工業企業搬遷遺留場地環境風險管理對策

張倩，谷慶寶

(中國環境科學研究院， 北京　100012)

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工業企業搬遷遺留場地環境風險管理對策

張倩，谷慶寶

(中國環境科學研究院， 北京100012)

摘要：我國各大城市目前正在進行大規模的工業企業搬遷，并產生了眾多污染搬遷遺留場地，具有較大的環境風險。對于搬遷遺留場地的環境風險管理，應在學習國外發達國家經驗的基礎上，立足于我國國情，開展相關工作。建議著力建設、完善法律法規體系和多部門合作機制，構建遺留場地環境檔案，建立搬遷遺留場地資金管理體制，強化輿論監督和公眾參與，從而降低工業企業搬遷場地的環境風險并推動搬遷遺留場地的有效管理。

關鍵詞：工業企業搬遷；污染場地；環境風險；風險管理

近30年來，我國經濟高速發展，改革開放取得了舉世矚目的成就，城市社會經濟發生了深刻的變化。我國城鎮人口由1978年的17 245萬上升到2013年的73 111萬，城鎮化率也由17.92%上升到了53.73%。隨著城市化進程的不斷推進，20世紀90年代以來，我國較發達城市首先出現了大規模地將城市中心區污染工業企業關閉或搬遷的現象，并日益擴散到中小城市，目前城市中心區的污染企業關閉或搬遷已成為潮流。然而，城市中心區的污染企業多數建廠時間早，部分企業當時甚至沒有環保設施，因而經過多年的生產活動，企業關閉或搬遷后遺留的場地多數存在較嚴重的污染，盲目地再開發利用極易對場地的未來居住者及周邊居民產生嚴重的健康風險。因此，加強對工業企業搬遷遺留場地環境風險管理具有重要意義。

1我國工業企業搬遷及其環境風險管理現狀

近年來，隨著我國工業化程度的加劇和城市大規模的不斷擴大，原本位于城市邊緣地區的工業企業逐漸成為人口密集的城市中心區域的一部分。為改善城市環境質量，優化產業結構，一些大、中城市對位于中心區域的工業企業實行了“退二進三”、“退城進園”等政策。自20世紀90年代以來，我國不少城市陸續出現了大規模的工業企業搬遷現象。以北京和重慶這兩個典型城市為例，2001—2007年間，北京和重慶主城區分別有166家和96家工業企業實行搬遷，如圖1所示[1]。據粗略統計，全國不同類型的數萬家企業將在未來幾年內實施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。

圖1　北京市和重慶市2001—2009年工業企業搬遷數量變化[1]Fig.1　The amount of relocation industries changingfrom 2001 to 2009 in Beijing and Chongqing

搬遷的工業企業多為老舊企業，其生產過程中大多存在管理水平較低和工藝技術陳舊等問題，部分企業因歷史原因未設置環保設施或環保設施落后。經過多年生產活動，場地土壤與地下水均受到不同程度的污染，部分企業的土壤和地下水中污染物的含量超過環境保護標準，部分指標甚至超標數千倍。研究資料表明，有色金屬、化工、石化、冶煉及電鍍、制藥和機械制造等行業遺留場地的污染較為嚴重，涉及的污染物包括重金屬、農藥、持久性有機污染物、石油烴、多環芳烴、多氯聯苯和各種有機溶劑等，且部分場地為多種污染物并存的復合型污染[2- 3]。

工業企業搬遷遺留場地中的污染物擴散到周邊的空氣、土壤和水體(包括地表水和地下水)等環境要素中，不僅破壞了土壤的理化性質及生態系統的結構和功能，同時可能通過土壤粉塵、空氣、地下水、食物鏈累積等不同途徑被人體攝入，因此遺留污染場地對周邊環境和人體健康造成了較大風險[4- 5]。在一些城市，工業企業搬遷遺留場地并沒有納入相應的污染管理程序，或僅經簡單處置就進行土地用途的變更，建成生活小區、學校或其他公共設施。近年來，由于城市中心區域工業企業搬遷遺留場地用于民用或商用房地產開發而引發的環境污染事件時有發生。因此，工業企業遺留場地的環境風險管理成為了世界各國共同關注的重大問題。

