城市老居住小區交通綜合治理實踐
——以杭州市為例

匡力勤，陳 茜

(1.杭州市綜合交通研究中心，浙江杭州310006；2.杭州市城鄉建設委員會，浙江杭州310006)

0 引言

城市居住區按照居住戶數和人口規模分為居住區、小區和組團三級，可以采用居住區—小區—組團、居住區—組團、小區—組團及獨立式組團等多種布局形式[1]。常見的居住單位命名不一定非常準確，有些達不到小區標準但也被稱為小區。近年來，老居住小區的說法越來越多地進入大眾視野，指相對于新居住小區而言建設年代較早的居住區、小區或組團。從中國住房政策及住房制度改革歷程來看，大致可以分為兩個時期，即1998年前的福利分房時期和之后的商品房與保障房時期。福利分房在低消費水平時期較好地滿足了職工基本住房需求[2]，但建設標準較低，且基本為開放式、無物業管理模式。隨著社會經濟快速發展、住房制度改革以及建設標準的提高，眾多現代化新小區不斷涌現，城市人居環境不斷改善。相比之下，福利分房時期的小區在基礎設施配套、空間布局形態、居住環境等方面都存在較大差距。因此，老居住小區通常指2000年以前在非出讓地塊上建設的以福利分房為主的居住區或小區。

中國各大城市的老居住小區都存在居住人口密度大、建筑密度高、道路寬度窄、停車配建標準低、治安監控設施不足、配套管理用房缺乏、物業管理缺位或缺失等共性特征，同時基礎設施落后，社區管理薄弱。近年小汽車快速進入家庭后，老居住小區停車難、亂停車、亂行車等一系列交通問題日益凸顯。消防通道受阻、綠地遭到碾壓破壞、鄰里糾紛時有發生，嚴重影響居民生活環境，甚至威脅到生命財產安全。這引起了社會各界的廣泛關注，也成為各個城市政府迫切需要解決的重要議題。

1 老居住小區存在的主要問題

1.1 建設標準低

1.1.1 停車配建標準低，停車位供給嚴重不足

1988年，公安部與原建設部聯合頒布了《停車場規劃設計規范(試行)》，提出各類建筑配建的停車位指標。在住宅停車位配建指標中，僅針對一類住宅(指國內高級住宅及外國人、華僑、港澳同胞等使用的住宅)提出0.5車位·戶-1的配建要求，對二類即普通住宅沒有要求配建機動車停車位[3]。各大城市針對停車配建的地方標準也大都是在2000年左右才陸續出臺。因此，老居住小區基本沒有住宅停車配建。而近10年，包括杭州市在內的許多大城市小汽車保有量年增長率都超過15%。盡管老居住小區老年人居住比例較高、小汽車擁有量較低，但由于基本停車配建的缺失，老居住小區及周邊地區仍然成為各大城市停車供需矛盾最突出的地區之一。特別是在夜間，車輛見縫插針的占用道路空間、消防通道、步行和活動空間，部分公園綠地和宅前綠地被壓壞，路旁綠地內黃土裸露、人行道損壞，老居住小區的整體居住環境日益惡化。

1.1.2 道路寬度標準低，動靜態交通矛盾突出

居住小區內道路通常分為小區路、組團路和宅間小路三個等級。按照1993年《城市居住區規劃設計規范》(GB 50180—93)要求，小區路寬5～8 m(一般老居住小區基本按5 m和7 m兩種標準建設)，組團路寬3～5 m，宅間小路寬不小于2.5 m[1]。在此情況下，如果有一輛車停在路上，消防車道(不小于4 m)便很難保障；如果有一排車停在路上，原有可雙向通行的道路則很難錯車，極易發生互不退讓現象。因此，原有的小區內道路建設標準已無法適應目前老居住小區的交通需求，動靜態交通矛盾突出，時常引發鄰里及居民與物業管理方的糾紛。

