需求導向下城鄉居民基礎養老金調整方案研究

王立劍，葉小剛

(西安交通大學 公共政策與管理學院， 陜西 西安 710049)

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需求導向下城鄉居民基礎養老金調整方案研究

王立劍，葉小剛

(西安交通大學 公共政策與管理學院， 陜西 西安 710049)

中國現行城鄉居民社會養老保險基礎養老金水平難以實現“保基本”的制度目標；在分析城鄉居民基礎養老金調整必要性的基礎上，利用公開統計和社會調查數據，以老年居民的基本生活需求為導向，測算基礎養老金調整目標；結果顯示，至2020年，中國城鄉居民基礎養老金目標值，在城鎮和農村分別為1 149.15元/人/月和427.16元/人/月；以此為據，提出了城鄉居民基礎養老金調整方案及可行性的基礎,設計先緩后快、一步到位和立足目標三種調整方案，從合理設計基礎養老金調整機制，落實省級財政補助資金，適度拓寬城鄉居民基礎養老金籌資渠道等方面貫徹落實。

城鄉居民；社會養老保險；基礎養老金；人口老齡化

進入21世紀以來，我國人口老齡化速度加快。截至2013年底，全國60周歲及以上老年人口2.02億，占總人口的14.9%[1]，且老年人口貧困發生率約為8.5%[2]。在家庭養老保障功能逐漸弱化背景下，城鄉居民的社會養老問題日益突出。2009年、2010年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》、《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》相繼出臺；2014年2月，《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》要求合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立城鄉居民社會養老保險制度。

城鄉居民社會養老保險實行基礎養老金與個人賬戶養老金相結合的辦法。從2009年起，中央財政補貼的55元/人/月和不同額度的地方財政補貼組成基礎養老金，個人賬戶繳費儲存額除以139構成個人賬戶養老金。2009-2013年，我國國內生產總值、農村居民人均純收入、城鎮居民人均可支配收入年均增長分別為14.12%、14.63%、11.92%①數據來源：《2009年國民經濟和社會發展統計公報》和《2013年國民經濟和社會發展統計公報》。，企業退休人員養老金連續年均上調10%；而中央財政補貼的城鄉居民基礎養老金卻沒有正常調整。目前，城鄉居民基礎養老金在城鎮和農村地區的保障程度僅為8.37%和21.36%[3]，亟需建立正常的基礎養老金調整機制。

學界與基礎養老金調整有關的研究成果主要集中在：(1)調整基礎養老金的必要性。老年居民每月需要220元以保障基本生活[4]，現行基礎養老金標準難以滿足居民基本生活需求[5]，再加上個人賬戶養老金有限[6]，當前城鄉居民養老金標準遠低于他們的期望[7]，必須盡快調整基礎養老金[8]。(2)調整基礎養老金的方式。一是計算城鄉居民社會養老保險制度適度保障水平，并以此為目標逐步調整基礎養老金[9]；二是依賴于地方政府的財政能力，盡可能提高基礎養老金水平[10]；三是尋找基礎養老金提升的參照指標，如GDP增長率、人均收入增長率等，并依據這些指標的變化速率調整基礎養老金[11，12]。(3)調整基礎養老金的影響。一方面能夠提升老年居民的生活水平，另一方面將增加政府財政負擔[13，14]。浙江、廣東、江蘇、山東等省份以“通知”的形式，在2012年提高了25-155元/月不等的城鄉居民基礎養老金標準，但是并未建立起正常調整機制。本文以實現社會養老保險制度的“保基本”為參照系，分析城鄉居民基礎養老金調整的必要性；以老年居民的基本生活需求為導向，構建數學模型測算城鄉居民基礎養老金調整的目標值，并據此設計多種基礎養老金調整方案，為相關部門決策提供參考。

一、城鄉居民基礎養老金調整的必要性

新型農村養老保險課題組于2010-2012年，連續三次赴陜西陳倉區、商南縣，河南通許縣、西峽縣，江蘇高淳縣、常熟市，對6 042戶居民進行了訪問式問卷調查，有效樣本基本情況見表1。

表1 城鄉居民有效樣本的基本情況 (N=6 042)