本文中所指的工業企業搬遷遺留場地環境風險是指由生產活動等人為因素引發的，通過土壤或地下水等環境介質傳播的危害人體健康和自然環境質量的事件及其發生的概率[6]。環境風險管理是根據環境風險評價的結果，按照相應的法規條例，通過有效的控制技術，經過費用和效益分析，確定可接受風險度和可接受的損害水平[7]。從根本上講，環境風險的管理是決策者根據環境風險評估結果，綜合考慮環境風險、政策、法律、經濟、社會發展和技術水平等要素之間的相互關系，以降低或消除環境風險水平為目標的科學決策過程。

我國尚未出臺針對工業企業搬遷遺留場地的法律法規，僅在《憲法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《固體廢棄物污染防治法》等法律中略有提及污染土壤管理的粗放原則。但隨著我國對工業企業搬遷遺留場地的重視，近年來陸續出臺了一系列污染場地相關的文件：2004年，原國家環保總局發布了《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》，提出要重視土地重新利用過程中的土壤污染問題；2005年，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中規定，“對污染企業搬遷后的原址進行土壤風險評估和修復”；2008年，環境保護部發布了《關于加強土壤污染防治工作的意見》，要求各有關部門和單位充分認識加強土壤污染防治的重要性和緊迫性；2012年，環保、工信、國土、住建四部委聯合印發了《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》，要求國家各相關部門開展污染場地的排查、土地用途的合理規劃以及環境風險評估和治理修復的嚴格管理等工作；2013年，國務院辦公廳印發了《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》，明確要求對改變用途或使用權人的污染地塊開展風險評估和修復，并對重點區域開展試點示范；2014年，環境保護部發布了《場地環境調查技術導則》(HJ 25.1—2014)、《場地環境監測技術導則》(HJ 25.2—2014)、《污染場地風險評估技術導則》(HJ 25.3—2014)、《污染場地土壤修復技術導則》(HJ 25.4—2014)和《污染場地術語》(HJ 682—2014)等5項污染場地環保文件，邁出了場地環境狀況調查、風險評估、修復治理標準體系建設的重要一步。

這些導則和文件的發布，推動了我國工業企業搬遷遺留場地規范性管理的進程。但是，我國工業企業搬遷遺留場地的風險管理工作仍處于起步階段，還未建立起完整的管理體系，需要借鑒發達國家的經驗，結合我國的實際狀況，建立適合我國國情的工業企業搬遷遺留場地環境風險管理體系。

2國外工業企業搬遷遺留場地環境風險管理經驗

由于工業化進程較早，發達國家面臨污染場地管理問題的歷史要比我國久遠。但由于土壤污染的隱蔽性、復雜性和滯后性等特點，直到20世紀70年代以美國拉夫運河事件和日本京都鉻渣污染事件等為代表的一系列土壤污染相關環境事件的發生，使土壤污染問題引起社會關注[6]。此后，一些國家和地區開始制訂和頒布涉及污染場地的相關立法，并逐步開展了工業搬遷遺留場地環境風險管理等方面的研究[8- 9]。

