公章“雙胞胎”的疑惑

劉俊民+曾衛平

一、項目的背景及概述

為加強和規范我省水利建設資金的管理和使用，充分發揮項目的生態保護作用，根據《中華人民共和國審計法》第16條的規定，我廳派出審計組，對A市江益防洪工程資金管理及使用情況進行了審計。審計工作得到了A市江益防洪工程項目部和有關單位的支持與配合，審計工作進展順利。A市江益防洪工程項目部對其提供的財務會計資料、工程資料以及其他相關資料的真實性和完整性負責。

二、案件線索的發現

通過審計發現投標文件中復印資料上的施工單位印章與合同、投標文件上蓋的印章不一樣，存在私刻和使用假公章的嫌疑。

【例1】《A江益防洪工程投標文件》中復印的D市黃河華龍工程有限公司與鄧某、杜某、李某簽訂的《勞動合同書》中的單位印章與該公司投標文件上和施工合同上蓋的印章明顯不是同一枚印章。

【例2】投標文件中B黃河建業工程有限責任公司復印的業績資料《山東C齊河堤防加固單位工程驗收鑒定書（2010年6月26日）》、《山東C齊河堤防加固單位工程驗收鑒定書（2009年11月27日）》上蓋的印章與投標文件上蓋的印章明顯不是同一枚印章。

三、審計工作思路

隨著疑點線索設定問題定性假設并確定思路一步一步深入查處下去。

（一）抓好審前調查

要求抓好中小河流治理項目審前調查，把握資金總體、資金構成、資金使用和資金管理情況;項目完工程度和工程管理情況;項目生態效益、社會效益和經濟效益情況。

（二）審計工程要求

1.應明確工程建設管理要求。要按照以縣為單位打捆組建項目法人的原則，明確項目法人，按有關規定提出建設管理的各項要求。

2.應提出工程管理要求。落實人員編制，明確管理范圍、任務和職責，落實管理運行費用來源。所治理河道已有管理機構的，工程建成后原則上應由原河道管理機構管理，不再設置新的管理機構。

3.對堤防加固工程、護岸工程和河道疏浚工程原則上不新征管理用地，對新建堤防根據堤防級別和相關規范設置護堤地。護堤地寬度應從嚴控制，以減少占地和投資。

（三）審計概算要求

1.中小河流治理要從嚴控制投資，工程設計概算原則上采用地方標準。

2.以編制年作為編制設計概算的價格水平年。

3.基礎單價的編制應滿足編制規定、工程設計的要求。在滿足質量、供應能力的前提下，就近選取主要材料的供應地。按照工程設計確定的供應方式，合理計算主要材料價格。

4.為合理編制工程投資，主要材料鋼筋、水泥、油料應限價進入工程單價，主要材料預算價格與限價的價差計取稅金后列入工程單價表中，并單獨出項。地方有限價標準的，執行地方標準;地方無限價標準的，參照以下限價標準執行：鋼筋3 000元/噸，水泥300元/噸，汽油3 600元/噸，柴油3 500元/噸。

5.工程單價應按照全國中小河流治理規劃內相關要求并結合中小河流治理的特點，按照合理、經濟的方法編制。

6.按照工程設計合理確定工程項目，嚴格控制管理房屋、通信、監視、監控、交通等設備、設施的標準及投資。

7.獨立費用中不再計列生產準備費、定額編制管理費、工程質量監督費等項獨立費用。按照國家現行有關規定計算工程建設監理費、勘察設計費。

8.工程征地移民、環境保護與水土保持工程投資應納入工程總概算。

四、通過有效方法突破難點和獲取證據

（一）審計技術方法

1.預算資金入手法。從概算文件入手，審計概算的執行情況。小河流項目無論是工程的實施，還是資金的使用，其共同的依據就是項目的概算，即經省水利廳批復的初步設計文件，初步設計文件規定具體的建設內容，包括具體的工程量清單，每項工程和費用的投資額。審計的依據也是概算，首先要審計項目實施的結果即實際建設的內容是否和初步設計一致，如果無一致，要分析原因，查是否存在概算外投資，或是否存在重大設計變更。如果是概算外投資，比如做了辦公樓或做了別的河堤項目，那財務上做得再規范，也是嚴重違規的，其建設資金要由自己承擔，不能在項目資金列支。如果是重大設計變更，則核對其是否通過合規的變更程序，對設計變更的管理，按照水利部《水利工程設計變更管理暫行辦法》規定執行。

