中國污染場地修復發展回顧建議與美國經驗借鑒

謝輝，胡清，張鶴清，林斯杰，高菁陽

(中節能大地環境修復有限公司， 北京　100082)

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中國污染場地修復發展回顧建議與美國經驗借鑒

謝輝，胡清，張鶴清，林斯杰，高菁陽

(中節能大地環境修復有限公司， 北京100082)

摘要：通過對比中國和美國在污染場地修復行業所經歷的問題，總結回顧了中國污染場地修復行業自2004年以來的發展歷程，高度概括指明了當前我國污染場地修復行業的現狀，并就如何借鑒美國經驗，從頂層設計到具體面臨問題的解決方式提出了看法。只有注重行業規范、重視環境影響評價、多元化修復資金來源，才能解決我國污染場地修復行業面臨的問題。

關鍵詞：污染場地修復；發展回顧；超級基金

隨著中國國民經濟的快速發展和產業轉型，以及“退二進三”等一系列管理政策的發布，出現了大量的污染場地。這些場地均不同程度面臨著污染治理和地區經濟發展相矛盾、環境污染容易引發公眾事件、污染物對周邊生態環境和公眾健康造成威脅等問題，同時也催生了中國的污染場地修復行業。過去的十年里，中國污染場地修復行業正在迅速成長?；仡欉^去我國污染場地修復行業發展的十年，對比借鑒美國污染場地修復行業的發展歷程，對于破解當前我國污染場地修復行業的困局具有重要的參考意義。

1修復行業發展的起點

對比中美兩國，公眾環保意識的覺醒和隨之而來的環境公眾事件是修復行業發展的重要契機。1962年蕾切爾·卡遜(Rachel Carson)的《寂靜的春天》直接推動了DDT在內的一系列殺蟲劑的禁用，同時也使得公眾目光聚焦到農藥污染土壤的話題上來。到了1980年，“拉夫運河事件”直接推動了美國國會通過《綜合環境反應、賠償和責任法》[2]，并勒令胡克(Hooker)化學的母公司支付1.29億美元的賠償。截至2004年，在付出4億美元的代價和24年的時間后，拉夫運河的污染物清除工作才宣告完成[1]。

與之類似，中國污染場地修復行業的起點是北京地鐵10號線宋家莊事件。事件發生后，有關環保管理部門隨后開展了場地監測工作，并采取了清運焚燒污染土壤等相關措施。國家環保部門也因此發布了要求在工業退役用地變更用途后，需要進行清查和修復的一系列行政法規和命令，如《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》(環辦[2004]47號)等文件。宋家莊事件是我國污染場地修復行業的起點，標志著污染場地修復與再開發開始受到國內環保監管部門和公眾的重視。

目前，我國土壤環境問題形勢嚴峻。根據相關調查報告，我國城市工業場地污染導致每年逾500萬畝的用地缺口，200多萬公頃以上的礦區污染僅有不到20%得到復墾，非正規垃圾填埋場導致的土壤和地下水污染總量巨大。隨著產業轉移及城鎮化的進展，近年來，因土壤污染導致的重大社會影響事件也逐漸增多，不斷倒逼政府和社會公眾重視污染場地修復，同時也在客觀上推動了我國污染場地修復行業的發展和進步。

2中國修復行業面臨的問題

當前，中國污染場地修復行業尚處于起步階段，雖然總體上呈現出快速發展的態勢，但是實際的市場營收規模較小，并存在諸如政策法規不夠完善、污染場地底數不清、存量污染場地數量巨大等一系列突出問題。無獨有偶，美國的修復行業在發展過程中也出現過相似的問題。除此以外，中國修復行業還面臨著修復技術、資金和人才缺位，以及行業較為混亂等獨有的問題。

