對“多規合一”的認識及其改革的若干建議

李 如 如

(廣州亞城規劃設計研究院，廣東 廣州 510240)

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對“多規合一”的認識及其改革的若干建議

李 如 如

(廣州亞城規劃設計研究院，廣東 廣州 510240)

以土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟與社會發展規劃等三個規劃(簡稱“三規”)為研究內容，通過闡述“三規”概念、法理基礎及相互間的矛盾，并以上海市“兩規合一”、廣州市“三規合一”為例，分析了當下大城市“多規合一”的探索成果，剖析了當下“多規合一”的特點及不足，為“多規合一”改革提供了思路。

新型城鎮化，大城市，多規合一，改革

2014年3月《國家新型城鎮化規劃(2014年—2020年)》出臺，該規劃第十七章第二節提出：……推動……經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。2014年4月頒布的《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》第五條提出要推動“多規合一”。2014年8月頒發的《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》提出：開展市縣“多規合一”試點……促進經濟社會與生態環境協調發展具有重要意義。由這些文件可知中央層面高度重視地方“多規合一”工作，將“多規合一”作為國家經濟社會發展的重要抓手。

1 三規的概念、法理基礎及相互矛盾

1.1 三規概念

國民經濟和社會發展規劃(簡稱“發展規劃”)是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要，是具有戰略意義的指導性文件(百科),由本級政府組織編制，本級人大審批，五年一規劃，反映地方發展訴求。城市總體規劃(簡稱“總規”)是對一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施(百科),由地方政府組織編制，國務院或上級人民政府審批，一般為20年，反映地方發展訴求。土地利用總體規劃(簡稱“土規”)是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(百科)。1998年國務院頒布了《耕地保護條例》，隨后，為保障國家糧食安全，確定18億畝耕地紅線目標。

1.2 三規法理基礎及相互矛盾

三規雖均有法理基礎，但三規的管理方式和力度不同。首先，“發展規劃”雖處于龍頭地位(《中華人民共和國憲法修正案》第99條強調：縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃……)，但并沒有專門的法律規定其規劃內容等，更未規定下一級規劃與上一級規劃的關系，而《中華人民共和國城鄉規劃法》指出：編制“總規”應當以……上層次法定規劃為依據；其次，“發展規劃”和“總規”都是由地方政府根據自己的意圖進行編制，但《中華人民共和國土地管理法》第18條指出：……“土規”中的建設用地總量不得超過上一級“土規”確定的控制指標……，可見“土規”的控制力顯然更強。

深層次分析，三規矛盾其實是地方政府經濟發展的動力與中央政府對地方加強管控意愿之間的矛盾。比如重大項目選址與既有的“總規”“土規”矛盾時，為保證項目落地，就要修改規劃內容，但修改“總規”“土規”的程序復雜且漫長，若未得到許可則可認定為違法行為。

2 上海、廣州應對三規矛盾實踐

地方政府為了經濟發展，采取不同的策略應對三規矛盾。本文以上海“兩規合一”(“土規”“總規”)、廣州“三規合一”進行分析。

2.1 上海“兩規合一”

1)“兩規合一”源起——土規修編。2008年10月上海市規劃與國土資源管理局成立，借上海市“土規”修編的契機，該部門著手開展“兩規合一”工作。2)“兩規合一”工作特點——五大堅持。上海“兩規合一”主要有如下工作特點：a.堅持空間戰略引領。對接國家戰略要求和按照特大城市發展規律，構筑上海多中心、多層次的空間戰略布局。b.堅持城鄉發展。推進上海城鄉一體化與郊區城市化，形成結構合理、流量適宜、布局有序的全市建設用地分布格局。c.堅持生態優先。發揮基本農田、生態林地等保護手段，控制城市增長邊界，預置布局和永續維護高品質的生態用地面積約3 500 km2，約占全市土地面積的50%。d.堅持轉型發展。堅持盤活存量、用好增量、提高質量，以結構調整促發展，推動上海新一輪產業結構優化升級和經濟發展轉型。e.堅持管理創新。建立全市城鄉建設用地“一張圖”管理流程，在統一的土地數據底板上對各類建設項目進行“三線”(基本農田保護控制線；城鄉建設用地范圍控制線；產業區塊范圍控制線)管理。3)“兩規合一”的實施——四大變革。上海規劃與國土機構合并，力爭形成“以規劃引領土地，以土地保障規劃”的新格局，主要有以下變革：a.總體規劃編制的變革，提高規劃的管控能力。圈定由基本農田作為生態屏障的城市建設用地拓展的剛性邊界，錨固了城市增長邊界管理，“兩規”由相互沖突轉變為相互鎖定、支撐，達到保障耕地資源、保障經濟發展、引領城市布局的境界。b.總體規劃實施的變革，提高規劃的配給能力。引入土地管理的年度計劃手段，通過指標管理和分配，統籌各類建設項目，引導各類建設用地向規劃建設范圍集中，使得城市規劃成為真正引導城市建設發展的行動規劃。c.總體規劃能力的變革，提高規劃的政策能力。通過“兩規合一”土地資源的政策思路，土地政策的效果評價與調整等，將提升城市規劃參與社會經濟發展調控、制定相應公共政策的能力。d.建設項目審批的變革，提高規劃的實施效率。建立統一高效的審批平臺，全面對接城市規劃與土地的核心審批程序。