1.1.3 住宅建筑標準低，人均空間資源嚴重不足

老居住小區大都為4～6層的多層建筑，與新居住小區相比，公共空間相對狹小，除了周邊學校操場和公園綠地的地下空間可以開發利用外，新增停車設施缺乏用地條件。戶均面積小是老居住小區的另一大特點，小戶型40～50 m2，大戶型也不過60～70 m2，與同等建筑面積的新建小區相比，居住戶數較多，人口密度較大。人均地面空間資源嚴重不足，停車和道路資源的挖潛利用十分有限。

1.2 物業管理缺失

1.2.1 開放式小區物業管理缺位

老居住小區大都為開放式小區，沒有物業管理，停車難、治安差、環境臟亂。2000年后，一些城市的老居住小區由街道或社區托管，主要以衛生管理和解決糾紛為主，但停車和行車秩序的管理往往不在其職責范圍內。在中國步入老齡化社會、提倡居家養老的形勢下，老年人的居住、出行安全備受關注，居民對加強老居住小區交通秩序管理的呼聲越來越強。

1.2.2 小區周邊城市支路管理缺失

老居住小區往往遵從傳統的居住區規劃建設模式，居住區或小區級道路大都依據通而不暢的設計原則被設計成彎曲或Y字形路網，以到達性交通為主，主要服務于周邊小區。但是，其屬性往往為城市支路，交通秩序和市容衛生由交警或城管部門負責，街道和社區無權管理，成為城市管理的末梢和薄弱點。

1.2.3 管理設施缺乏

老居住小區的治安監控體系覆蓋范圍小、缺少管理用房，僅依靠門衛值班的簡單管理方式，人員配置不足，管理水平低下。在中國打造智慧城市的新形勢下，智能交通、智能監控系統的建立將有效提高老居住小區的管理水平。

2 改善措施

老居住小區一般處于城市中心已開發建成地區，周邊配套完善，生活、工作，特別是就學、就醫方便，擁有地理區位優勢，居民搬遷意愿低。在物權法的保護下，對原有建筑進行大拆大建不可行。同時，拆遷建設成本也很難承受。因此，只能通過就地挖潛改善的治理策略，實現停車供需矛盾的相對平衡、區域共治管理機制的可持續運行，才能解決老居住小區存在的社會治理難題。

2.1 改善基礎設施條件和交通技術

2.1.1 適度拓展道路，改善道路條件

基于老居住小區停車缺乏的現狀，小區內占道停車無法杜絕，應采取因勢利導的方式治理，以兼顧停車、行車和消防需求。針對不同的現狀道路寬度、拓寬條件及交通組織方式，制定不同的道路寬度標準。

1）確定小區內道路停車位合理的設置尺寸。

由于道路資源緊缺，將停車場(庫)設計規范中2.5 m×6.0 m的停車位標準用于老居住小區的路內臨時泊位設置標準太高。從中國常見小汽車尺寸來看，寬度主要以1.7～1.9 m為主，長度大都在5 m以內(見表1)。因此，老居住小區路內停車位寬度可以控制在不小于2 m，標準泊位長度按照5.5 m設置，部分區域可以結合樹池、草坪等綠化要素，因地制宜地設置長度4.0～5.5 m不等的非標準車位。

2）確定道路通行的最小寬度。

有雙向通行要求的道路行車寬度應控制在6 m以上，以滿足雙向2車道的最低寬度要求；有消防通道要求的單向道路寬度不應小于4 m，以滿足消防強制性規范要求；無消防通道要求的單向道路寬度不應小于3 m(見圖1)。道路拓寬改造的標準通常有以下類型：

①雙向通行、雙向停車：寬度不小于10 m。通常8～9 m的道路可以拓寬改造至10 m，實現雙側停車并保障雙向通行暢通。

②單向通行、雙側停車：寬度不小于8m。通常7 m左右的道路可以拓寬改造至8 m并實施單向交通，實現雙側停車，從而更多地挖潛車位。但根據小區整體交通組織設計，需要雙向通行的道路只能單側停車。

