世界級城市交通發展戰略演變綜述及啟示

錢 喆，吳翱翔，張海霞

(廣州市交通規劃研究院，廣東廣州510030)

1 概述

世界級城市，又稱全球城市(Global City)，是指在社會、經濟、文化和政治層面直接影響全球事務的城市。構成世界級城市的要素是多方面的，一般認為應該包括國際金融中心、強大文化輻射力、較高國際化程度、高端服務業及巨大的人口規模等。綜合各個方面的研究發現，紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡、香港這6個城市各方面指標均十分突出，屬于公認的世界級城市。

隨著全球化的不斷發展，中國大城市(群)將進一步參與全球競爭，需要高水平的交通系統支撐城市發展。世界級城市是城市交通發展的先行者，充分了解世界級城市交通發展戰略演變的內在規律，可以為中國大城市交通發展戰略的制定提供借鑒和指導。

中國學者對城市交通發展戰略的研究始于20世紀90年代，當時城市經濟高速增長，交通系統進入機動化起步階段，大城市開始系統性地考慮城市交通的規劃和建設，北京、上海和廣州等大城市均在這一時期開展了第一輪城市交通發展戰略研究。進入21世紀以來，隨著城鎮化進程的加快，出行需求的迅速增長使得交通擁堵和環境污染等“大城市病”日益嚴重，關于城市交通發展戰略的研究日趨活躍，相關研究成果也逐漸增多[1-3](見圖1)。既有研究尚沒有系統性地對世界級城市的發展演變歷程進行深入分析和橫向比較，而且在2010年前后，世界級城市先后出臺了新一輪的交通發展戰略規劃[4-9]，也缺乏相關研究對其進行深入分析，本文嘗試進行此方面的研究探索。

圖1 大城市交通發展戰略研究成果數量統計Fig.1 Statistics on related studies on transportation development strategies in large cities

2 世界級城市交通發展戰略演變歷程

紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡、香港六大世界級城市的發展歷程各異。相對來講，紐約由于免受第二次世界大戰破壞，城市發展成熟較早，都市圈的形成和成熟也領先于其他城市。倫敦、巴黎和東京的城市發展基本以第二次世界大戰結束后的重建為起點，20世紀四五十年代開始進入大都市快速發展階段，并在20世紀80年代左右形成繁榮的大都市圈。新加坡和香港則相對屬于新興城市，在20世紀60年代左右開始經濟騰飛，城市快速發展，并在20世紀90年代達到發達國家水平，成為國際大都市。

2.1 紐約

紐約于1916年頒布第一部城市規劃法，并在1921年進行第一次區域規劃[10]，此時紐約面臨城市無序發展和蔓延問題，因此規劃目標為城市“再中心化”。此次規劃加強了CBD的建設，建立區域性公路網和鐵路網，奠定了后續發展的框架，城市軌道交通網絡在20世紀30年代就已基本建成。

20世紀50年代開始，私人小汽車的迅速普及和高速公路的建設大大延伸了人們的活動空間，低密度的郊區迅速蔓延，紐約中心區的人口和就業崗位減少，出現中心區衰落。在這一背景下，1968年紐約第二次區域規劃提出“抑制城市蔓延，中心再聚集和區域可持續發展”的規劃目標，規劃提出建設多中心城市，加強交通運輸，將區域內的運輸系統聯系起來，為之后區域的蓬勃發展奠定基礎，但是由于私人小汽車迅速占據主導地位，抑制城市中心衰敗的措施效果有限，城市郊區化現象一直持續至20世紀80年代才逐漸好轉。

20世紀90年代后，由于經濟和石油危機導致美國經濟衰退，紐約在國際經濟中的地位受到了挑戰，于是1996年第三次區域規劃的主要目標轉向提高紐約在全球經濟中的競爭力，規劃提出建立全新的交通網絡連結，重新強化紐約的中心地位，推動區域可持續發展，提高紐約集中全球資本的能力，大規模的交通基礎設施建設到這一時期基本結束。

