金融支持在我國農村土地流轉中的杠桿功能*

高曉燕 姜榮榮

2013年黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，農民可以通過公開市場流轉土地經營權，并有權對承包地實施貸款、擔保及適當合法抵押①。2014年中央一號文件指出堅持農地集體所有，穩定承包權、放活經營權，并明確 “賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”②。2014年11月 《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》首次提出將農地所有權、承包權、經營權 “三權分置”③。2015年1月國務院辦公廳71號文件明確：從承包經營權分離經營權，對農地流轉中的所有權、承包權和經營權進行分類指導，并強調產權交易僅限于土地經營權，不涉及承包權④。隨著相關政策的陸續出臺，我國農地流轉市場日漸有序規范，土地制度改革打開了新局面。

一、金融支持與我國農村土地流轉的績效評價

1.金融支持農地流轉的政策法規障礙

目前的法律體系、政策體系存在矛盾，阻礙了農地資本化、流轉金融化進程。其中較為突出的是農地使用權抵押質押擔保貸款與現行法律體系的矛盾，這一點在物權法、擔保法及土地管理法中都是明令禁止的。2014年的中央一號文件則指出，允許試點省市在明確農地集體所有制，保持農地用途不變，保障相關主體權益的情況下，可以在局部地區開始農地承包經營權的抵押融資試點工作。由于金融機構接受農村農地使用權的抵押權可能遭受潛在的政策法律風險，權益無法得到保障，從而阻礙了農地流轉金融支持工作的進展。

與此同時，土地經營權確權進度緩慢，客觀上也限制了金融支持農地流轉杠桿作用的充分發揮。土地使用權確權是加速農村土地流轉，保障農地流轉獲得有效金融支持的基礎和前提，我國實行農村土地歸集體所有，農地特殊的產權體系，增加了土地確權工作的難度。截至2013年底，我國農村集體用地所有權的確權登記工作已經基本完成，但承包權、經營權的確權剛進入試點階段，相較于所有權，使用權確權的難度更大。主要是因為農地特殊的產權體系，作為單位的家庭戶數巨大，農戶素質參差不齊，以及承包權與經營權的權利邊界、年限變動問題。目前對農地使用權的試點工作已在廣東、浙江等地展開，其中嘉善縣目前已確權發證69432本、確權面積34.11萬畝，農村宅基地使用權確權發證77599本，但全國仍處于初級階段，尤其是中西部地區。

2.農地流轉中的金融機構、組織與服務

從金融產品或服務的標的來看，面向 “三農”的金融產品以各種信用貸款和大豆、玉米等農產品期貨為主，種類十分豐富，并形成了相對成熟的體系；而以農地為標的的金融產品十分有限，以土地信托為主。進行融資的金融產品，從擔保、保證的角度看，主要以農戶聯保貸款、農戶+企業擔保貸款、小額信用貸款為主，缺乏以農村土地產權抵、質押性質融資的貸款。從信貸產品的用途看，支農貸款更傾向于支持農戶進行手工業、商業、養殖業、經濟農業的創業，或購買大型農用設備、糧種等，對于支持農地流轉的信貸產品少有涉及。

從相關的金融機構角度來看，一是三類新型金融機構，即農村資金互助社、小額貸款公司及村鎮銀行；二是土地流轉實踐中探索出的創新流轉平臺，包括土地流轉合作社、土地產權交易所、土地信托機構、土地銀行等。前者忌憚于農業的風險，對土地流轉采取 “惜貸”政策；后者則缺乏土地資本化、證券化的經驗，冠以金融機構之名，實際上只是在土地流轉中充當信息服務平臺的中介機構。我國農村土地流轉的創新機構，不論是土地流轉合作社、土地產權交易所，還是土地信托機構、土地銀行，其實質都是土地流轉的中介服務機構，土地抵押融資、證券化、資本化的金融功能極為有限。農民從流轉平臺獲得的收益多為地租、承包權使用費、土地交易所得，而非抵押貸款、土地債券收入或土地信托收益。流轉平臺中介化的根本原因是我國實行土地所有權的公有化，農民只能以土地使用權融資，而相關確權制度尚未建立，抵押融資的進度尚未放開。