(一)基礎養老金難以滿足城鄉老年居民的基本生活需求

調查資料顯示，城鄉居民基礎養老金加權平均值約為76.52元/人/月。根據張思鋒等[3]的測算結果，這樣的基礎養老金水平，僅占同期城鎮居民基本生活需求914.40元/人/月的8.37%，農村居民基本生活需求358.27元/人/月的21.36%，均不足1/4。顯然，這一基礎養老金水平不能滿足城鄉老年居民基本生活需求；再加上城鄉居民個人賬戶養老金數額較小[15]，現行的制度安排難以實現“保基本”目標。

(二)基礎養老金與城鄉老年居民的期望養老金差距懸殊

老年居民期望的基礎養老金水平是指在調查時點經濟發展水平背景下，城鄉老年居民以支付能力為約束的維持基本生活所需要的基礎養老金金額。調查結果表明，城鄉居民期望獲得基礎養老金的加權平均值為394.5元/人/月，是實際發放水平的5.16倍。現行城鄉居民養老金待遇水平與居民的期望值相比，落差很大。

(三)基礎養老金遠低于其他社會養老保險的養老金待遇

除城鄉居民社會養老保險外，我國還有企業職工基本養老保險、事業單位工作人員養老保險以及機關事業單位工作人員退休金等養老金制度。2011年，企業職工養老金水平為1 507.99元/人/月，事業單位工作人員養老金水平為2 175.60元/人/月，機關事業單位工作人員退休金水平為3 338.35元/人/月[16]。城鄉居民基礎養老金與它們相比差距懸殊。

城鄉居民基礎養老金水平不僅無法與城鎮其他各類養老金制度相比，甚至還低于農村最低生活保障水平。調查資料顯示，被調查地區農村低保平均水平為143.2元/人/月，是城鄉居民基礎養老金待遇的1.82倍。此外，農村五保集中、分散供養標準也已經達到每人每月283.31元和205.88元，分別是城鄉居民基礎養老金的3.60倍和2.62倍*數據來源：《中國民政統計年鑒2013》。。

二、城鄉居民基礎養老金調整的目標測算

(一)目標設定

按照生存公平理論，城鄉居民社會養老保險的目標在于使城鄉居民擁有公平的生存權利[17]。根據馬斯洛需求層次理論[18]，人們的生理需求包括吃、穿、住、睡眠、生理平衡等項目，安全需求包括身體健康、財產權有保障、有工作職位、家庭穩定安全、不受不道德事件的侵襲等，生理需求和安全需求構成了人們的基本生活需求。考慮數據的可獲得性，參照《中國統計年鑒》、《陜西統計年鑒》上的統計指標，把生理需求和安全需求分解為食品、衣著、家庭設備用品、醫療保健、交通通信、教育文化娛樂、居住雜項商品與服務、雜項商品與服務、稅金、捐贈贈送支出、購買彩票支出、撫養贍養支出、非儲蓄性保險支出、其它轉移性支出等14項統計指標。

需要指出的是，94%以上的被調查者個人賬戶繳費額為200元及以下。至2020年，他們個人賬戶養老金額度約為17.26元/人/月，數額很小。因此，本文假設城鄉居民社會養老保險保障居民基本生活需求目標的實現，完全依靠基礎養老金。即基礎養老金調整的目標是滿足城鄉居民的基本消費性支出和轉移性支出需求。

(二)模型構建

城鄉居民基本生活需求是測算基礎養老金調整目標的關鍵。現有文獻中，計算基本生活需求的方法有市場菜籃子法、恩格爾系數法、收入比例法和擴展線性支出法等[19]。張靖對這四種方法進行了實證比較，發現擴展線性支出法具有一定的優勢[20]；張思鋒等在測算養老金保障程度時運用擴展線性支出模型計算農村居民的基本生活需求[3]；封鐵英認為，擴展線性支出法數據易得、模型簡便、方法科學[21]。因此，本文運用擴展線性支出模型測算基礎養老金的調整目標。

運用擴展線性支出模型測算居民基本生活需求的公式為[22-23]：

(1)

Vi=αi+βiM+ζi

(2)

式中：αi——待估參數；βi——待估參數；ζi——誤差項。

運用最小二乘法對待估參數αi和βi進行參數估計時：

1.如果兩者均通過了顯著性檢驗，那么：

(3)

2.如果在參數估計時，βi通過了顯著性檢驗，但是αi沒有通過顯著性檢驗，那么：

(4)

