鄉鎮人大工作：做實·做細·做深

2015年1月13日下午，浙江省人大常委會召開鄉鎮人大工作視頻交流會議，省人大常委會黨組書記、副主任茅臨生出席會議并作重要講話。會上，臨安、余姚、蒼南、上虞、衢江、溫嶺的6個鄉鎮人大主席作了交流發言。

借鑒各地實踐經驗，做實鄉鎮人大職權。本期《人大論壇》欄目，摘要刊登茅臨生副主任的講話及六位鄉鎮人大主席的發言，為各地加強鄉鎮人大工作，推動鄉鎮人大建設提供經驗，開拓思路。

茅臨生：發揮好鄉鎮人大的整體作用和制度優勢

茅臨生強調，鄉鎮人大工作直接面向基層和群眾，處在民主法治建設最前沿。要按照張德江委員長的重要指示精神，認真貫徹省委人大工作會議要求，積極探索創新，推進鄉鎮人大工作向前發展。

鄉鎮人大工作在鄉鎮政權建設中具有獨特的基礎性的重要作用，關系到人民民主在基層的落實，關系到國家政權的鞏固，關系到基層治理體系和治理能力的現代化。中央從全面推進依法治國、推動人民代表大會制度與時俱進的高度，十分重視鄉鎮人大工作，進一步加強研究和謀劃。中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江同志親自主持開展鄉鎮人大工作的調研，作出了一系列重要指示。這為加強鄉鎮人大工作，指明了前進方向，提供了重要機遇。我們要抓住機遇，有所作為。

不久前省委召開了人大工作會議，出臺了專門的文件，把加強鄉鎮人大工作和建設作為重點任務之一，從組織機構建設、職能作用發揮、基本條件保障等方面作了明確要求。這為我們做好工作提供了重要的政策支持。我們要有雷厲風行的工作作風和狠抓落實的具體行動，推動省委人大工作會議和文件精神落地見效。

就當前鄉鎮人大需要著重抓好的有關工作，講幾點意見。

一、 著力開好鄉鎮人代會

人代會是鄉鎮人大行使職權的主要形式，要把開好人代會作為發揮鄉鎮人大作用的重中之重。

一是要開好年初鄉鎮人代會。年初召開鄉鎮人代會，直接關系到鄉鎮人大職權的行使。目前，我省鄉鎮人代會的時間一般只安排一天，有的只有半天。而要真正開好鄉鎮人代會，一般要兩天時間，最起碼也要一天半時間。從會議程序來看，有的鄉鎮人代會為了省時間，只是聽聽鄉鎮長的工作報告，再討論一下，能省則省，有的地方選舉也沒有嚴格按照法定程序操作。各地要根據實際情況，合理安排會議次數和會期，保證代表對報告進行深入的審議，保證選舉有足夠的醞釀時間，保證代表們有必要的時間提交議案和建議，絕不能嫌麻煩、圖省事、簡單化。

二是要提高鄉鎮人代會的議決實效。習近平總書記強調，要切實防止出現人民形式上有權、實際上無權。具體如何防止？關鍵是把人民代表大會制度功能發揮好，讓人民通過人民代表大會依法行使民主權利。近年來，我省的許多鄉鎮都在積極探索，成效明顯。各地可以相互學習借鑒，豐富審議內容，提高議決質量。

三是要增加人代會的次數。從法律規定來看，每年召開鄉鎮人代會的次數沒有限制，可以召開兩次甚至多次。目前，我省多數鄉鎮人大每年只召開一次會議。少數一些鄉鎮人大每年召開兩次會議，會議內容也比較充實。考慮到鄉鎮人大代表人數比較少，會期也相對短，加上現在交通便利，會議經費也不是太大問題，各地可在年初開好人代會基礎上，根據實際需要，適當增開人代會，解決閉會期間主席團無法代行代表大會職權的問題。

二、 充分發揮鄉鎮人大代表的作用

發揮代表作用，法律有明確規定，中央和省委有明確要求，關鍵是要把工作做實做細做深入。

一是要辦好代表議案建議。長期以來，鄉鎮人大代表議案建議辦理工作中普遍存在重答復、輕落實的問題。要讓議案建議辦理真正“落地”，關鍵是鄉鎮政府要落實責任主體，多采取與代表面對面交流，少一些文來文往，切實提高問題解決率。同時，注重從中發現鄉鎮改革發展穩定的癥結，有針對性地提出改進工作的措施。

二是要認真組織代表開展監督。要組織人大代表就政府工作某個方面的問題，開展有針對性的監督。要改進和完善代表執法檢查、專題視察、集體約見政府負責人等方式，進一步增強監督實效。