3.金融支持農地流轉的市場支持機制

金融支持農地流轉的市場支持機制包括兩方面，即流轉前的產權定價評估機制和流轉后的風險補償機制，目前兩方面都存在較大問題。

第一，土地產權評估難度大，農地產權評估定價機制缺位。我國農地流轉中流轉的是使用權，使用其擔保或融資的首要問題是使用權估價。首先，土地使用權作為農民的資產，本身無具體形式，未來形成的現金流因農業風險而具有很強的不可預測性。其次，土地使用權作為一種自物權，依附于土地所有權存在，具有派生性、從屬性和轉讓性。根據我國的 《土地管理法》，農村土地的使用權具有有條件收回性，也在一定程度上增加了土地產權評估的難度。此外，土地使用權作為用益物權，本身的價值并不高，農業生產帶來的現金流入遠遠低于商業性的土地使用收益，評估價值可能無法覆蓋評估成本，因而無法用其融資。上述問題，致使目前農地產權定價評估機制的缺位。

第二，農地流轉金融支持缺乏相關的風險補償機制。農地流轉的一條基本原則是不改變土地的用途，這意味著農地規模化經營仍暴露在農業風險之下。同時，資本也要承受農地流轉的受益人——農戶較高的違約風險。目前，就農業風險而言，我國的農業保險體系尚未建立，農民遭受損失后的風險補償主要來自財政補貼，但以每畝幾十元為限，無法覆蓋風險。就農民自身的承受能力而言，2013年農村居民人均純收入8895.5元，處于較低水平，農村社會保障機制還處于初建階段，農民有潛在較高的違約風險。此外，針對農地流轉金融的相關擔保機制、補貼機制，多在局部試點，全國范圍未見成效。

4.金融支持下我國農村土地流轉的績效

第一，農村土地流轉規模迅速增長。據統計，2007年底我國農村承包地流轉為6372萬畝，較上年增長14.8%。2008年底 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》出臺，我國的農地流轉進入加速增長階段。如圖1、圖2所示，2008年全國農村土地流轉面積較上年年增長66%，達到1.09億畝， 2013年末達到3.4億畝，年增長率在3—4%。2014年6月底相關數據顯示，全國共有3.8億畝土地實現流轉，占耕地總面積的28.8%，達到2008年的3.5倍，涉及合作社98萬個以上，各類農業大戶近370萬戶。

第二，流轉形式多樣化、轉包出租占比較大。綜合 《農村土地承包法》及其他規定，現階段我國農村土地經營權的流轉基本方式包括轉包、出租、互換、入股、轉讓等。根據農業部經管司發布的數據顯示，2012年土地轉包、出租、互換、股份合作、轉讓流轉、臨時代耕或其他方式流轉的耕地比重分別為49.3%、28.9%、6.5%、5.9%、4.0%和5.5%，其中轉包、出租所占比例大，超過78%，見圖3。而土流網2014年12月的土地流轉數據顯示，轉包和租賃仍是最主流的土地流轉方式，其占比分別為23.26%、59.96%。顯然，轉包、出租仍是我國農地流轉的主要形式，見圖4。

圖4 2014年各類耕地流轉方式占比

圖1 2007年以來的各年土地流轉總面積

圖2 2008年以來的農地流轉增長情況

第三，農村土地流轉的地區差異大。目前農村土地流轉無論是流轉面積，還是流轉速度，都有較大的地區差異。如圖5所示，2012年流轉土地面積超過耕地總面積25%的前10個省份依次是：上海、江蘇、北京、浙江、重慶、黑龍江、廣東、河南、安徽、湖南⑤。2012年共有重慶、吉林、甘肅、安徽等7個省份的土地流轉面積年增幅逾30%。相關數據表明，東部、中部地區及農業人口流出規模大的省份土地流轉速度較快，偏遠的地區土地流轉相對緩慢，臨近城市的農村土地流轉進程快且規模大。因為，城郊的土地享有城區經濟輻射及城鎮化進程的福利，流轉后的土地更易發展適度規模經濟。以地處西部的成都為例，2010年有174萬畝的土地流轉規模超過50畝，占全市土地流轉總面積的64.1%，即是得益于該地區城鄉統籌的優先試驗。