2.2 廣州“三規合一”

1)“三規合一”源起——現實矛盾。據統計，廣州的城鄉規劃和“土規”不一致的圖斑33萬塊，差異面積935.81 km2；發改委主導的項目沒有和規劃、國土部門進行協調，導致項目落地難；項目落地涉及近30個部門的協調，流程復雜，效率低下，各界呼吁“三規合一”。2)“三規合一”機制——部門協調。2012年10月起，廣州成立了從市長、常務副市長到相關市級部門以及區縣所構成的“三規合一”工作領導小組，該工作組明確市、區責任和部門分工，建立協調制度，確定各區縣項目和土地利用指標分配，并與各區充分溝通，反復協調，通過“三上三下”的協調機制(見圖1)，最終形成全市“三規合一”成果。3)“三規合一”成效——多規提升。a.矛盾協調，提高城市管控能力。經規劃，廣州“三規合一”形成由若干控制線組成“一張圖”管控機制，改變過去大量差異圖斑帶來的各種矛盾。b.集約節約，盤活存量土地資源。經規劃，廣州盤活128 km2建設用地，實現土地集約節約使用(廣州2020年建設用地指標余77 km2，僅夠廣州使用3年)。c.精明增長，優先保護生態環境。全市統籌劃定城市開發邊界2 440 km2，占市域總面積33%，劃定基本生態控制線4 426 km2，占市域總面積60%。d.民生為重，保障公共設施落地。“三規合一”優先保障1 100余項重大民生和公益性基礎設施，進一步提升城市公共服務水平。e.便民利民，提高行政服務效率。構建信息聯動平臺，實現數據對接、信息共享、決策協同，在源頭上保障項目行政審批前符合規劃，實現一個“窗口”受理，并聯審批一步到位。f.推廣應用，逐步探索“多規融合”。各主管部門編制專業部門以“一張圖”為基礎，以實現“多規融合”。g.陽光規劃，利于保障廉潔行政。構建統一的信息聯動平臺及動態協調和監督監管機制，實現部門信息共享，公眾監督，陽光審批，透明廉潔作業。

2.3 廣州、上海“多規合一”實踐對比分析

根據廣州、上海兩地的“多規合一”實踐，本文從以下方面展開對比分析：1)開展動機對比。上海和廣州“多規合一”都是在上版“土規”及“總規”確定的用地及人口規模提前完成的背景下展開的，且因為兩規矛盾，導致大量土地無法使用，制約兩個城市的空間發展。2)實踐機制對比。上海“兩規合一”建立在規劃局和國土局合并的基礎上，借“土規”修編契機，開展兩規的改革創新，實現“兩規合一”從編制到實施的統一。廣州“三規合一”采用正式的部門協調機制，在學習上海經驗的基礎上，更加深入的展開“三規合一”工作。3)實踐內容對比。從“多規合一”成果來看，上海劃定城市建設用地范圍控制線、基本農田保護線、產業區塊控制線等三線；廣州劃定建設用地規模控制線、產業區塊控制線、建設用地增長邊界控制線、基本生態控制線等四線。生態用地落實為基本農田的剛性控制是上海“兩規合一”的亮點，且上海不劃定建設用地增長邊界控制線，依據存量土地進行內部優化，也是上海“兩規合一”的另一亮點。4)實踐深度對比。上海、廣州均已完成總規層面的“一張圖”。但廣州有具體的項目落實，成果更為細化，項目力圖落實到小地塊圖斑層面；而上海則在土地總規模不變的情況下，對各項建設用地的比例進行優化布局，引入年度計劃，保障城市未來可持續發展。