2.1　政策法規不夠完善，監管執法缺乏法律依據

在中國，盡管國家和地方環保主管部門已經開始重視污染場地管理工作，并于2014年發布了一系列污染場地環保標準，旨在為各地開展場地環境狀況調查、風險評估、修復治理提供技術指導和支持，為推進土壤和地下水污染防治法律法規體系建設提供基礎支撐。然而，相比較水污染和大氣污染所具有的國家性防治法律依據和行動綱領，如《水污染防治法》和“大氣十條”等[3]，污染場地修復行業仍然缺乏頂層設計和更高層面統籌規劃的專門法律，直接導致地方各級環保部門在開展監管工作時面臨無法可用、無法可依的窘境。相關法律條文的缺失也直接導致了基層環境執法部門在面對污染場地治理時，無法明確責任主體，而只能籠統地依照《環境保護法》相關條文進行處理。

2.2　污染場地底數不清，亟待修復場地數量巨大

中國雖然在2006年開展了全國土壤污染狀況調查工作，針對重污染工業企業等10類場地進行調查，但是受限于諸多因素，調查的普及面相當有限，無法全面掌握我國主要行業退役工業用地的污染狀況，遑論建立類似美國“國家優先治理場地列表”一樣的污染場地清單。另外，在已經調查過的數量有限的場地中，場地的眾多基礎數據和資料嚴重缺失，無法用于建立污染場地檔案。

根據相關調查報告，僅重金屬一項，中國存在嚴重重金屬污染的省份就多達14個，存在污染問題的農田面積達1 494萬畝，占18億畝耕地的8.3%；存在污染問題的工業用地面積為1 205.25萬畝，其中位于市轄區的工業用地面積占48.52%，約合584.79萬畝?？紤]到中國絕大部分工業退役場地在使用過程中都沒有采取相應的土壤和地下水保護措施，因此可以推測，幾乎所有現存的工業場地都存在或多或少的土壤及地下水污染問題。

>>當前，中國污染場地修復行業尚處于起步階段，存在諸如政策法規不夠完善、污染場地底數不清、存量污染場地數量巨大等一系列突出問題。

2.3　修復資金來源不足，技術理念和人才缺位

此外，中國在修復資金方面，由于缺乏對污染者追責問責機制、修復行為責任主體不明晰，污染場地修復行業的資金來源一直是廣大修復行業從業者的關注焦點。統計表明，政府預算撥款占我國污染場地修復資金來源的54.3%，政府財政撥款和修復企業自籌占21%，剩余的不到1/4的資金來源才是污染責任方企業自籌和其他渠道。一方面，中央財政雖然有一定數額的專項整治經費用于污染場地修復，但是“餅大芝麻少”，往全國各地眾多亟待修復的場地項目上一分，顯得杯水車薪；另一方面，在地方財政關注重點集中于基礎設施建設的大環境下，地方政府很難抽出足夠的經費支持當地的修復項目。值得關注的是，北京、上海、南京、杭州、重慶等地方政府、環保管理部門和修復行業從業者克服重重困難，開創了一些較新的修復治理融資模式，但是要實現在全國范圍內的大規模推廣應用，仍然需要更多的探索。

在修復技術理念方面，中國仍處于以“徹底清除污染，恢復污染場地至初始狀態”的階段，對污染場地修復技術的理解主要集中在借鑒和參考以美國為代表的國外先進技術的基礎上進行模仿式的工程實施。此觀點約相當于30年前美國修復行業的主流觀點，但是所付出的修復成本非常高昂，也由于污染場地本身錯綜復雜的性質，只有極少數場地能夠達到預定的修復目標。

同時，中國現階段所采用的修復技術也較為粗放，在修復設備的生產研發、修復藥劑的開發、修復施工管理體系的建設和運營、修復技術的應用規模等方面還處在起步階段。反觀以美國為代表的發達國家，其修復目標已經轉移到“阻隔和停止污染，保護人體健康和環境安全”上。在對污染場地概念模型和修復技術具有深入理解的基礎上，允許采用基于風險的管

