如果未受配額限制的紡織品或服裝產品及未納入關貿總協定的產品大量進口，對國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅，就可以采取保護措施；并且，自單個成員的進口出現急劇和實質性增加，則可以對該特定成員的特定產品實施配額限制。

土耳其國內陶瓷行業曾在2007年9月向我國政府提出了“瓷磚產品特殊保障調查申請”，五礦商會和陶協高度重視，積極配合國家商務部采取應對措施，在商務部的指導和協調下，在國內出口土耳其陶瓷企業的授權下，經過與土方的反復磋商和談判，在2008年6月25日，五礦商會代表中國陶瓷業界與土耳其陶瓷業界達成共識，簽訂了穩定對土出口市場的行業自律協議。協議中確定每年對土出口的總的出口配額，中國瓷磚企業對土出口不能超過這個總的配額；總的配額分配到各個中國瓷磚企業中，只有從五礦商會拿到配額的企業才能把瓷磚出口到土耳其，一旦該企業的配額用完，該企業對土耳其的出口將停止，等待明年分配下配額之后再重啟對土耳其的出口工作。在單邊自律的模式下，中國對土耳其瓷磚出口比較平穩。在2012年6月，為期5年的特保項下自律安排到期后終止，中國瓷磚企業恢復正常出口。

這里需要強調的是土耳其瓷磚特保調查發起的依據是《中國加入WTO議定書》第一部分第16條中針對特定產品的過渡性保障機制，但是入市議定書中的特保措施條款已經于2013年到期失效。因此，以后針對中國瓷磚產品，其他國家沒有依據再次發起特殊保障措施調查。