三是要組織代表就近就便開展活動。各地要因地制宜，鼓勵處于工作生活一線的鄉鎮人大代表把隨時隨地看到的、聽到的、想到的問題及建議，以短平快的形式，反映給鄉鎮黨委政府，推動代表在鄉鎮“一線”履職。繼續圍繞黨委政府中心工作設計好載體，開展針對性強的代表主題活動，發揮好代表“全天候”的監督作用。

三、密切代表同人民群眾的聯系

全省56000多名鄉鎮人大代表應發揮直接聯系人民群眾的獨特作用。

一是要加強代表聯絡站建設和利用。2014年，在各地的共同努力下，代表聯絡站在全省范圍內實現了全覆蓋。要進一步加強代表聯絡站規范化、制度化建設，確保代表聯絡站各項活動的常態開展。

二是要擴大履職服務平臺的運用。浙江人大代表履職服務平臺是代表聯系群眾、反映民意的網絡渠道，目前已有9萬多人注冊使用。要讓所有的鄉鎮人大代表熟悉、掌握、用好這個平臺，通過平臺開展履職活動。

三是要加強代表與選民的聯系。采取靈活多樣的形式，方便老百姓找到人大代表。現在，各地都有不少好的點子和探索，要認真總結經驗，推進工作的制度化規范化。

四、加強對鄉鎮人大工作的指導

省市縣人大要把鄉鎮人大工作納入日常工作范疇，定期研究鄉鎮人大工作中的困難問題，及時提出指導性意見，為鄉鎮人大工作創造有利條件。

鄉鎮人大工作做得怎么樣，很大程度上取決于同級黨委尤其是黨委書記“一把手”的認識和重視程度。希望各地鄉鎮黨委繼續加強對鄉鎮人大工作的領導，深化對人民代表大會制度的認識，將鄉鎮人大工作和建設納入黨委總體工作布局。要善于對鄉鎮人大出題目、交任務、明責任，充分發揮基層國家權力機關的整體作用，推動鄉鎮人大工作創新發展。

這里，再強調一下街道人大的問題。現在街道在基層的比重越來越大，人大工作必須相應跟進。街道雖沒有本級人大代表，沒有人代會，但其他職能與鄉鎮人大相似，同樣具有組織轄區內代表開展活動、協助縣級人大開展工作等方面的功能。街道人大工作的方式方法，在很大程度上與鄉鎮人大是相通的。要按照張德江委員長的重要指示精神，認真貫徹省委人大工作會議要求，積極探索創新，推進街道人大工作向前發展。

變“為民作主”為“由民作主”

臨安市潛川鎮人大：2012年，在學習借鑒兄弟市縣人大做法的基礎上，潛川鎮率先實行實事工程人大代表票決制。其主要做法和成效可總結歸納為“六步法”。

第一步，準備啟動。成立政府實事工程代表票決工作領導小組。

第二步，民意征集。鎮人大主席團向社會發放《政府實事工程項目征求意見通告》，以代表小組為單位，通過多個層面的座談討論、問卷調查、個別訪談等形式，公開征集人大代表和社會各界對實事工程項目的意見建議。

第三步，項目篩選。首先，由票決工作領導小組按照與群眾生產生活密切相關，鎮財力許可，提出初步候選建議項目。其次，將初步候選建議項目交鎮政府有關部門，進行經費初步核算，并提交鎮人大主席團會議討論，確定初步候選項目。再次，以代表小組為單位，對初步候選項目進行討論，聽取意見建議。對未被列入候選項目或黨委政府需要推進的實事項目，向代表進行解釋說明。最后，由鎮人大主席團會議討論確定提交人代會票決的實事工程候選項目。

第四步，代表票決。召開鎮人代會，聽取鎮政府候選項目介紹，代表進行分組審議。隨后，舉行全體會議進行票決，當場公布，按照票數高低，差額確定實事工程。

第五步，組織實施。對代表投票確定的實事工程項目，由鎮政府負責分解落實，明確牽頭領導、責任單位和完成時限，形成實事工程建設計劃書，同時印發給每位人大代表。年中，召開鎮人代會，鎮政府向代表通報實事工程進展情況，分析存在的問題和不足，明確下一步工作任務和舉措。

第六步，跟蹤督評。注重項目的跟蹤監督和績效評估。在第二年人代會上，組織全體代表對各項工作的進展、完成情況進行滿意度測評，并作出大會決議，對未完成的實事工程項目提出要求或作為下一年度項目。

代表履職，保障和約束

上虞區小越鎮人大：從2012年開始，小越鎮人大組織部分代表開展了會議述職，接受選民代表面對面的評議。以代表小組為單位召開述職會議，由50人左右的群眾骨干作為選民代表參加會議。述職的基本內容，是小組內的人大代表，就自己在人代會會議期間審議報告、提交建議意見情況，閉會期間參加小組活動、鎮人大組織的視察調研，以及平時聯系選民、為選民做實事、辦好事等情況，上臺向選民代表報告。選民代表根據述職報告，對每位代表給出“稱職”、“基本稱職”、“一般”三種不同評價，并提出意見和建議。根據安排，在一屆任期內，每位代表都要參加一次會議述職，接受選民評議。截至2014年底，鎮6個代表小組的60名代表，已有36名進行了會議述職。