理方式，針對不同的污染類型、污染途徑、人體損害模式等采取不同的修復方法，極大地節約了修復工程的成本，同時提高了政府管理機構和行業從業者的環境風險管理水平。有理由相信，隨著污染修復行業的發展和行業修復理念的轉變，我國的修復行業也將轉向基于風險的修復方式上。

3美國修復行業可資借鑒的經驗

與中國正在處于成長期的修復行業不同，美國修復行業起步早、發展迅速、體系健全、行業產業鏈完整，涵蓋了調查評估、方案設計、修復工程施工監理、設備制造、藥劑研發應用等方面，僅2012年營收高達80.7億美元。借鑒美國市場的成熟經驗有助于我國修復行業利用后發優勢，實現“彎道超車”式的健康發展。

3.1　完善政策法規，注重頂層設計

美國污染場地修復市場的興起，起源于1980年制訂的《超級基金法案》以及配套的《國家應急計劃》。這兩個法案不僅在法律上解決了“為什么要對污染場地進行修復”的法理問題，而且解決了“如何進行污染場地管理”的問題，同時在技術上對超級基金污染場地項目的工作程序做了詳細的規定，如圖1所示。在超級基金項目工作流程中，場地地籍信息和風險評價得到了重視，在摸清美國污染場地底數的基礎上，結合場地評估結果實行優先修復制度，對敏感區域和重點類型場地進行優先處理。

3.2　細分行業市場，重視評價監測

根據圖1，污染場地修復業務按照其生命周期可以劃分為場地調查、風險評價和可行性研究，修復設計，修復施工，驗收和監測等四個階段。表1列出了美國2009—2013年期間的修復市場各個生命周期業務份額的分布，從中可以看出：在過去的五年里，美國的修復市場份額以修復施工為主，并且有逐年穩步上升的趨勢；這和期間美國大量的超級基金項目已經從前期的調查和設計階段進入修復施工階段有關，而修復設計市場份額的逐年降低正好與之對應。場地評估、風險評價和可行性研究的市場份額非常穩定，保持在18%，表明場地修復是一個長期持續的市場，即使經過30余年的發展，美國仍然有大量的污染場地陸續被發現，并進入待修復隊列。同樣地，每年穩定有大約8%的費用花費在驗收和監測評估。這是因為雖然投入了大量的人力和財力進行場地修復，但是大多數污染場地并不能夠修復到完全沒有殘余風險，因此在完成修復后的污染場地上進行規劃限制、交易約束和社區防護等多種制度性控制措施還是非常必要的。因此，對修復效果及制度控制措施有效性進行長期持續的監測在修復市場上必然占據一席之地。

圖1　超級基金項目工作程序Fig.1　Working processes of Superfund Project

表1　美國修復市場業務份額分布

3.3　設立專項基金，解決資金來源

由于污染場地修復工程往往耗資巨大，因此在修復行業初始階段，為解決修復資金來源問題，《超級基金法案》設立了總額高達16億美元的信托基金，專門用于污染場地的治理。但單一資金來源并無法解決大量亟待修復的場地，因此修復行業要面臨的另一個問題就是必須解決資金的來源。《超級基金法》通過確定“潛在責任方”的方法，按照“污染者付費原則”解決修復經費問題。與當前國內的“誰污染，誰治理”原則相比，《超級基金法》在司法實踐上用身份認定代替行為認定，即政府追責的潛在責任方未必一定是直接導致場地污染的行為人。因此，在《超級基金法》中規定的首要“潛在責任方”就是污染場地的業主或者當前的經營者。這一司法實踐原則直接導致了工業界對污染場地責任厘清和減緩的強烈需求，并最終形成了污染場地管理業務在環保公共管理部門和自由市場并駕齊驅的局面。