進入21世紀，紐約的規劃目標轉向城市的中心地位鞏固和可持續發展。2002年“紐約市戰略規劃”(New York's Strategic Plan,2002)的目標為“將紐約建設成為一個充滿機遇的世界城市和可持續發展的城市”，規劃加強了紐約與其他世界級區域之間的聯系，提高了城市競爭力(2002—2007年是紐約機場歷史上客流量增長最快的時期)。2007年“紐約市城市總體規劃”(PlaNYC:A Greener,Greater New York)提出“建設一個更綠色、更繁榮的紐約”，規劃致力于改善交通擁堵，提高公交運輸能力，提高空氣質量和節能減排等[4]。到2013年，規劃的快速公交系統(BRT)、自行車交通系統和軌道交通等基礎設施建設得到較好實施，提升了城市交通功能。

2.2 倫敦

倫敦的城市規劃歷史可以追溯至1898年霍華德提出的“田園城市”理論，該規劃提出在中心區周邊建設花園新城，并通過交通干線與中心區連接。雖然這一規劃的實踐并不成功，但提出了較為完整的規劃思想體系，對現代城市規劃理論起到了啟蒙作用，對之后的衛星城理論具有重要影響。

1944年，第二次世界大戰歐洲戰場基本結束，倫敦進行了“大倫敦規劃”(Great London Plan,1944)[11]，旨在修建基礎設施、疏散人口和改善居民生活條件，規劃提出構建同心圓狀的城市結構和建設衛星城等，這一做法之后被世界各地所效仿。該規劃建立了城市空間和道路骨架，但由于人口增長遠超預測、新城建設不成熟，反而加重了通勤交通負擔。

進入20世紀60年代，倫敦也出現了城市中心區衰退以及人口和就業崗位減少的困境。1964—1976年，倫敦提出了一系列規劃，總稱為“大倫敦發展規劃”，旨在防止城市中心區衰退。該規劃促進了地區基礎設施建設，整合了高效的公共交通系統。

倫敦市政府于1985年被撒切爾政府解散，直到1999年才重新成立，政府管理的缺位導致一系列城市問題的出現，此時倫敦面臨中心區功能高度集中、可達性下降等矛盾。利文斯通在2000年當選市長后開始著手解決交通問題，并于2001年出臺了第一輪“市長交通戰略”(Mayor's Transport Stategy,2001)，目標是提高倫敦交通系統的效率、能力、質量和可靠性，措施包括發展公共交通、控制交通需求(擁堵收費等)和優化各種交通方式銜接等，這一時期倫敦開始管理小汽車需求，重視不同交通方式的整合，并形成了差異化的交通政策。

由于人口不斷增長和環保意識的提高，倫敦于2005年提出“2025長遠交通規劃”(Transport2025:TransportVision for a Growing World City)，目標包括促進經濟發展、應對氣候變化、提高交通服務覆蓋面和發展公共交通，措施包括交通基礎設施擴容改造、管理交通需求和鼓勵綠色交通等，該規劃推動了軌道交通和地面公交的建設維護，公共交通系統效率得到提升，倫敦開始系統性地發展步行和自行車交通，并于2006年前后逐漸形成了步行和自行車交通發展潮流。

在規劃實施5年后，人們對交通服務的公平、安全、環保和便利性等提出了更高要求，而2012年奧運會的交通保障也備受關注。2011年，倫敦提出了新的“市長交通戰略”，目標是提高市民生活質量、完善系統服務、應對氣候變化以及保障奧運會等，措施包括提高公共交通服務滿意度、節能減排改善環境、減少交通事故、鼓勵步行和自行車交通。由此城市交通系統進入功能優化提升階段[5]。

2.3 巴黎

1934年，巴黎在進入大規模機動化時代后城市迅速擴張，引發環境污染和交通擁堵問題，在這一背景下“巴黎國土開發計劃”(Plan Prost 1934)出臺，目標是限制巴黎惡性膨脹和美化城市，提出了跨行政區域的大巴黎地區規劃，明確了構建放射路與環路相結合的道路結構以及保護綠地等措施。該規劃建立了地區道路網絡骨架，巴黎的發展和規劃進入新階段。

20世紀50年代，伴隨第二次世界大戰后經濟社會的快速發展，巴黎出現了空間無序蔓延的問題。大巴黎地區政府在1964年成立，于1965年出臺“巴黎地區國土開發與城市規劃(1965—2000)”(Sdaurp de 1965)[12]。大區政府的成立為地區規劃打破了行政藩籬。新的規劃改變了以往限制巴黎擴張的政策，通過修建區域高速公路和高速鐵路系統，構筑交通網絡來調控區域空間布局，并開始建設新城，被稱為巴黎區域規劃的轉折點。