圖5 2012年耕地流轉占比前10位的省份流轉情況

二、金融支持農地流轉的典型案例

1.上海等三地案例——土地銀行模式

結合實踐特點，根據實際發揮功能之不同，土地銀行常被分為兩類：一類即實際意義上的土地銀行，即通常所說的政策性專業農地金融組織，其直接涉獵土地存貸、流轉業務，主營各類農地金融業務以滿足農戶中長期、尤其是長期的信貸需求，如美國、印度、菲律賓等地的土地銀行即屬于此類。二類即行政主導設立的 “土地儲備機構”，區別于前者的農地融資功能，并非嚴格意義上的農地金融組織，其功能主要是通過對土地市場實施宏觀調控，提高土地資產的配置效率，并適時注入資金保證其順暢運行。目前，我國的土地銀行組織基本都是第二類的儲備機構。我國最早的土地儲備機構于1996年在上海設立，隨后各地陸續開始組建，發展至今，以上海、杭州、南通三地最為典型，表1即是三地土地銀行運營機制的簡單比較。

我國的土地銀行機制與西方國家成熟的土地銀行存在較大的差距，主要體現在政策法規環境、組織機構、運作機制及實際功能上。造成這些差異的根本原因是我國土地所有制是公有制的，土地流轉市場上所流轉的是土地使用權，而這一市場目前尚處于初期階段，相關的估價、擔保、評級等市場機制尚處于探索嘗試中。另一個突出的問題是，我國土地儲備銀行機制過于行政化，實質是政府下屬的土地調控部門，市場化資源配置功能受限，本應發揮的融資功能也并未發揮。綜上，土地銀行在我國具體實踐中存在的主要問題是沒有明確統一的土地銀行組織；土地銀行實際發揮的是土地儲備機構的功能，而不是像美國聯邦土地銀行那樣的土地流轉融資機構。

2.棗莊案例——土地產權交易所模式

山東棗莊的農地改革制度由土地使用產權證、農村土地使用權交易所、農村土地合作社三部分共同構成。2008年9月，我國第一家農村土地使用權交易所在棗莊市徐莊鎮成立，280戶徐莊土地合作社的農民獲頒土地使用產權證。棗莊市實踐這一模式值得借鑒的經驗：一是通過確權和頒發土地使用權證，賦予土地經營權抵押融資的權利，農戶通過抵押該產權證，從信用社獲得生產經營所需的貸款。二是嚴格限制用于抵押融資的土地使用權比例，規定1/3為合作社土地抵押的上限，期限3年為限。三是通過限制土地合作社的成員構成，確保土地的長期控制權歸農民所有。具體措施是限定合作80%以上的成員為農民，其所有的表決權超過總數的80%。四是發展政策性農業保險機制，以財政資金補貼農業保險，農戶違約風險降低，金融機構土地產權抵押相關業務的風險降低。棗莊的土地產權交易所模式并非是最典型的，但這種模式實現了土地確權證、農村土地合作社和土地產權交易所的有機結合，其中對于農地使用權抵押、土地合作社風險控制、農業保險機制等建立之嘗試，都具有一定的借鑒意義。

3.紹興案例——土地信托流轉模式

我國開展土地信托實踐最具有代表性的三個地方是益陽、紹興和沙縣。紹興土地流轉模式的核心是村、鄉、縣三級的土地信托服務機構。三級土地信托機構由政府出資建立，發揮著土地流轉信息平臺和土地流轉交易撮合的雙重功能。其具體的運作機制是：村經濟合作組織 （村一級的信托服務機構）接受農戶的剩余農地使用權委托，將包括土地位置、面積、類型、產權證等詳細信息匯總提交至鄉鎮一級的信托服務機構；鄉鎮一級信托服務機構登記各村土地流轉信息，并建立獨立的土地信托檔案；縣一級信托服務機構向社會共享各鄉鎮土地經營權流轉信息，公開招攬土地經營者，大戶及農業龍頭企業等以招標方式獲得土地經營權⑥。處于核心位置的 “土地信托中心”其實是土地流轉市場的中介機構，發揮著政策咨詢、供求登記、信息發布、項目推介、鑒證指導、處理糾紛等多種功能。紹興土地信托流轉模式規避了政策盲區，規范了土地流轉行為，也保護了農民的利益。以信托形式賦予農地以資本的價值，增加了農民的財產性收入。