蒼南縣靈溪鎮人大：將代表活動經費列入鎮財政預算，縣、鎮人大代表活動經費分別按每人每年1500元和500元標準予以安排。注重重點建議辦理實效。從2014年開始，每年安排1/4的鎮長工作基金（2000萬元）用于重點建議的問題解決。明確重點建議由鎮政府分管領導親自領辦，要求分管領導與領銜代表進行不少于3次面商溝通;鎮人大召開專題會議，聽取重點建議辦理情況報告，并進行滿意度測評;在下次人代會上對優秀建議和先進辦理單位進行表彰。

衢江區全旺鎮人大：建立代表履職活動制度，明確代表活動編組、活動形式和內容。在建立鎮代表聯絡站和村代表工作室的基礎上，組織代表開展“六聯系”活動，即聯系一個自然村，聯系一家企業，聯系一個家庭農場，聯系一戶種養戶，聯系一戶住房困難戶，聯系一個低保戶。要求每位代表在活動中發揮好“政策法規宣傳員，經濟發展領航員，社情民意調查員，矛盾糾紛調解員，事項辦理監督員，困難群眾幫扶員”等 “六大員”作用。

牽住預算“牛鼻子”

溫嶺市澤國鎮人大：從2005年開始，澤國鎮人大率先試行參與式預算，形成了公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預算方案協商討論，人大代表審查預算并決定預算的修正和調整，實現實質性參與的預算審查監督機制。

——人代會前開展預算協商懇談

一是督促政府早編細編預算草案。每年10月份政府就著手編制下一年度預算，按照全口徑要求將所有收支納入預算，并按“類、款、項、目”不斷細化預算草案編制，如2014年澤國鎮5.76億元的財政預算支出細化成15類66款600多個項目，文本厚達48頁。

二是開展預算知識培訓。

三是廣泛開展預算協商懇談。人代會前一個多月，先后舉行收入預算民主懇談、代表聯絡站預算征詢懇談、財政預算選民協商懇談，組織人大代表、選民代表、智庫專家等與政府開展分層多輪對話，使預算安排更加科學合理、符合民意。選民協商懇談每年都有400多人參加，其中選民代表達到240多名，分別從全鎮12萬選民中乒乓球搖號產生、預算審查監督參與庫中抽選確定，然后按照預算各條線被分成10個小組，利用一整天時間，通過兩次小組懇談和兩次集中懇談輪流的方式進行討論。

——人代會上審查，決定預算的修正和調整

第一，集中審查預算草案并開展專題詢問。第二，大會表決預算修正議案和預算草案。可以5人以上聯名提出預算修正議案，經審查后，大會組織全體代表對準備表決的預算修正議案進行集中辯論，隨后無記名投票表決預算修正議案。如果議案獲得全體代表半數以上支持，政府必須按此修改預算。

——人代會后深化預算監督，促進預算績效管理

一是開展預算執行監督。由鎮人代會表決設立9人組成的鎮財政預算審查監督委員會，在閉會期間對預算執行進行日常監督。

二是開展重大項目跟蹤監督和績效評價。組織全鎮150名各級人大代表，分成7個小組，對政府重點工程進行“一對一”跟蹤監督，選取部分工程項目實施情況進行專題詢問和績效評估。

三是召開人代會調整預算。對預算執行中需要調整預算的，鎮人大適時增開人代會進行調整。由于鄉鎮預算執行的不確定性，每年召開兩次人代會已成為常態。

創新有為，監督有力

余姚市泗門鎮人大：每年確定一名副鎮長和分管的辦公室正副主任，分別向鎮人大進行一次工作述職，組織部分市、鎮代表進行滿意度測評。2014年8月，對分管教文衛的副鎮長和辦公室主任進行滿意度測評，會前，組織代表走訪座談、征求意見、收集第一手資料。會上，由副鎮長、辦公室主任分別進行述職，人大代表發表意見建議進行評議并就教文衛工作9方面的重點問題進行專題詢問，由被測評對象進行解答、表明態度，全體參會代表對述職對象進行滿意度測評。

蒼南縣靈溪鎮人大：每年重點選取3-4個執法單位，開展檢查評議，力促規范執法。推進代表約見和專題詢問常態化。近年來，已就市域鐵路S3線延伸工程、殘疾車整治等重要工作，組織代表約見4次，就靈溪鎮交通、城管等工作開展詢問活動2次，還就靈溪教育事業發展會同教育局班子召開懇談會1次，推動有關問題及時解決落實。