2.項目程序流程法。審核項目是否經過規范的招投標。在這個程序的審計中，主要是看項目是否經過招投標程序，評分方法是否公平合理，是否存在明顯的傾向性評分。中標單位是否按評分順序確定，中標的工程量清單、單價和總價與簽定的合同是否一致。

3.工程量額核對法。要求充分利用監理的資料為審計服務。最常用、最重要的方法就是審核工程竣工資料、財務結算資料等是否經過監理審核同意這一程序，相關工程量數據是否和監理反映的數據一致。

4.勾稽環節比對法。注意各環節程序間是否銜接一致，各道程序的資料是否符合邏輯。要求把初步設計確定的工程量、投資額與招投標的工程量、投資額進行比對;把招投標的工程量、總價與合同工程量、總價進行比對;把工程實際結算的工程量、單價、總價與合同工程量、單價、總價進行比對。在比對中發現差異、發現問題，分析差異形成的原因，判斷問題的性質。要注意資料的細節比對，分析其內在邏輯關系的合理性，要求合同簽定的時間與工程實際開工的時間進行比對;監理簽證的時間與設計變更的時間比對;設計變更的時間和工程竣工驗收的時間比對等等，這其中任何一個時間不符合邏輯，都說明或有存在問題，如審計發現合同簽定的時間比工程實際開工的時間還晚，就說明或有虛假招標問題。

5.實地踏查分析法。查看現場非常重要，一是工程造價的問題。工程造價專業性強，一般要有專業技術人員幫助審核。審計的時間較短，要在短時間內把所有的工程造價都進行審核既不可能也無必要，通常采用抽查的辦法解決這個問題，故抽查什么很重要，根據以往的經驗，那些與合同比較在工程量和單價、總價方面相差較大的，尤其是設計變更較大的部分應作為抽查的重點。二是實地查看的問題。這是項目審計和財務審計不一樣的地方。從賬實核對的角度看，實地查看非常重要。實地查看切忌走馬觀花，要有目的的實地查看，查看過程中要帶尺子實地測量，測量結果要和設計圖、竣工圖進行比對和分析。

6.生態績效考核法。在該項目審計中要注意突出生態環保的特色。中小河流項目審計實施要求考慮河流治理生態環保的屬性，從廣義的生態角度來說，河流治理是環境生態建設內容之一，但是生態環保審計具體內容還有待探討，沒有成熟經驗可循。正如中小河流治理的績效考核內容雖有生態環境建設，但沒有具體的量化評價指標。這就要求審計人員群策群力，共同探討，不斷創新和完善，摸索出一條生態環保審計的新路子。

（二）審計評價標準

權威的規范性文件規定，是我們對該項目的執行情況做出合規性判斷的重要依據。它主要包括：財政部水利部《全國重點地區中小河流治理項目管理暫行辦法》（財建〔2009〕819號）、財政部水利部《全國中小河流治理項目績效評價暫行辦法》、水利部《全國中小河流治理工程初步設計指導意見》、水利部關于印發《水利工程建設項目勘察（測）設計招標投標管理辦法》的通知（水總〔2004〕511號）、國土資源部《關于水利水電工程建設用地有關問題的通知》（國土資發〔2001〕355號）、江西省財政廳水利廳《江西省重點地區中小河流治理項目管理實施細則（試行）》（贛財建管〔2010〕96號）、江西省水利廳《江西省重點地區中小河流近期治理項目初步設計審查導則》（贛水建管〔2009〕344號）、江西省財政廳江西省水利廳《關于進一步做好重點地區中小河流治理項目月報工作的通知》（贛財建〔2010〕423號）、江西省水利廳《全省中小河流治理項目公開評選暫行辦法評分標準》（贛水建管〔2010〕175號）、江西省水利廳《進一步規范國家規劃內中小河流近期治理項目招標工作的通知》（贛水建管便〔2010〕111號）、江西省水利廳《江西省水利工程建設項目招標管理暫行辦法》（贛水建管〔2010〕236號）、江西省水利廳《進一步規范全省水利工程監理和勘察設計工作的通知》（贛水建管〔2010〕120號）等15項。