式中：m——第i種基本生活需求項目的數量。

3.如果βi未通過顯著性檢驗，無論αi是否通過顯著性檢驗，這一年份的數據都不適用擴展線性支出模型。因此：

(5)

另外，設定Qt1和Qt2分別表示城鎮居民t年基本生活需求和農村居民t年基本生活需求，根據公式(1)-公式(5)，可分別計算得到Qt1和Qt2。

城鄉居民基本生活需求會隨著時間的遷移而不斷增加，但又不是無限增加的，要受到支付能力的約束；同時，基礎養老金也不能無限制的增加，要受到我國社會養老保險制度目標替代率的約束[24]。因此：

(6)

式中：k——比例系數；A——目標區間內Q的飽和值。進一步可得：

(7)

對公式(7)等號兩側同時進行積分，可得：

(8)

式中：M=eAC；b=Ak。由此得到：

(9)

公式(9)即為基礎養老金調整目標預測模型。

(三)模型應用

根據2014年2月7日國務院常務會議提出的“2020年前全面建成公平統一規范的城鄉居民養老保險制度”，本文設定基礎養老金實現“保基本”的時間節點為2020年。在具體數值計算時，本文以陜西省為例開展實證研究。理由是：(1)陜西省65周歲及以上老年人口占常住人口總數的比例為8.53%，與2000年同一數字相比，增幅快于全國0.72個百分點，是人口老齡化增幅較快的地區*數據來源：《陜西省2010年第六次全國人口普查主要數據公報》。；(2)陜西GDP在全國位列第16位，處于全國中間位置；(3)陜西省社會養老保險制度創新始終走在全國前列[25]；(4)《中國統計年鑒》中缺乏不同收入層次居民轉移性支出數據。

根據1998-2013年《陜西統計年鑒》，整理得到城鄉居民消費性支出、轉移性支出、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入數據；參照國際勞工組織養老保險替代率標準[26]，通過多項式擬合法，測算得到2020年城鎮、農村居民基礎養老金調整飽和值分別為15 594元/人/年、5 245.2元/人/年。根據公式(1)-(9)計算得到表2。

表2 2014-2020年城鄉居民基礎養老金調整目標 單位：元/人/年

根據表2，以滿足城鄉居民基本生活需求為導向的基礎養老金標準在2014-2020年呈穩定上升趨勢。其中，城鎮居民基礎養老金調整目標從2014年的658.07元/人/月上升到2020年的1 149.15元/人/月，年均遞增3.08%；農村居民基礎養老金調整目標從2014年的376.93元/人/月上升到2020年的427.16元/人/月，年均遞增2.11%。到2020年，城鄉居民基礎養老金的目標值，在城鎮和農村分別是1 149.15元/人/月和427.16元/人/月。

三、城鄉居民基礎養老金調整的方案設計

二戰后，歐洲國家把居民貧困問題的根源歸結為社會原因，并提出要通過制度性安排解決貧困問題。在普惠型的社會保障制度中，全體國民都能公平而普遍的享受社會保障帶來的福利。我國在城鄉居民基礎養老金調整過程中，首先要遵循公平普惠思想。一是城鄉居民與企業職工、機關事業單位工作人員有著平等的權利享受社會養老保險制度帶來的福利；二是城鎮居民、農村居民無論何種身份地位和收入水平，都有公平享受基礎養老金的權利；三是城鄉居民基礎養老金調整應當普遍受惠，不能按照小區域分步驟的辦法，要盡快惠及每一位城鄉居民。

我國城鄉居民基礎養老金的調整，可以適當的放緩調整的幅度，并根據政府財政的支付能力，設計科學合理的基礎養老金調整步伐；同時，應當考慮地區間經濟發展的不平衡性，由省級政府規定基礎養老金最低值，各地市可以有彈性的增發基礎養老金。

(一)先緩后快方案

以陜西省為例，現行城鎮居民基礎養老金為100元/人/月，農村居民基礎養老金為60元/人/月。為了在2020年滿足城鄉居民基本生活需求，先緩后快方案的基本思路是：把2014-2020年的七年時間劃分為兩個時間段，第一個時間段按照有利于政策出臺的原則定額調整城鄉居民基礎養老金水平，第二個時間段以實現城鄉居民社會養老保險制度“保基本”目標為依據，勻速提高基礎養老金水平。