③單向通行、單側停車：寬度不小于6m。通常4～5 m的道路可以拓寬改造至6 m，實現單側停車且保障消防車道的暢通。

2.1.2 多方式挖潛新增停車位，改善停車條件

老居住小區配套設施中通常有學校和小區級公共綠地。可以充分利用學校操場和公園綠地的地下空間建設地下停車庫，地面空間按原功能提高標準進行復建。老居住小區、各居住組團往往與配套的醫院、學校等公共建設用地犬牙交錯，住宅停車和公建停車在時間和空間上可實現資源共享。通過道路改造挖潛、滿足綠地率標準的宅間空地挖潛、地下停車庫建設和錯時停車等措施增加停車位。從可持續運行管理來看，必須在現狀條件下實現停車供需矛盾的基本平衡，才能確保治理的成效。

圖1 整治前后道路標準段平面圖Fig.1 Standard roadway segment before and after traffic improvement

2.1.3 推進交通組織和管理，改善動靜態交通環境

老居住小區道路寬度有限，通過設置合理的單向交通組織和收費管理崗亭是實施長效管理的前提條件。盡管組織單向交通難免會增加繞行，但單向交通可以充分利用道路資源，消除擁堵點，有效避免糾紛，確保消防通道暢通。在到達性為主的主要進出道路上設置管理崗亭，可有效規范行車秩序。

2.1.4 實施區域綜合管理，長效改善小區生活環境

建立以街道為管理主體的集治安、城管、交警為一體的區域共治管理機制，是老居住小區治理取得成效的基礎。在杭州市的治理實踐中，實現了由街道牽頭，治安、交警聯合管理，城管入駐街道管理。同時，完善治安監控、停車誘導等智能管理系統，通過信息化手段保障24 h不間斷管理，使人、財、物資源充分利用，全面提升社會基層治理水平。

2.1.5 完善公共交通，提升公共交通服務水平

在已實施公共自行車系統的城市，應大力推進公共自行車租賃點進社區，以真正解決公共汽車最后一公里的問題，并結合地鐵車站合理設置公交接駁支線等，增加公共交通可達性，引導居民出行向公共交通轉移。

2.2 改進工作機制

2.2.1 堅持一區一議

前期應重視技術論證，對現有小區車輛數、增量數、泊位數等情況做到系統摸查；對現狀資源是否有挖潛條件進行充分分析；系統研究動靜態交通資源的統籌運用和方案優化；系統分析建設成效和實施的可行性，判斷是否具備治理條件，力求做到停車供需基本平衡。

圖2 消防通道口停滿車輛Fig.2 Emergency exits blocked by cars

2.2.2 采用一體化建設

打破以往規劃、設計、建設、管理各階段分開、各治理內容單打獨斗的常規模式，將交通、管線、綠化、消防、信息化、城市管理等多專業綜合設計、統一審批、同步建設、聯合管理。通過綜合施策，實現資源整合利用，有效實現整體效益最大化。

2.2.3 實施三級聯動

老居住小區綜合治理是與居民利益切身相關的民生工程。在工作機制上應確立街道的主導作用，才可有效推進民主、促進民生，確保綜合治理工作有效推進。杭州市實施了三級聯動的工作機制，由市治堵辦統一協調推進，市級各部門負責指導服務，建立聯席會議機制；各城區政府為組織實施的責任單位；屬地街道為具體建設與日常管理主體。

2.3 改善政策保障

2.3.1 實施資金補助

為調動街道實施項目的積極性，應采取市級財政提供一定資金補助的政策。杭州市規定了拓寬到6 m以上道路由市、區財政出資的政策，對符合整治要求并通過方案審查、竣工驗收的項目實行一次性包干補助政策，簡化程序，提高資金使用效率。

2.3.2 實現收支平衡

對治理后的區域停車日常管理及收費，統一調整為由屬地街道(社區)負責，按現行停車收費政策實行，停車收費專款用于后期日常運營管理，以實現管理的可持續發展。

3 杭州市老居住小區交通綜合治理案例

3.1 項目概覽

杭州市以國家風景旅游城市、休閑之都、生活品質之城著稱，老城區的許多老居住小區生活和環境品質逐年下降的問題引起政府的重視和社會的關注。為破解這一民生問題，杭州市結合全市交通治堵開展了老居住小區綜合治理工程。2014年杭州試點實施了11個項目，新增3 465個停車位、實施85條支路微循環組織、新增20個進社區公共自行車租賃點、完善11個綜合監控中心，完善綠化近16萬m2，保障了生命通道暢通并改善社區居住環境，惠及4.3萬戶、13.6萬人。