表1 國內土地銀行主要運營模式

4.吉林案例——土地收益保證貸款融資

土地收益保證貸款，即以土地使用權流轉為基礎，以農地未來收益作為還款保證的土地權益貸款。在這一模式下，農戶一般留1/3承包地繼續耕作，將剩余的2/3用于貸款融資。貸款期限5年為限，通常1—3年，貸款利率統一在基準利率基礎上上浮30%，較吉林平均水平低4.2個百分點。2012年8月，吉林開始實施土地收益保證貸款，截止2014年上半年，全省已有42個縣啟動工作，其中26個縣為農戶、家庭農場及專業合作社發放貸款總計10632筆4.9億元。土地收益權保證貸款的一般程序是：農戶向物權融資公司轉讓經確權并取得土地使用權證的土地經營權，物權公司作為擔保人，出具承諾函對農戶貸款提供連帶責任擔保，農戶以此為基礎向金融機構申請貸款；金融機構經正常貸款程序審核后發放貸款；農戶正常還款結束，物權公司和農戶間的土地使用權轉讓合同隨之解除，在無法正常還款時，物權公司會代替金融組織轉讓農戶質押的農地，然后把轉讓所得用于償還貸款農戶所欠的本金和利息⑦。本息完全清償后，土地經營權會被重新歸還給農戶本人。

吉林農地金融模式的最大創新是政府出資設立的中介平臺——物權融資公司。該公司主要有三項職能：一是中介職能，在農民與金融組織間建立資金供求的紐帶，為農戶向金融組織融資提供連帶保證。二是農地流轉手續的辦理，包括農戶正常以及未正常還款時對土地經營權的不同處理。三是依托村委會及鄉鎮資源，幫助金融機構進行貸前調查。這一農地融資創新模式借助物權融資平臺，創造性地將土地要素與金融服務相結合，實現了土地經營權的權益資產化、資產契約化，解決了土地使用權的權益變現問題，土地經營權的擔保權能獲得了實現。

三、建立農地流轉金融支持體系的路徑選擇

1.構建農地流轉金融組織體系

借鑒各國經驗，立足我國農地金融實踐現狀，目前最可行的方案是依靠農村發展銀行設立 “農地流轉融資部”，由其統一實施全國農地流轉的信貸政策及工作。一是農發行專司三農發展的支持工作，有開展農地流轉融資業務的先天優勢；二是農發行承接支農財政資金，與農行支行、農村信用合作社、村鎮銀行等農村金融組織有良好的聯系；三是綜合考量產權、市場、法律等因素，建立單獨土地銀行的環境尚不成熟。通過將農村的基層農地合作組織、創新農地流轉平臺與縣域農村金融機構整合對接，以實現土地流轉信息、土地使用權與金融資本的高效融合。如 “土地合作社+土地產權交易所+村鎮銀行”模式、 “土地股份公司+土地信托公司+小額貸款公司”模式、 “農戶或村委會+土地流轉互聯網平臺+農村信用合作社”模式。一般運作流程是：基層的土地合作組織歸集零散的土地，將使用權抵押給土地流轉平臺，平臺為農戶融資提供擔保，協助金融機構開展信用調查和估價，并在農戶違約時重新流轉土地以實現擔保。

值得注意的是，農村金融體系中的各類金融組織在支持農地流轉中的角色不同，政策性金融農村發展銀行發揮引導作用，牽頭建立專業農地金融機構；商業金融中的農業銀行、郵儲銀行等在支持農地流轉中的作用是提供資金來源，成為農地金融創新的主力；而新型農村金融機構及合作金融組織，應充分發揮其接近農村的網點優勢，充分滿足農地流轉小額的資金需求。

2.創新農地流轉金融支持的產品與服務

第一，開放農地使用權抵押貸款產品。農地經營權抵押融資已陸續在山西、四川、山東等地展開試點，形式主要有 “農地承包經營權抵押”、 “農地收益保證貸款”、 “農地流轉收益權保證貸款”、“農地使用產權證抵押貸款”等。總體而言，我國土地金融產品較少，覆蓋范圍小，還需要大力推廣土地經營權抵押貸款、土地收益保證貸款的經驗，創新農地收益權質押、土地經營權農戶聯保、龍頭企業擔保的多種信貸產品，并探索土地經營權直接融資方式。

第二，穩妥推進商業化的土地信托業務。在國外模式中，所有者將土地作為信托財產委托給信托公司，由其經營信托財產以追求委托人最大的信托收益；這種商業化的土地信托模式下，農戶、信托公司和接受土地經營權的第三方，分別享有各自的權、責、利。而我國的土地信托以行政化和中介性為特色，提高土地流轉的效率，必須發展具有資本運作職能的商業性土地信托。需要注意的是，我國土地信托的信托財產只能是農地經營權，政府監督很必要。