20世紀90年代后，巴黎的城市發展趨于穩定，開始出現城市中心區就業崗位減少、人口增長緩慢的情況，城市空間調整和分散中心區功能日益重要。1994年的“巴黎總體規劃”(Sdrif 1994)通過加強地鐵環線，增強地鐵與有軌電車、常規公交以及私人小汽車的協調等措施促進不同區域的功能互補，加強不同區域的相互聯系及協作。2000年“大巴黎交通出行規劃”(Le Plan Pduif,2000)則通過建設城市副中心、外遷部分機構等措施分散中心區功能和交通壓力。該規劃推動了軌道交通和常規公交的建設維護，公共交通系統的運行效率得到提升，并開始系統性地發展步行和自行車交通。

2007年，薩科齊當選法國總統后提出了“大巴黎計劃”(Le Grand Paris,2007)。該計劃針對巴黎面臨的交通發展受限、古建筑保護和高耗能舊工業退化等問題，提出“重塑巴黎，重組交通，建成可持續發展、具有國際競爭力、不再有郊區的綠色環保大都市”的規劃目標；措施包括加強新城軌道交通和道路連接，引導人口疏散，推動各種交通方式互相配合和鼓勵綠色交通等[6]。交通系統品質提升和引導區域一體化成為這一時期巴黎的交通戰略主題。

2.4 東京

1923年關東大地震使東京自江戶時代以來形成的城市結構成為廢墟。東京在當年提出“震災復興規劃”(Earthquake Disaster Recovery Plan,1923)，以恢復基礎設施和推進“帝都復興”。規劃進行了土地區劃整理，推動道路、鐵路、運河和防災建筑建設，打破江戶時代以來舊的城市街區格局，為東京成為現代化大都市打下基礎，城市沿鐵路迅速擴張。

1945年，東京由于第二次世界大戰中的大轟炸而再次淪為廢墟，因此當年的“戰災復興城市規劃”(Postwar Reconstruction,1946)重點關注建設基礎設施，并提出劃定首都圈范圍和建設衛星城的設想。但是，由于戰后人口迅速向東京聚集，再加上財政緊縮，規劃變為紙上談兵，實施效果并不理想。戰后的東京由于經濟復興而快速發展，為控制城區無序擴張和緩解交通壓力，東京在1956年出臺了第一次“首都圈整備計劃”(Tokyo Megalopolis Planning)[13]。該規劃受1944年“大倫敦規劃”影響較大，提出在距城市中心5～15 km的地帶建設環狀綠帶和城市副中心，提高交通系統輸送能力，由于后來城市擴張遠超預期，該規劃實施效果不佳，但之后東京的軌道交通開始進入快速發展時期。

東京中心城區功能過度集中和地區不平衡的矛盾隨著城市發展而加劇，1968年東京出臺了第二次“首都圈整備計劃”，規劃在距都心30～40 km的地帶建設新城，大力建設軌道交通系統，并且外遷部分機構，以引導人口疏散和分散中心區高密度壓力。但由于前期資金投入不足，新城配套設施滯后，對疏散人口的作用甚微，人流往返加重了交通負荷。

20世紀70年代后，經過長期建設，新城開始繁榮，地區軌道交通網絡基本成型。1976年東京出臺了第三次“首都圈整備計劃”，規劃繼續在更廣闊的范圍內建立更多的新城，以分散中心區部分中樞職能。這一時期東京的新城數量和質量穩定增長，開始形成良性循環。隨著軌道交通進一步完善和新城的成熟，東京都市圈在20世紀70年代之后開始逐漸走向繁榮。

1986年，伴隨經濟全球化和信息化的到來，東京出臺了第四次“首都圈整備計劃”，以強化城市中心區的國際金融職能和高層次管理職能，將更多的城市功能分散到新城。規劃還提出改善公共交通網絡，提高軌道交通輸送能力。這一時期東京的新城逐漸成熟，多核心的都市圈開始形成，軌道交通網絡進一步鞏固發展。