3.2 案例背景

塘河新村、余杭塘路社區交通綜合治理是2014年杭州市老居住小區交通綜合整治工程的典型案例。塘河新村、余杭塘路社區屬于杭州市拱墅區小河街道，建成于20世紀八九十年代，具有建筑間距近、人口密度高、老年人居住比例較高等老居住小區的典型特征。

這兩個社區位于杭州市主城中心區北部，南臨余杭塘路、東臨莫干山路、北面和西面至教工路，占地面積24.5 hm2。整治范圍內總戶數為4 088戶，居住人口11 037人，現狀停車位137個，現有車輛800余輛，停車位缺口高達600余個。塘河路、三寶西路、塘河二弄3條小區級道路，在城市規劃中的用地屬性為城市支路，現狀機動車道寬度均為7 m，另有塘河一弄、塘河三弄2條組團級道路。

3條支路現狀均雙側停車，中間車行通道不足3 m，消防和生命通道得不到保障，早晚高峰擁堵頻發，機動車傾軋綠化帶的現象普遍，嚴重影響了居民生活的安全感和舒適感，居民反響強烈(見圖2和圖3)。

3.3 綜合治理方案

3.3.1 城市支路整治

對塘河路、塘河二弄、三寶西路3條道路機動車道寬度由7 m拓寬至8 m，實施雙側停車、單向通行(見圖4)。

3.3.2 交通組織有序化

打通小區內各居住組團的封閉小門，在小區塘河路、塘河二弄、三寶西路3條道路上設置收費道閘，并組織單向交通，確保動靜態交通有序化(見圖5)。調整后交通運行順暢，對主干路交通影響小；各方向進入小區各個組團均較為方便，繞行距離短。

3.3.3 停車位挖潛

通過道路拓寬、利用建筑后退距離、占用少量綠化空間等措施，增加劃線停車位276個。通過錯時停車、利用公園綠地等地下空間建設公共停車庫等挖掘停車位308個。同時，通過庭院空間有序化等措施新增劃線停車位194個。以上措施實施后，新增停車位778個，加上現狀停車位，可基本實現停車供需平衡(見圖6)。

3.3.4 完善公共交通

對塘河路上的公共汽車站實施港灣式改造，減少公共汽車停靠對道路通行能力的影響。為遠期預留設置軌道交通接駁小巴停靠點2處，接駁地鐵2號線沈塘橋站或幼兒師范站。推進公共自行車進社區，增加3處公共自行車租賃點，總體實現小區內300 m范圍內有公共汽車站、150 m范圍內有公共自行車租賃點的鄰里型公交社區目標(見圖7)。

3.3.5 管理信息化建設

建立或完善安防監控系統、停車場管理系統、誘導系統等管理信息系統。建立統一的監控指揮中心，增設6個治安崗亭，設置門禁道閘，組建聯合共治隊伍，實施綜合管理。在小區主要交叉口設置顯示屏，顯示停車地圖和車位信息，減少巡游交通，提升小區智能化管理水平。

圖3 停車侵占綠化Fig.3 Green space occupied by parking

圖4 支路改造后道路橫斷面Fig.4 Roadway segment after traffic improvement

3.3.6 完善其他配套設施

保障綠地率達到25%以上。通過堅持大樹一顆不毀原則提升綠化品質，增加垂直綠化及屋頂綠化、亭廊及健身廣場等休憩交流空間，規范自行車停車空間、改善人行道鋪裝等多種手段，為居民創建綠色、舒適、溫馨的居住環境。

塘河路整治改造結果見圖8。

3.4 工作推進機制

3.4.1 街道為建設與管理主體，統籌有序推進

以往老居住小區歷經了立面整治、庭院改善、截污納管等多輪治理工程，存在工程建設單一、多次擾民、缺乏統一建設等問題。本項目確定小河街道為項目建設與管理的主體，能夠更好地統籌協調小區內交通、市政、綠化等多項工作。