3 主要結論及啟示

當前的“多規合一”雖取得一定的成就，但依然存在若干問題。結合之前對三規矛盾根源的分析，對中央及地方政府提以下啟示。

3.1 對中央決策者的啟示

1)從目前的體制上似乎無法實現“多規合一”，但再嚴格的管控政策，也阻止不了地方政府發展經濟的動力，地方政府也為此付出了巨大的部門協調成本，建議在中央層面完成體制改革。2)上海、廣州分別劃定基本農田控制線、基本生態控制線均突出對生態用地的保護，落實中央18億畝的耕地紅線，從圖2來看，耕地規模下降幅度明顯放緩，盡管逼近18億畝的保有量目標，但若沒有嚴格的耕地保護政策，耕地保有量早已突破18億畝。盡管如此，中央的管控還有改進的空間。首先，中央政府應加強頂層設計，實現多規合一，為地方提供政策支持。另一方面，當下城市空間的拓展不可避免，鑒于中國當前農業生產率大幅提高、老齡化嚴重等原因，如此嚴格的耕地保護政策是否需要挑戰，中央是否應重新考察問題的本質及制定相應的政策，最終贏得國家和地方的雙贏發展。

3.2 對地方政府的啟示

1)近期建設規劃需重視。“多規合一”的實施均需建立在具體建設項目上，近期建設規劃可作為銜接平臺。廣州“三規合一”根據項目落實先后順序安排調入調出可體現近期建設規劃的重要性。一方面可增強“總規”的可操作性，另一方面可促進土地的集約使用。2)“多規合一”需具有彈性。“多規合一”對存量用地的管理需彈性與剛性并用，預留足夠的彈性才能適應持續轉型的要求。上海“兩規合一”中預留機動建設用地指標、年度計劃手段、流量控制，恰恰可以保障足夠的彈性，提高規劃及土地的配給能力。3)進一步推進體制機制創新。地方政府應推進體制機制創新，如規劃和國土部門合并。廣州“三規合一”在近期是較好的做法，待存量土地用完后，部門的合并將更有利于工作的開展，上海、武漢“兩規合一”工作經驗均可反映這一觀點。4)推進“多規合一”成果法定化。“多規合一”目前還不是法定規劃，地方政府可依據“多規合一”提出針對“土規”“總規”的修改建議，因地制宜的推進“多規合一”納入法定規劃范疇，研究“多規合一”與各法定規劃的協調機制，實現“多規合一”成果法定化。

4 結語

“多規”矛盾在各城市普遍存在，新形勢下，中國各城市處于快速或轉型發展階段，受限于中央的管控政策，“多規”矛盾被凸顯，且因“多規合一”剛起步，未來“多規合一”將何去何從。上海和廣州在規劃管理實踐中應對“多規”矛盾的方式說明，在以經濟發展為中心的時期，地方政府從管理機制、組織機構、規劃編制等不同方面進行管理創新，并通過合理的配套政策結合起來，可以促進“多規合一”目標的實現，這些做法為這一課題的應對提供了積極的參考。

[1]李錦生.中國城鄉規劃實施研究.北京：中國建筑工業出版社,2014：60-68.

[2]胡 俊.規劃的變革與變革的規劃——上海城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考.城市規劃，2010(7)：20-25.

The cognition to “multi regulation unification” and its reform suggestions

Li Ruru

(GuangzhouYachengPlanning&DesignInstitute,Guangzhou510240,China)

Taking the land use overall planning, urban overall planning, national economic and social development planning and other three planning(referred to as the “three regulations”) as the research content, through the elaboration of the concept of “three regulations”, legal basis and mutual contradiction, and taking Shanghai “two regulations unification”, Guangzhou “three regulations unification” as an example, analyzed the exploration results of present big city “multi regulation unification”, analyzed the characteristics and shortcomings of current “multi regulation unification”, provided ideas for “multi regulation unification” reform.

new urbanization, large city, multi regulation unification, reform

1009-6825(2015)21-0007-03

2015-05-12

李如如(1990- )，男，助理工程師

TU984

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