五、項目的主要目標和重點內容

（一）審計主要目標

貫徹落實省廳關于切實加強水利基礎建設、促進水環境保護資金審計的有關精神，以檢查項目的實施效果和資金的管理使用為主線，反映和揭示資金使用和項目實施中存在的問題，提出意見與建議，切實保障人民群眾的生產生活，提高重要城鎮、農田保護區的防洪能力，統籌考慮水資源利用和水生態保護。

（二）審計重點內容

根據江西省中小河流治理項目審計指南要求，結合A實際，我們確定本項目審計范圍為：2009～2011年國家立項建設的A中小河流治理項目的資金使用管理和項目實施情況。重點審查中小河流防洪和生態方面存在的突出問題，尤其是著力檢查中小河流治理資金安全性和有效性。此項審計納入省政府向省人大常委會的預算執行審計報告。

1.審計中小河流治理項目資金籌集、撥付、使用、管理情況。

（1）資金到位情況。以財政建設資金為主線，審計中小河流治理項目建設資金籌集、撥付、使用情況。檢查涉及項目有關的地方政府建設配套資金是否及時足額到位。

（2）檢查各項建設資金是否按計劃或工程進度及時足額撥付給建設單位，財政、水利等部門有無以各種名義層層延壓、截留、擠占和挪用建設資金等違法行為。查處是否存在將專項資金用于平衡本級預算問題。分析建設資金不到位對工程建設進度和質量造成的不利影響。

（3）資金使用情況。檢查建設資金支出是否真實、合法，項目建設單位是否存在挪用建設資金改變資金用途，查處違規將建設資金挪用于移民征地、城市建設以及樓堂館所建設等問題，有無以各種名義虛列支出行為;項目建設成本是否真實，有無采取弄虛作假、虛報工程量、“報大建小”等方式套取資金問題;資金支付手續是否完備，工程款的支付是否經過業主、監理、施工等單位人員簽字認可;工程造價是否經合規機構審核;將資金支付情況與相關的項目合同核對，檢查實際付款數與合同數是否存在差異，分析差異原因。

（4）檢查建設資金管理是否專賬核算、專戶存儲、?？顚Ｓ?，會計核算是否規范。

2.審計中小河流治理工程建設管理情況。

（1）檢查項目概算管理情況。檢查建設項目涉及征地、環保等程序履行情況。項目保護人口人均投資額，保護面積畝均投資額，每千米河堤平均投資額。檢查項目設計有無深度不夠、設計漏項、變更較多等問題，有無多列概算、夾帶項目或概算外投資等問題;概算調整的程序是否到位，內容是否真實，是否存在多頭申報，重復立項，套取項目資金問題。

（2）檢查項目執行法人制、招投標制、合同制、監理制和審計制等制度的落實情況。檢查合同要素是否完整。檢查工程設計、施工、監理等單位是否具有工程建設所要求的資質等級。檢查建設項目是否全面推行招投標制度;是否存在圍標、串標等違法行為;是否存在違法分包或層層轉包，并因此造成重大損失和工程質量隱患等問題。檢查監理單位是否對工程建設進行全過程、全方位監控，監理資料是否齊全。

（3）檢查工程質量管理和安全管理情況。工程結算依據是否和合同要求一致。檢查工程竣工驗收手續是否完備。檢查竣工后是否有完善的管護機制和明確的管理主體，有無穩定的工程管護經費來源和各項管護措施。檢查有無因建設管理不善造成損失浪費等問題，有無玩忽職守、權錢交易等違法違紀行為。