同時，除了設立超級基金作為修復資金的來源以外，拓展多元化的資金來源也是美國環保監管部門籌集資金的重要渠道。聯邦直屬機構、軍方和私有企業是美國污染場地修復的三大責任方。以表2為例，美國能源部是當前美國污染場地修復的最大責任方，花在污染場地修復的費用年均超過20億美元，同時在過去的5年中，私有企業作為修復資金的來源所占比例一直在增加中。

表2　美國修復市場資金來源/百萬美元

4對于中國修復行業發展的建議

回顧過去十年，污染場地修復行業在中國的發展是一個復雜的博弈過程，涉及中央及地方政府和環保主管部門、污染責任方、業主、從業公司之間能否達到“帕累托最優”的過程。同時，污染場地修復行業在中國的發展也是一個循序漸進的過程。但是，針對前述問題，僅靠單一方面的推進無法破解行業整體發展的困局。

為此，在充分借鑒國外成熟技術和經驗的基礎上，國內環保主管部門需要重視行業政策導向，積極地進行大框架的頂層設計，開創新的污染場地調查與修復的融資模式，通過指南、政策法規等形式引導市場有序競爭，良性發展。對于污染場地修復行業從業者而言，在修復決策上應將治理思維從“徹底修復”轉向“基于風險的修復”，重視環境影響評價在整個調查與修復過程中的指導作用；在治理技術上，應積極主動吸收國外有益經驗和先進技術，從單一修復方法轉向復合修復方法聯用，并在保證達成修復目標的前提下提高修復技術效費比，推動修復技術進步；在修復設備上，應從基于固定式設備場外修復轉向移動式設備的現場原位修復，盡量減少污染場地調查與修復過程對周邊環境的影響；在修復對象上，應從單純修復土壤和地下水到涵蓋土壤、地下水、土壤氣以及周邊的微環境的修復等方面。

同時，我國當前的污染場地修復業務基本上集中于修復施工，缺乏大量必要的前期場地調查和后期跟蹤監測工作。這一缺陷直接導致了污染場地修復項目倉促上馬，修復熱點設定盲目，修復結果追求“短平快”等諸多問題。隨著修復市場的進一步規范和發展，修復行業的產業鏈必將進一步拓展和細分，逐漸向前端和后端延伸，形成和美國類似的具備完備產業鏈的修復市場格局。面臨前述的各種問題，只有全行業參與，并且各方齊心協力，才能形成一整套有機的產業發展機制，達到逐步解決現存問題，彌補各項投入不足，推動污染場地修復這一新興領域持續健康向前發展的目標。

參考文獻(References)：

[1]Beck E C. The Love Canal Tragedy[J]. EPA Journal, 1979, 5: 17.

[2]US House of Representatives. Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act[Z]. 1980.

[3]廖曉勇, 崇忠義, 閻秀蘭, 等. 城市工業污染場地：中國環境修復領域的新課題[J]. 環境科學, 2011, 32(3): 784- 794.

A Review of the History of Contaminated Sites Remediation in China

in the Past Ten Years: Problem Analysis and Experience

XIE Hui, HU Qing, ZHANG He-qing, LIN Si-jie, GAO Jing-yang

(China Energy Conservation DADI Environmental Remediation Co., Ltd., Beijing 100082, China)

Abstract:A review of the development history of the contaminated sites remediation industry in China since 2004 is conducted in this article. A summary of the current situations of the industry is made. Suggestions are proposed regarding both top-level design and solutions to specific problems of contaminated sites remediation. Relevant U.S. experience in Superfund was introduced. The paper argue that China’s problems can be fixed only when China pay enough attention to the compliance of industry regulations, the EIA work, and diversifying remediation fund sources.

Key words:contaminated site remediation; development review; Superfund

作者簡介：謝輝(1962—)，男，江西人，教授級高工，博士，主要研究方向為污染場地修復，E-mail： xiehui@cecep.cn

收稿日期：2014-12-09

中圖分類號：X53

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2015)01-0019-05

DOI:10.14068/j.ceia.2015.01.005