20世紀90年代末期，由于經濟泡沫破滅導致首都圈空心化問題，東京提出第五次“首都圈整備計劃”，希望通過培育和依托新城發展，推動基礎設施改造和城市空間職能重組。該規劃改善了公共交通網絡，提高了軌道交通輸送能力，推動了多中心、多圈層城市體系的形成，東京都市圈進入繁榮階段。東京的新城建設經驗表明，如果新城的建設完善速度落后于人口和就業的集聚速度，那么新城建設不僅不能取得良好效果，還會帶來交通需求量增加、通勤交通負擔等問題。

2006年，東京成為2016年奧運會候選城市，以申奧為契機，東京提出了“10年后的東京”(Tokyo's Big Change:The 10-Year Plan)規劃，目標是“消除東京都20世紀發展過程中負面遺產，建立美麗、安全和在世界范圍內富有魅力的大都市”。規劃推動了首都中央環狀線等基礎設施建設，緩解交通擁堵并滿足貨運需求，為后續建設勾畫了藍圖，交通系統服務得到優化提升。2011年，東日本大地震使東京都外部環境發生很大變化，東京都又對上一輪規劃進行了修訂，稱為“2020年的東京”(Tokyo Vision 2020)，規劃立足災后狀況，提出“連接海陸空，強化東京的亞洲中心地位，提升國際競爭力”的目標，措施包括強化交通網絡、建設環線高速、降低碳排放、降低物流成本和提高防災能力等，致力于進一步提升交通系統的服務品質。

2.5 新加坡

新加坡的英國殖民當局于1958年編制第一次總體規劃，并于1959年頒布了第一部規劃法，試圖解決第二次世界大戰后城市面臨的基礎設施缺乏和空間過度擁擠等問題。希望通過土地規劃來實現合理的土地利用、提高居民生活質量、解決城市人口和交通擁堵問題，此后新加坡所有的城市土地開始逐步分區，劃出了綠色地帶和新城鎮區域，城市建設開始起步，為成為現代城市打下了基礎。

新加坡于1965年建國，并從20世紀60年代開始經濟騰飛。1971年新加坡提出概念規劃，目標是解決城市經濟快速發展與基礎設施建設相對落后的矛盾。規劃從生態環境與經濟發展平衡的角度出發，建立城市發展的戰略框架，建設了高速公路網和機場，并圍繞市中心建設新城。該規劃樹立了城市規劃的基本指導思想，促成城市交通網絡的建立。

20世紀90年代之后新加坡進入發達國家行列，人口持續增長，機動化需求迅速增加，民眾提高了對出行服務水平的要求。1996年新加坡發布了“交通規劃戰略白皮書”(White Paper:A World Class Land Transport System)，目標為“打造世界一流的陸路交通系統”，規劃提出建立綜合性的道路網絡，大力發展軌道交通和管理交通需求等。該規劃促成了城市軌道交通網絡的建立，奠定了交通可持續發展的框架，有效抑制了私人小汽車的增長。

2000年之后，新加坡人口不斷增長，建設國際城市的目標和經濟增長對交通系統提出了更高要求。2008年新加坡頒布了“陸路交通規劃(2008)”(Land Transport Master Plan,LTMP)，目標是建設一個更加以人為本的陸路交通系統，措施包括發展公共交通、管理道路使用和滿足不同群體的出行需求等。該規劃推進了道路和軌道交通建設，建立了高品質的公共交通系統，并提高了城市競爭力。2013年由于“陸路交通規劃(2008)”提出的許多目標已取得重大進展，外部環境也產生很大變化，新加坡又提出了“陸路交通規劃(2013)”，目標是“建立更加安全、高效、可靠和舒適的陸路交通系統”[8]。規劃提出整合不同交通系統，推進基礎設施建設，提高公共交通服務品質和降低對私人交通的依賴等措施，其交通戰略與政策進一步走向精細化，也更加重視交通系統服務提升。

2.6 香港

香港在20世紀60年代經濟開始騰飛，由于經濟急速發展、人口不斷增加，公共交通的需求越來越大，于1976年開展了“第一次整體運輸研究(The First Comprehensive Transport Study,CTS1)”，此時香港政府開始整體性地考慮交通政策。“第一次整體運輸研究”明確了公共交通優先策略，政府開始興建軌道交通系統，并控制私人小汽車對城市交通的影響。該規劃勾畫出香港公共交通系統與道路系統的藍圖，城市軌道交通網絡逐漸形成，奠定了交通可持續發展的框架。