圖5 交通組織Fig.5 Traffic organization

3.4.2 發揮街道特長，切實解決百姓困難

充分發揮街道緊密聯系群眾的特點，依托社區力量，開展方案公示，通過城管議事廳、教育實踐活動等多種方式緊密地同市民溝通解釋，最真實地了解百姓困難與訴求。如居民強烈要求的改造垃圾房、修剪水杉樹等細節問題都在整治工程中得以實現。

3.4.3 方案聯席會議審查，立項審批下放區里

根據《杭州市老居住小區交通綜合治理指導意見》所規定的工作流程，本項目于2014年3月啟動，委托專業設計單位編制方案；同年4月提交市治堵辦，由市治堵辦組織市交警局、市城管委、市財政局、市消防局、市公交集團等相關部門召開聯席會議審查，以會議紀要作為項目區級立項、審批的依據；同年6月完成項目前期審批，進入施工階段，大大縮減了項目前期辦理流程和時間。

3.4.4 各級聯動機制，保證工程進度與質量

對于施工過程中涉及雨污水管道鋪設等問題，區城管局、區住建局等部門會同街道共同協商提出解決方案。例如，在施工過程中出現居民停車問題，街道通過市治堵辦與市交警多次對接，在余杭塘路及教工路部分路段設置臨時停車位，滿足施工期間小區居民的停車需求；為落實公共自行車租賃點和公共交通的接駁事宜，市公共自行車公司和公交公司多次到實地考察并落實方案。

圖6 停車位規劃方案總平面Fig.6 General layout of parking lot planning

3.4.5 建立長效管理機制，保證運行可持續性

街道組建了一支治安、停車管理隊伍，對治理范圍實施綜合管理。在治理范圍內由街道負責停車收費，實行新的杭州市統一停車收費標準：小區內車輛包月為100元·輛-1，包年為1 100元·輛-1；外來車輛不足15 min免費，超出15 min按照每輛車4元·h-1收取，12元·h-1封頂。同時推出人性化的親情卡，對來小區看望父母的子女實行停車優惠。預計停車收費收入約為90萬元·a-1，可基本實現運營收支平衡。

4 結語

老居住小區的交通綜合治理從本質而言，不是簡單的停車位增加和單向交通組織，而是實現資源的充分挖掘共享、有效的建設推進機制、可持續的長效管理以及政策資金保障等一系列由交通治理向社會治理的重要轉變，從而實現以交通治理為抓手達到的住宅交通環境安全性與舒適性的提升。從技術措施方面，其主要改善途徑是實現道路建設標準的提升、停車配建標準的提升、管理信息系統的完備、動靜態交通的科學組織以及區域共治體系的建立；從工作機制方面，重點是要發揮街道在老居住小區治理中的主導作用，消除管理薄弱點，實現人、財、物資源有效利用；從政策保障方面，主要保障長效運行機制的收支平衡與可持續發展。

實踐中也發現，并非所有老居住小區都具備交通綜合治理的條件。對于利用零星地塊插花建設的小居住組團、空間太局促沒有實施效果的老居住小區，由于不具備實施條件，無法實現停車條件改善和交通環境提升。對該類老居住小區還需通過其他途徑和方法來解決停車與管理難題。

圖8 塘河路整治后街景Fig.8 Tanghe Road-after traffic improvement

致謝感謝杭州市交通研究中心夏斐提供案例的相關資料。

[1]GB 50180—93城市居住區規劃設計規范[S].

[2]匡萍.完善城鎮居民住房保障制度的財稅途徑[J].商業研究，2009(12)：178-181.Kuang Ping.Financial Means in Perfecting China's Housing Security System for Urban Residents[J].CommercialResearch,2009(12):178-181.

[3]中華人民共和國公安部，中華人民共和國建設部.停車場規劃設計規范(試行)[R].北京：中華人民共和國公安部，中華人民共和國建設部，1988.