3.審計中小河流治理工程績效評估制度健全、有效和執行。

審計整治工程績效評估管理制度建設的健全性、有效性和執行性。主要從工程的社會效益、生態效益等方面對項目的績效評價制度進行審計。

（1）社會效益評價制度健全、有效和執行，具體指工程保護的人口數量、耕地面積及工礦企業情況，治理后河堤防洪標準提高;區域內主要河流的水質狀況和變化趨勢情況，是否達到預期整治目標等評估制度符合性、有效性和執行性。

（2）生態效益評價制度健全、有效和執行，具體指項目區兩岸種植植被，采用生物護岸護坡及攔河閘壩數量等評估制度有效性和執行性。檢查分析項目治理完成后治理效果與設計標準的差異，有無虛假績效評估問題;檢查當地有關生態環保部門履行監控職責，采取預防和整治措施。

①前期工作情況。包括前期工作組織、編制、審批等情況。

②資金安排情況。包括投資計劃下達、預算安排（分中央、省、市、縣分別說明）、資金管理等情況。

③建設管理情況。包括招投標形式、安排與中標情況，項目法人組建、施工組織、監理工作開展情況，制度建設情況，安全生產、質量控制與度汛方案制定等。

④建設進展情況。包括投資完成、工程形象進度。

六、審計主要成果

1.審計發現十大問題，且問題性質惡劣。

審計確認的施工招投標存在涉嫌私刻并使用公章罪;涉嫌串通投標;施工單位及項目經理的違規行為;工程勘測設計未經公開招標;設計粗糙不精細，與實際相差較大;環保和水土保持等生態保護項目基本未實施;現場抽查發現實測數據與施工上報、監理計量確認數據不一致等問題已經造成一定社會影響。

問題一：施工招投標存在涉嫌私刻并使用公章罪。

通過審計鄧某提供投標文件中復印資料上的施工單位印章與合同、投標文件上蓋的印章不一樣，經公安機關技術鑒定存在私刻公章問題，涉嫌私刻并使用公章罪。鄧某等私刻假章并使用私刻D市華龍工程有限公司公章，存在偽造、變造、私刻公章并使用私刻公章，按《刑法》第二百八十條第一款的規定，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利，情節嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑，審計確認《A江益鎮防洪工程建設施工合同》無效，審計按照《刑法》等規定移送公安機關處理。

問題二：投標資料異常一致，涉嫌串通投標。

經審計核對D市華龍工程有限公司與B黃河建業工程有限責任公司（D市華龍工程有限公司得分96.87排名第一，B建業工程有限責任公司得分96.73排名第二）的投標文件，發現兩個單位的工程量清單表（2張）、單價分析表（7張）、純砼、純砂漿單價計算表（1張）表格的排版、內容編寫、格式、空白內容、投標文件的裝訂順序異常一致，根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》（國務院第613號令）第四十條規定“有下列情形之一的，視為投標人相互串通投標：不同投標人的投標文件異常一致”，這兩家施工單位在A江益鎮防洪工程投標過程中涉嫌串通投標。

問題三：施工單位及項目經理的違規行為。

經審計項目經理違規同時在兩個建設工程項目上擔任施工單位項目負責人。A江益防洪工程項目的施工單位——D市華龍工程有限公司項目經理、一級注冊建造師王某同志自2011年5月9日起已將注冊建造師證書押在A江益防洪工程項目部至今未退（工程完工才能退還），而在D市公共資源交易中心的官方網站上2011年7月26日公告擬中標的“E河務局基層單位飲水項目”結果顯示由D市華龍工程有限公司中標，項目經理也是王某同志（注冊建造師編號一致）。根據《注冊建造師管理規定》（建設部令第153號）第二十一條規定“注冊建造師不得同時在兩個及兩個以上的建設工程項目上擔任施工單位項目負責人?！睂σ陨鲜┕挝患绊椖拷浝淼倪`規行為，作出移送公安、建設主管部門等有關部門進一步查實、處理的審計建議。