1.2014-2017年，城鎮居民基礎養老金水平每年提高100元，農村居民基礎養老金水平每年提高60元，到2017年分別達到500元和320元。

2.2018-2020年，城鎮居民基礎養老金每年遞增31.97%，農村居民基礎養老金每年遞增10.11%。

調整后，2014-2020年，陜西省城鄉居民基礎養老金水平見圖1。

圖1 先緩后快方案

(二)一步到位方案

考慮到滿足城鄉老年居民基本生活需求的迫切性，政府可以考慮一步到位的方案，即在2014年就實現城鄉居民基礎養老金的調整目標，并依據本文測算的2014-2020年目標值，逐年調整城鎮居民和農村居民的基礎養老金水平。具體調整方案見表3。

表3 城鄉居民基礎養老金一步到位方案 單位：元/人/月

(三)立足目標方案

本文預設的基礎養老金調整目標是到2020年實現城鄉居民“老有所養”。即到2020年把城鎮居民和農村居民的基礎養老金水平分別調整到1 149.15元/人/月、427.16元/人/月。立足目標方案建議采用勻速調整的方法，具體過程見圖2。

圖2 立足目標方案

四、城鄉居民基礎養老金調整的可行性

(一)城鄉居民一致同意提高基礎養老金

我國在傳統養老方式逐漸弱化，且商業養老保險發展相對滯后的背景下，城鄉居民把大部分養老希望寄托在社會養老保險上，并期望通過參加城鄉居民社會養老保險，保障他們年老后的基本生活。調查發現，城鄉居民期望獲得的基礎養老金水平為394.5元/人/月，是實際基礎養老金發放水平的5.16倍；訪談發現，被調查者沒有一例不希望提高基礎養老金水平。在這樣的現實背景下，可以預見：如果提高城鄉居民基礎養老金水平，無論采取哪一種方案，都會得到城鄉居民的一致認同和普遍歡迎。

公眾參與是公共政策順利推行的前提。在城鄉居民強烈的提高基礎養老金水平意愿下，制定基礎養老金調整方案，符合城鄉居民的政策預期，政策執行具備了公眾基礎。

(二)政府財政有能力提高基礎養老金

根據城鄉居民社會養老保險的制度設計，基礎養老金由政府財政全額支付。假設沒有中央財政轉移支付，以陜西省為例，分析陜西財政是否有能力提高基礎養老金。如果在這種情況下，可以提高基礎養老金水平，那么再加上中央財政轉移支付，提高基礎養老金的財政可行性會進一步增強。

1978年以來，陜西財政收入水平呈快速增長趨勢。從1978年的19.76億元增長到2012年的2 800.09億元，年均遞增14.75%*數據來源：《陜西統計年鑒2013》。。照此增長速度保持不變，2014-2020年陜西財政收入將分別達到3 213.17億元、3 687.19億元、4 231.13億元、4 855.32億元、5 571.59億元、6 393.53億元、7 336.72億元、8 419.05億元。把基礎養老金支出總額占當年財政收入總額的比例定義為城鄉居民基礎養老金財政負擔系數。取三種基礎養老金調整方案中，每年基礎養老金支出的最大值，并假定2012年陜西省386.86萬名城鄉居民領取基礎養老金的人數保持不變，進行靜態測算得到2014-2020年城鄉居民基礎養老金財政負擔系數，詳見圖3。

圖3 城鄉居民基礎養老金財政負擔系數

圖3顯示，按照本文設計的調整方案，城鄉居民基礎養老金財政負擔系數最大值僅為0.70%；與國外社會養老保險支出占當年財政收入的7%左右相比[27]，政府財政完全有能力支付調整后的城鄉居民基礎養老金。

(三)提高基礎養老金符合中央相關政策

《中華人民共和國社會保險法》、《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》都要求地方政府根據當地經濟社會發展情況，提高城鄉居民基礎養老金水平，建立正常的基礎養老金調整機制。近年來，我國大力倡導新型城鎮化、統籌城鄉發展。2013年中央一號文件提出，有序推進農業轉移人口市民化。按照本文提出的三種城鄉居民基礎養老金調整方案，城鎮居民的基礎養老金明顯高于農村居民的基礎養老金水平，如果這些方案可以真正實施，將對農村居民向城鎮轉移有一定的促進作用，符合中央政府的政策導向。