隨著人口不斷增長和經濟轉型，土地利用變得至關重要。香港在1989年開展了“第二次整體運輸研究(CTS2)”，目標是使交通運輸規劃研究與城市規劃、土地使用等協調與配合，以合理、有效地使用土地。規劃提出新建機場和相關大型基建項目，明確了軌道交通優先發展策略，且更注重對交通的管理和控制，這一時期政府的交通戰略開始成熟，為建立有效的土地使用與交通運輸模式奠定了基礎，私人小汽車增長得到有效抑制。

20世紀90年代末期，環境問題日益引起關注，市民對運輸服務期望提高，香港與內地的聯系也更加緊密。1997年，香港開展了“第三次整體運輸研究(CTS3)”，規劃希望在維持及改善客貨運輸流通與環境保護兩者之間取得平衡，并使經濟及社會得以持續發展；提出的措施包括優先發展鐵路運輸，協調各種交通方式，應用新技術進行交通管理，新建基礎設施和改善環境等。該規劃使公共交通系統得到提升，維持了相對良好的城市交通狀態，香港與內地的聯系日漸增強。

2007年，由于人口不斷增長、跨界客貨流急劇增長，區域一體化發展受到重視。香港制定了“香港2030：規劃遠景與策略”(Hong Kong 2030 Planning Vision and Strategy)，目標是建立“安全、高效率、合乎經濟效益及符合環境原則”的運輸系統，規劃提出多條跨界交通基礎設施，推動深港通道建設和大珠三角地區的一體化發展[9]。香港作為特別行政區，在這一時期開始逐漸重視與珠三角的一體化發展，同時推動城市交通系統的優化提升。

3 世界級城市交通發展階段劃分及交通戰略

3.1 發展階段劃分

從發展歷史來看，世界級城市普遍經歷了大都市初步形成、都市圈快速發展、都市圈繁榮穩定和世界級城市功能鞏固提升等四個階段(見表1)。交通系統的發展與城市發展相互促進、密不可分。世界級城市的形成和發展史也是一部大城市交通系統的發展演變史。

3.2 交通戰略分析

世界級城市在不同交通發展階段提出的相應交通戰略如表2所示，通過分析可以看出，世界級城市的交通戰略發展呈現三方面的顯著共性。

1）制定城市交通戰略的需求往往在城市開始進入都市圈快速發展階段后才產生。六大世界級城市在發展初期均只有城市發展戰略規劃，并未制訂專門的交通發展戰略規劃。隨著城市的不斷發展，在進入都市圈快速發展階段之后，都無一例外地制定了專門的交通發展戰略(或者在城市總體規劃中給予專項研究)，以引導和支撐城市的有序擴張。

2）世界級城市均已形成了適合自身特點的交通發展模式[14]。由于國情和城市發展環境各不相同，六大世界級城市逐步形成了不同的交通發展模式。紐約在中心區以公共交通為主導，但外圍以私人小汽車為主導；倫敦和巴黎的交通模式呈現公共交通和私人小汽車并重的特點；東京則形成了軌道交通壟斷式的公共交通主導模式；新加坡和香港因地制宜，以發展公共交通為主導，嚴格限制私人小汽車發展。

3）世界級城市均已處于城市功能鞏固和交通系統品質提升階段。歸納發現，六大世界級城市的最新一輪交通戰略中普遍關注的主題有：鞏固樞紐中心地位、區域一體化、綠色交通、交通系統整合、交通安全和公平等，基礎設施建設已極少出現在交通戰略規劃中。

表1 世界級城市交通系統發展階段劃分Tab.1 Stages of urban transportation system development in world class cities

表2 世界級城市不同交通發展階段對應的交通戰略Tab.2 Transportation strategies of world class cities in different transportation development stages

4 對中國大城市交通發展的啟示

4.1 適宜的交通模式是發展的基礎

交通模式選擇是交通發展的戰略性判斷，只有合理的交通模式才能支撐和引導城市發展。世界級城市在城市發展的過程中均十分重視形成合理的交通模式，主要分為3類。

1）私人小汽車主導模式。美國城市的私人小汽車擁有率普遍較高，紐約即典型的私人小汽車主導模式，私人小汽車與公共交通的出行比例約為5:1。然而在紐約城市中心區，高峰通勤時段公共交通仍占據主導地位，約為機動化出行的70%。