問題四：工程勘測設計未經招標。

審計A市江益鎮防洪工程項目地質勘察報告、初步設計報告、初步設計圖集、概算附件由F水電勘測設計院于2009年11月完成，并經省水利廳批復同意。但2009年8月A市江益防洪工程項目部未經招標與F水利電力勘察設計有限責任公司簽訂勘察設計合同，合同總價款按國家批復投資的4%計取，勘察測量費按國家批復資金的2%計取。國家批復的工程主體投資為1 822.55萬元，據此比例計算應付勘察設計費和勘察測量費109.35萬元。該項目概算批復的勘察設計費為97.54萬元。目前實際已支付設計費10萬元。經核對設計單位的資質，F水利電力勘察設計有限責任公司為水利工程設計丙級資質，該做法違反了《江西省重點地區中小河流近期治理項目初步設計審查導則》（贛水建管字〔2009〕344號）第三點要求“項目單位應原則委托具有乙級資質以上的水利設計單位設計”。根據《招標投標法》第四十九條規定，該項目設計單位未經招標確定，應追究有關責任人員責任。

問題五：因設計與實際相差較大，導致部分主要單項工程設計變更較大，并且未辦理變更手續。

【例1】初步設計中的堤頂泥結石路面（厚度20cm），原合同投資50.06萬元，現變更為C30現澆砼路面，投資達185.13萬元，增加造價135.07萬元。

例2：初步設計中的迎水面現澆砼護坡（C15砼厚10厘米）原合同投資157.57萬元，變更為預制砼塊護坡，投資283.11萬元，增加造價125.54萬元。

問題六：項目建設用地未辦理用地手續。

該項目初步設計中安排征地補償費194.7萬元，預計征地111.04畝（永久占地），其中：耕地87畝， 魚塘16畝，其他用地8.04畝。項目竣工后實際征地63.06畝，其中耕地（水田、精養魚塘）41.82畝，旱地21.24畝（以實際支付的征地補償費和補償面積為準），實際支付征地拆遷補償款162.5萬元。根據國土資源部《關于水利水電工程建設用地有關問題的通知》（國土資發〔2001〕355號）第二條第（一）點規定“水利水電工程建設項目法人、地方人民政府土地行政主管部門、移民主管部門要通力配合，共同做好水利水電工程用地申請、審查、報批工作?！盇市江益鎮防洪工程項目部要和A市國土局共同做好該項目的用地報批工作。同時根據《耕地占補平衡考核辦法》（2006年國土資源部第33號令）第六條規定“耕地占補平衡考核，以建設用地項目為單位進行，主要考核經依法批準的補充耕地方案確定的補充耕地的數量、質量和資金。前款規定的建設用地項目，包括能源、交通、水利、礦山、軍事設施等單獨選址建設項目用地和城市、村莊、集鎮分批次建設用地”，A市江益防洪工程項目部應采取措施實施耕地占補平衡。

問題七：環保和水土保持等生態保護項目基本未實施。

經審計確認現場查看該項目初步設計中安排了環保工程投資11.64萬元，水土保持工程投資28.88萬元，草皮護坡投資47.63萬元，面積99 019平方米。目前項目已基本竣工，上述環保工程、水土保持工程及草皮護坡基本未實施。

問題八：現場抽查發現項目的實測數據與施工單位上報、監理單位計量確認的數據不一致。

【例1】現場抽查測量躍進圩（3+900～4+370，全長470米）預制砼塊護坡斜坡長度平均為21m，厚度為8cm～10cm，而施工單位上報的斜坡長度為27.51m，預制砼塊厚度為10cm。監理、業主簽字認可的工程付款計量值則斜坡長度均為24m，預制砼塊計量厚度均為10cm，該單項工程實測工程量比計量工程量少14%，比施工單位上報的工程量少31%。