五、結論與建議

我國正加速邁入人口老齡化社會，這要求通過未雨綢繆的社會養老保險制度建設，增強養老金對老年居民基本生活需求的滿足程度。現行的城鄉居民社會養老保險基礎養老金水平與日益增長的城鄉居民基本生活需求、連續上調的企業退休人員養老金相比，其保障能力相對較弱，難以實現社會養老保險的制度目標，亟需探索建立與我國經濟社會發展和物價水平相適應、逐步滿足城鄉老年居民基本生活需求的基礎養老金調整方案。本文以老年居民的基本生活需求為導向，在充分調研和測算的基礎上，得出城鄉居民社會養老保險基礎養老金調整的目標，提出基礎養老金調整的具體方案。研究發現，到2020年，城鄉居民基礎養老金的目標值，在城鎮和農村分別是1 149.15元/人/月和427.16元/人/月；城鄉居民基礎養老金調整的先緩后快、一步到位、立足目標三種方案，都具備公眾擁護、財政有能力負擔、符合中央相關政策等特點，具備可行性。為了貫徹實施城鄉居民基礎養老金調整方案。本文從以下三個方面提出建議。

(一)合理設計基礎養老金調整機制

城鄉居民社會養老保險制度建設的目的是保障城鄉居民的基本生活需求，在現行養老金水平無法實現制度目標時，政府有責任通過制度變革，提升制度保障能力。建議國務院盡快出臺《城鄉居民社會養老保險基礎養老金調整辦法》，該辦法的內容可以根據本文設計的先緩后快、一步到位、立足目標三種方案選擇其中一種，也可以在不改變制度目標的前提下對本文所設計三種方案的具體參數加以改進，以便于政策落實。同時，建議國務院在設計基礎養老金調整機制時，注重方案的前瞻性，建立基礎養老金調整的常規化工作機制。

(二)落實省級財政補助資金

政府在城鄉居民社會養老保險養老金發放中承擔著主要責任，且基礎養老金完全由政府財政支付。建議省級政府規定城鄉居民基本養老保險基礎養老金的最低值，并由省級財政全額撥付，市、縣級財政可以適當提高轄區內的基礎養老金水平。在這樣的制度設計下，省級財政資金處于關鍵地位。因此，省級財政應當優先保障城鄉居民社會養老保險的資金補助，并開放基金監管程序，落實提升基礎養老金水平所必須的財政資金。

(三)適度拓寬城鄉居民基礎養老金籌資渠道

我國可以把社會慈善資金、政府戰略性調借資金納入城鄉居民社會養老保險制度建設體系中，建立應急性社保基金，用以彌補提升基礎養老金所面臨的資金缺口。同時，建議中央政府探索城鄉居民社會養老保險基金投資機制，以政府為主導，委托專業投資公司運作，提高城鄉居民個人賬戶基金的利息率[28]，進而提升城鄉居民退休后的個人賬戶養老金水平，緩解基礎養老金的保障壓力。

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(責任編輯：馮 蓉)

Demand-Oriented Adjustment Mechanism for the Basic Pension Insurance System for the Urban and Rural Residents

WANG Lijian,YE Xiaogang

(School of Public Policy and Administration, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710049, China)

The present basic pension for the urban and rural residents cannot meet their basic living needs. To address this issue, this study analyses the certainty and necessity of adjusting the basic pension insurance system for the urban and rural residents primarily. Then the goal of the basic pension adjustment is measured by the demand-oriented method using open and transparent data and survey data. Results show that the adjusted monthly basic pension is 1149.15 Yuan per person for the urban residents and 427.16 Yuan per person for the rural residents. Based on these results, three adjustment schemes-slow-to-fast, in-one-step, and goal-oriented, are designed and the feasibility of these schemes is validated in terms of the adjustment mechanism for the basic pension, government financing, and moderately expanding basic pension channels for urban and rural residents.

urban and rural residents；social endowment insurance；basic pension；aging population

10.15896/j.xjtuskxb.201505013

2015-04-19

國家社會科學基金青年項目(14CJY016)；陜西省社會科學基金項目(13G046)；陜西高校人文社會科學青年英才支持計劃

王立劍(1983- )，男，西安交通大學公共政策與管理學院副教授。

D632.1

A

1008-245X(2015)05-0086-07