2）私人小汽車與公共交通并重模式。該模式以倫敦和巴黎為代表，私人小汽車和公共交通出行比例較為均衡，城市中心區以公共交通為主導，外圍以私人小汽車為主導。大倫敦地區私人小汽車與公共交通的出行比例約為1.2:1.0，巴黎大區約為2:1。

3）公共交通主導模式。以東京、新加坡和香港為代表的亞洲城市是這一模式的代表，在城市交通結構中，公共交通(軌道交通+常規公交)占據主導地位，新加坡、香港的私人小汽車與公共交通出行比例分別約為0.2:1.0和0.7:1.0；東京更是形成了軌道交通絕對主導交通模式，私人小汽車、軌道交通與常規公交的出行比例約為0.7:1.0:0.1。

通過比較可以發現，公共交通在世界級城市的交通結構中均占重要地位，由于人口和用地條件相似，以東京、新加坡和香港為代表的亞洲城市公共交通主導的模式對于中國城市更具有借鑒意義。

4.2 軌道交通主導是發展的關鍵

世界級城市都市圈的公共交通系統基本包括3種主要方式：城際鐵路、城市軌道交通和常規公交。其中城際鐵路主要承擔城市中心區與郊區之間的交通聯系，城市軌道交通則作為市內日常出行的骨干交通系統，常規公交一般作為補充接駁。

世界級城市中心區的主要通勤方式均為軌道交通，占公共交通分擔率均為70%以上。東京由于軌道交通系統發達，利用程度最高，軌道交通占公共交通分擔率高達90%；以副中心新宿為例，新宿站共有9條軌道交通線路接入，日均客運量高達340萬人次。

世界級城市的發展經驗表明，在市區內部出行以及大都市圈城際之間聯系中，軌道交通系統均占據主導地位，這是由軌道交通大容量和集約化的特點所決定。中國已經形成的幾大城鎮群在推進都市圈區域一體化的進程中，應積極借鑒世界級城市的先進經驗，構建層次分明的軌道交通系統以支撐城市發展。

4.3 交通系統品質提升是發展的趨勢

關注交通系統的品質提升是交通系統發展成熟的標志，中國城市尚未完全達到。一方面，隨著環保意識提升和能源危機臨近，人們越來越關注綠色交通；另一方面，人們對出行品質的要求也在不斷提高。構建舒適、便利、安全的交通系統，進而建設更加宜居、包容、安全和公平的城市，已經成為世界城市未來交通發展的重要目標。例如，紐約已經嘗試將布魯克林區威洛比大街(Willoughby Avenue)由機動車道路改為步行和自行車道路，并提出“更綠色，更美好的紐約”規劃；倫敦和巴黎均大力推進公共自行車計劃，改善步行和自行車交通條件；新加坡和香港則致力于提高交通系統的無縫銜接和舒適性，重視滿足弱勢群體的出行需求。

根據前述的城市交通發展階段劃分方法，目前北京、上海、廣州和深圳等中國一線城市正處于都市圈快速發展和交通戰略探索階段。因此，應積極借鑒世界級城市在交通發展戰略探索中的經驗，明確自身的交通發展模式，做好戰略頂層規劃，提升交通系統的服務品質。

5 結語

本文在對六大世界級城市交通戰略發展演變歷程進行分析的基礎上，重點總結最新一輪交通發展戰略在規劃、管理體制等方面的經驗與啟示。通過分析可以看出，雖然世界級城市在其發展過程中形成的交通模式各異，但城市和交通的發展過程卻體現出相似的規律性。

當前，中國一線城市與世界級城市在各方面尚存在較大差距，中國各城市之間的發展競爭也異常激烈。由于近年來的跨越式發展，中國一線城市的交通發展特征幾乎同時體現了世界級城市在所有發展階段中的特點，但仍主要處于都市圈快速發展和交通戰略探索形成階段。在下一步邁向都市圈繁榮穩定的過程中，如何學習世界級城市的先進經驗、并制定合理的交通戰略來支撐和引導城市發展，將是值得繼續研究的重大理論和實踐課題。

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