2.1　美國

美國的環境風險管理起源于對健康風險的重視，到20世紀90年代以后逐漸拓展到生態環境風險領域。美國國會于1980年12月通過了《綜合環境反應、賠償和責任法》(Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act)，美國政府依據該法案設立了超級基金[10]。經過不斷探索和改進，美國以超級基金法為基礎，逐步建立了一套較為完善的污染場地防治管理體系，其中包括場地清理制度、技術規范、資金管理機制和公眾參與機制等。場地清理制度主要包括污染場地的發現、初步調查及擴大調查、危險等級評價、場地修復等[11]。同時，美國國家環境保護局(EPA)為了更好地規范上述各步驟，建立了一系列標準、方法和程序[10]。超級基金制度規定了治理修復費用的承擔主體，并建立了相應的法律責任制度。對于找不到責任者或責任者無修復能力的，由超級基金來支付污染場地修復費用，但制度中明確規定了資金來源和支付范圍。在超級基金管理過程中，EPA建立了多個利益相關方共同參與的公眾參與模式，涉及政府部門、企業、社區和其他非政府組織等。此外，美國通過《資源保護與恢復法案》(Resource Conversation Recovery Act)對工業企業搬遷遺留場地的關閉計劃、廢物清理、后期監測保護和場地修復等問題也進行了詳細規定[11]。

>>工業企業搬遷遺留場地中的污染物擴散到周邊的空氣、土壤和水體等環境要素中，不僅破壞土壤的理化性質及生態系統的結構和功能，同時可能通過土壤粉塵、空氣、地下水、食物鏈累積等不同途徑被人體攝入。攝影/谷慶寶

2.2　歐盟

因將土壤視作不可再生資源，歐盟于2006年通過了關于土壤的保護整體戰略草案，其中包括《土壤框架指令》(Soil Framework Directive, SFD)草案，從可持續和發展的角度應對土壤污染問題。該草案要求歐盟各成員國積極防治土壤污染，制訂污染場地清單，修復已確定的污染場地，同時要求各成員國采取措施以提高公眾意識，并促進與土壤可持續利用相關的經驗交流。

歐盟SFD主要包括以下幾項內容[6]：(1)污染預防。為了避免可能妨礙土壤功能、造成人體健康風險的物質在土壤中積累，要求歐盟各成員國必須采取預防措施，以限制危險物質有意或無意地進入土壤。(2)場地調查及場地清單。規定各成員國有責任確認、編制及向公眾公布本國的污染場地名錄，每5年進行一次審查。具有潛在污染的場地進行出售時，場地所有者或賣家必須向主管部門和購買方出具土壤狀況報告，其中包括場地的歷史背景、與此場地潛在污染活動相關的危險物質濃度分析報告、場地的危險物質濃度水平等。(3)場地修復。在確定場地污染后，各成員國有責任保證對其進行修復，使這些場地不再造成重大健康風險或環境風險。(4)資金來源。要求各成員國為修復遺棄場地建立融資機制。由于污染土地的修復成本高昂，歐盟國家建立了多種污染場地修復資金來源，如稅收、工業基金、政府補貼和私人籌資等。此外，一些國家還利用市場機制來治理污染場地，例如，受污染地塊的開發商可能因為地塊的開發獲得更多的收益，因此可以根據協議承擔一部分治理費用；或者，當地社區根據預期的經濟和環境收益，可以提供適當的資金支持。(5)公眾參與。規定各成員國應采取適當的措施，以提高公眾關于土壤對于人體和生態系統生存重要性的認識，并促進土壤可持續利用知識和經驗的推廣[6]。同時，要求歐盟委員會應在各成員國和利益相關者之間設立信息交流平臺，以交換正在使用或開發的污染場地中關于風險區域識別和風險評估方法的信息[12]。

3我國工業企業搬遷遺留場地風險管理對策建議

歐美等發達國家在場地環境風險控制方面經過多年的探索，建立了一套完整的從調查、風險評估到修復的全過程管理體系，以相應的法律法規作為支撐，以較為合理的資金管理機制作為保障，同時建立了公開透明的公眾參與模式，從而實現了對場地環境風險高效有序的管理過程，對于我國的場地風險管理工作具有重要的借鑒意義。

由于我國土地資源有限，經濟發展對土地資源的需求卻不斷增長，為避免占用耕地或林地等，對搬遷遺留場地的再開發利用已經成為土地資源可持續利用和實現可持續發展戰略的必要手段。因此，在經濟高速發展的社會背景下，借鑒國外污染場地先進風險管理體系的基礎上，構建適合我國國情的工業企業搬遷遺留場地環境風險管理體系，具有重要的理論和現實意義。