第三，積極創新土地證券化產品。我國土地證券化以東平土地入股和重慶 “地票”模式為代表，前者將土地經營權變成等額股份入股土地合作社，后者以城鄉建設用地指標的置換實現農村集體土地入市，都不是真正意義上的土地證券化。可借鑒國外經驗，發展土地資產證券化。農戶將土地經營權轉讓給農業企業，由其將農地未來收益出售給SPV（特殊目的機構）籌集，SPV對土地進行增級后發行資產支持證券，籌集資金歸農業企業使用⑧。專業農地金融機構建立后，可發行土地債券以籌集支農長期資金。

第四，以互聯網金融服務支持農地流轉。隨著土地流轉的不斷深化，土流網等土地流轉線上平臺逐漸興盛，跨地區的土地流轉大數據是其優勢。同時，P2P、眾籌等互聯網金融平臺迅速發展，以資金供求的小額、高息、跨地區匹配為特色，結合各自優勢，可同時提高土地流轉和資金利用的效率。作為專業土地流轉金融支持平臺，應兼具土地供求撮合和農地融資兩種功能，也對運營牌照、人員素質、風險機制等有更高要求。

3.構建農地流轉的風險補償體系

第一，建立農地流轉信貸補貼機制。主要有三種形式：一是政府直接提供專項信貸資金，委托金融機構以低息貸款形式投放到農地流轉領域，利息收入歸金融機構所有；二是不提供貸款資金，但鼓勵金融機構向農地流轉中注入低息貸款，事后補償低于市場平均利率的部分；三是鼓勵金融機構向農地流轉中以正常利率投放貸款，對于貸款的農戶和農業企業提供利息補貼。此外，還可對大戶及農業企業提供利息補貼、稅收補貼。

第二，建立政府主導下的農業保險體系。可借鑒美國經驗構建一個三層級、政府主導的農業保險經營體系：一是全國政策性農業保險管理局，負責監管、風險控制、制度設計、再保險及巨災風險基金的運用等；二是直接經營農業保險的商業保險機構，獲得政府稅收優惠及補貼，以及政策性保險機構的再保險支援；三是基層的農業保險合作社等。農業保險體系的建立，有利于降低農戶違約風險，吸引金融機構為農地流轉融資。

第三，建立農地規模經營政策性保險基金，該基金主要用于補償金融機構在農業風險中遭受的損失。農地規模化經營政策性保險基金，作為一項享受政府特殊優惠的政策支持基金，其資金來源主要是財政資金、一定比例農地信貸資金，以及一部分的企業入股及社會捐贈。建立的目的是抵御農地規模化經營過程中的自然災害和市場風險，遭受損失的金融機構將直接從基金中獲得相應補償。

第四，設計農地金融的專項擔保機制。建立專門針對農地流轉融資的專項擔保機制，以化解金融機構的風險。根據我國農地融資的實踐經驗，農地信貸產品的擔保主要是具有政府背景的中介機構，如吉林省梨樹縣的物權融資公司，就有效地隔離了金融機構的風險。這種依托政府出資、扎根鄉鎮及村委會、專司農地使用權流轉的擔保機構是目前土地流轉市場的必要一環，值得在全國范圍推廣。

注釋：

① 參見新華社2013年11月16日發布的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

② 中共中央、國務院印發 《關于全面深化農村改革推進農業現代化的若干意見》，新華網2014年1月20日。

③ 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，新華網2014年11月20日。

④ 國務院辦公廳印發 《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，新華網2015年1月22日。

⑤ 農業部經管司： 《2012年土地承包經營及管理情況報告》， 《農村經營管理情況》2013年第10期。

⑥ 張健濤： 《紹興土地信托流轉的運行機制、實施困境與發展策略》， 《上海國土資源》2014年第1期。

⑦ 呂慶明、陳捷： 《農村土地承包經營權收益擔保融資問題研究——以吉林省直補資金擔保貸款和土地收益保證貸款為例》， 《吉林金融研究》2013年第11期。

⑧ 馬雪劍： 《關于農村土地資產證券化探討》， 《中國集體經濟》2014年第18期。