【例2】個別項目的結算工程量缺乏計算依據，例如堤防土方清基開挖工程量80000.2m3，堤防土方回填235000m3，表層土平整110000m2等，均有監理部的簽字認可，但審計時無法提供原始計算資料（標高、距離等測量數據及計算過程）。對以上存在的問題，A市江益鎮防洪工程項目部要嚴格督促監理部門忠實履行監理職責，認真審核每個項目的工程量和工程造價，對因玩忽職守造成國家損失的單位和個人要嚴肅追究責任。

問題九：生態考核項目缺乏具體內容。

財政部、水利部《全國重點地區中小河流治理項目管理暫行辦法》（財建〔2009〕819號）明確將“生態環境指標”列入項目績效評價內容，但項目沒有具體量化指標。根據水利部《水利工程設計變更管理暫行辦法》（水規計〔2012〕93號）第六條規定“水利工程設計變更應當按照本辦法規定的程序進行審批，其中水土保持設計、環境保護設計變更按國家有關規定執行?！盇市江益防洪工程項目部應按設計要求組織項目繼續完善實施，對確需變更的應按該規定補充辦理工程變更手續。項目部及主管部門要切實提高生態環境保護意識，結合實際將生態環境保護指標具體量化落實。

問題十：施工單位未提供規范的財務資料。

該項目施工單位D市華龍工程有限公司在項目延伸審計調查過程中，無法提供規范的財務資料。到審計時只提供了該項目相關的電子賬頁，拒絕提供原始憑證。目前提供的電子賬頁上的人工費合計數為309.67萬元，而監理工作日志上記載的投入人工合計平均數為5 438.5個工日，即使按每個工日200元工資計算，只需要人工費108.77萬元，因此該公司存在以人工費的名義套取資金的嫌疑。除按規定作出相應經濟處罰，對該單位涉嫌套取項目資金的行為，我們作出移送有關部門進一步查實處理的審計建議。

2.提出四大審計建議。

（1）針對審計發現和鎖定嚴重違法違規問題及時移送有關部門進一步查實處理的審計建議。

（2）項目部要繼續爭取A市財政配套資金，按初步設計批復的項目規模和進度要求完成任務，以達到竣工驗收要求，獲得省財政的獎補資金。

（3）規范和完善工作程序。項目部要督促施工、監理等單位密切配合，對每個環節的工作記錄都要提供真實、完整的資料。對設計變更較大的項目應及時向有關部門申報、審批。要按規定辦理征地手續。

（4）提高生態保護意識。對項目的水土保持和環保工作要求應高度重視，要將水利工程和河流的污染治理、水土保持、生態保護等工作有機結合。

七、審計體會與啟示

體會一：審計問題一定要應用關聯合同、關聯文件、關聯企業（單位）內容標識進行比對;按照合同、協議、文件前后程序規定的時間標識進行比對;按照可研、初設、立項和審批等邏輯關系進行比對，要抓住蛛絲馬跡，跟蹤審計，細節決定成敗。

體會二：重點把握工程立項和建設環節。這次審計，對工程立項、招標投標、工程預算概算、施工管理等建設環節和程序的相關文件資料進行了認真審查，著重檢查和評估立項的科學性、建設程序的嚴謹性、施工管理的規范性，旨在促進項目主管單位規范工程建設程序和提高工程管理水平，促進水利事業科學發展。

體會三：重點把握資金管理和使用環節。審計過程中，堅持以資金為主線，采取扭住源頭、跟蹤過程、評估效益等措施，認真審查建設資金籌措、管理、撥付、使用及效益情況，重點查處管理措施不力、資金撥付不及時、弄虛作假、擠占挪用、損失浪費等問題，切實促進該市水利建設資金運行安全，管理規范和使用高效。

體會四：重點把握竣工決算和效益環節。把中小河流治理工程專項審計同投資決算審計、工程績效審計有機結合起來，對重點工程開展竣工決算審計和投資績效審計，嚴格把關工程決算，節約建設資金;客觀評估竣工項目的社會效益和經濟效益，以此促進中小河流建設資金使用效益最大化，充分發揮水利建設工程推動農業發展、服務農民增收的作用。

（作者單位：江西省審計廳）