綜合我國國情和國外發達國家經驗，未來我國工業企業搬遷遺留場地環境風險管理應從以下幾個方面進行重點建設。

(1)建立健全相關法律法規體系。工業企業搬遷場地的環境風險管理在我國尚處于初級階段，大多數搬遷遺留場地的再開發過程中并未進行相關污染物的風險評價及有效的場地風險管理，原因之一是我國污染場地管理法律法規的缺失，在搬遷遺留工業污染場地的管理中容易出現真空。在缺乏相關法律法規的約束的情況下，場地調查、修復和監理的責任主體也不明確，場地環境風險管理難以有序、規范地向前發展[13]。

(2)建立和加強多部門合作機制。工業企業搬遷遺留場地的再開發涉及多個政府管理部門，包括發展和改革、規劃、國土、工信、環保等，應建立并健全針對工業企業搬遷遺留場地再開發的多部門協調溝通機制，正確把握環境保護部門介入污染企業關閉、搬遷程序的時間節點。針對場地的污染程度不同，合理規劃用地途徑，減少修復成本，對未做風險評估的遺留場地不得進行土地流轉，不得進行再開發和建設。同時，保證對遺留場地地上及地下的建筑物、構筑物、生產裝置、管線、污染治理設施、有毒有害化學品及石油產品儲存設施等予以規范清理和拆除，避免產生次生污染。

(3)建立搬遷遺留場地環境檔案。在全國開展城市工業企業搬遷遺留場地的風險評估和危害分級工作，構建遺留場地環境檔案和數據庫，詳細掌握這些土地的使用歷史和用途變更等情況，以便更好地指導其再開發利用。對遺留場地環境檔案實行高度共享，便于土地規劃、開發與使用的各方充分了解遺留場地的環境風險，降低因土地用途不當或者場地污染未有效清除而帶來的環境和健康風險。對于目前已開發的環境風險較高的場地，應補充進行場地風險評估，提出補救措施。

(4)建立搬遷場地資金管理機制。根據污染場地管理過程中相關方責任權利的劃分，協調污染者、場地業主、開發商、政府、社會資金等各方對資金的投入，建立統一的污染場地資金管理體系。同時，探索污染場地的環境保險、污染治理費用預留等制度，防止因資金不足造成企業搬遷后污染土地無法及時治理與修復。

(5)強化輿論監督及公眾參與。通過報紙、電視、網絡等媒體，加強公眾對企業搬遷遺留場地環境風險的產生、危害以及防范的宣傳教育，提高公眾對遺留場地環境風險的認知。區域內污染土地的信息要公開化，防止因謠傳和誤解導致公共事件的發生，強力推動公眾全過程參與遺留場地環境調查、風險評估、修復和再開發等工作，通過社會輿論監督及全民參與等方式，提高對企業搬遷遺留場地環境管理的力度。

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Environmental Risk Management for Contaminated Sites of

Relocated Industrial Factories

ZHANG Qian, GU Qing-bao

(Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China)

Abstract:With large scales of industrial factories being relocated in China, the contaminated sites left poses enormous environmental risks. We should carry out the environmental risk management of the sites based on our national conditions and by referring to the experience of developed countries. A system consisting of complete legal system, inter-department cooperation mechanism, sites archives system and management funds should be established. Public participation and media’s role should also be valued. By doing so, an effective management of those sites is expected to be realized.

Key words:industrial factories relocation; contaminated sites; environmental risk; risk management

通訊作者：谷慶寶(1969—)，男，安徽含山人，研究員，博士，研究方向為土壤污染與控制，E-mail： guqb@craes.org.cn

作者簡介：張倩(1984—)，女，山東萊蕪人，工程師，碩士，研究方向為土壤污染與控制，E-mail： zhangqian@craes.org.cn

收稿日期：2014-11-29

中圖分類號：X323

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2015)01-0010-05

DOI:10.14068/j.ceia.2015.01.003