民間開評政府“法治形象”

劉希平

2015年1月13日下午，湖南省法學會程序法學會舉行第5屆年會，在這屆年會上進行著一項“特殊”的頒獎儀式。瀏陽市政府法制辦主任郭曦很激動地從湖南法學會程序法學會副會長許國勝手中接過了獎狀。

說其“特殊”，因為這次頒獎的是一家社團組織——湖南省法學會程序法學會，而領獎方則是湖南省一些縣級政府派來的代表。此前，由湖南省法學會程序法學會發起和主導，長沙市冱涫程序法文化研究所承辦，并聯合湖南法學界20余名法學專家，對湖南省123個縣級政府（含縣級市、區）的“法治形象”逐一進行現場評議打分。內容涉及到“國徽、國旗是否褪色未換”、“政府文件是否有違法的條款”等內容。

民間組織給政府頒獎，這在湖南尚屬首次。有法律專家認為，湖南民間組織首開評議縣級政府“法治形象”的先河，其象征意義大于現實意義。

暗訪縣級政府“法治元素”

“大家在下面暗訪時，要注意觀察當地公務人員的辦事風格，同時要注意自身的人身安全，大家行動吧！”

2014年11月21日晚，湖南師范大學法學院一個會議室內燈火通明，一場民間組織調查全省縣級政府“法治形象”的活動即將展開。作為活動“總指揮”的黃捷是湖南師大法學院教授，他還兼任湖南省法學會程序法學會會長。

當晚，黃捷在為調查成員作最后的動員。按照活動的方案，湖南師大法學院30多名研究生，分成7個調查小組，將趕赴湖南省123個縣級政府，實地調查當地政府的“法治元素”。在此之前3個月中，另有數十名學生根據各自分工，密切注意全省123個縣級政府的門戶網站，定期收集資料，分類保存。此次組織30多名同學奔赴各個縣實地取材，是為了獲取各縣級政府法治形象的另外一些數據。法學專家將根據學生們收集和暗訪得來的素材，對每個縣級政府進行評比打分。

“當晚很激動，熱血沸騰，我們調查小組凌晨3點就出發了。”來自遼寧省的王亞歡是湖南師大法學院一名碩士研究生，根據黃捷教授的安排，他和其他3名同學組成了一個調查組，負責調查永州、郴州等地縣級政府。

一部相機、一臺筆記本電腦、一本日記本，這是王亞歡隨身攜帶的全套“行頭裝備”。照相機主要用來拍攝政府大門和辦公樓，電腦主要是用來儲存所拍的照片或臨時下載縣政府公開的文件，日記本主要是記載調查中發現的一些問題。

每到一個地方，調查組的4人便分頭行動，其中一人負責拍攝當地政府辦公大樓和政府大門的影像資料;另外3人則選擇在車站、菜市場、臨街門面等人員聚集區域，分發50張調查問卷，內容涉及到市民對當地“法治元素”的認可程度。

“大部分縣政府保安沒有阻攔我們的拍照行為，但也有的地方政府保安怕擔責任，說領導沒批準，就不準拍攝政府大樓。”王亞歡坦言，有時候為了拍到一張縣政府辦公樓的照片，還得和保安“斗智斗勇”。

“有的貧困縣政府辦公大樓看起來很豪華，有的政府大樓又過于破舊，各不相同。”在8天時間里，王亞歡拍攝到了永州市和郴州市17個縣級政府大樓的影像資料，而這些影像資料也成了專家們評判當地政府“法治形象”的素材之一。

王亞歡向記者透露，在鬧市區作問卷調查時，很多市民將他們看成了媒體記者。

“時間很緊張，每天基本上要走訪兩個縣級政府，然后趕往第三個縣政府。”王亞歡稱，這8天時間感覺特別累，但是很有成就感。

和王亞歡一樣，其他6組學生調查組也在近10天時間里，完成了對湖南省其他縣級政府“法治元素”資料的采集，然后回到長沙匯集。

縣級政府設置“罰款”被指違法

據黃捷介紹，在此次對縣級政府“法治形象”的測評中，三項重點測評項目分別為：“重點領域信息公開”、“規范性文件合法狀況”、“市民對當地政府法治狀況問卷調查”等。

2014年12月28日，中南大學法學院教授敖雙紅、楊開湘，中南林業科技大學政法學院教授蔣蘭香等十幾名法學專家組成的評委會，開始分組對涉及政府“法治形象”的部分素材逐一評判，并進行現場打分。

記者在評議會現場看到，專家們進行評判的“重點領域信息公開”、“規范性文件合法狀況”的資料，全部來自各縣政府門戶網站的公開資料。專家們對文件中一些項目的合法性進行評判。如“行政收費依據合不合法”、“政府規范性文件有沒有違法條款”等。一番評判之后，專家們發現一些政府網站和文件還真存在不少問題。

“這個區政府網站內容不豐富、好多欄目都沒有內容，門戶網站有擺設的味道。”工作人員點開邵陽市某區政府網站，評委們開始發表自己的意見。

而負責評判政府規范性文件的評委則發現，邵陽市某縣政府涉及環衛方面的一份文件中，竟然還自行設置了“罰款”類的行政處罰。

“縣級政府是無權設置‘罰款’行政處罰的，要扣分！”一位評委教授向記者解釋。還有評委告訴記者，他們發現一些政府文件行文時，喜歡籠統用“依據有關規定”。

“到底依據什么規定，卻沒交待清楚，這樣的文件肯定屬于‘問題文件’。”這位評委說。

經過各個專項專家組一天的奮戰，最終分別完成了對湖南省所有縣級政府“重點領域信息公開”、“規范性文件合法狀況”的兩項測評。

國旗國徽褪色當場被扣分

在活動進行中，對于是否應該將“政府建筑外觀”納入“法治元素”的評判范圍，專家們出現了意見分歧。

作為評委會委員之一的湖南師范大學法學院教授劉健認為，政府大樓情況不能反映出當地的法治狀況，他不贊同將此納入政府“法治形象”的評判范圍。

而黃捷則認為，一個縣級政府的辦公大樓是否豪華，國旗、國徽懸掛的是否合法恰當，與政府的“法治形象”息息相關。

“政府辦公大樓就如政府的‘臉面’，更能體現出當地黨政機關的作風。雖然不能據此評判出當地政府整體的‘法治形象’，但至少這是評判當地政府‘法治形象’的依據之一。”黃捷說。

最后，評委會經過幾輪商討后，決定擱置爭議，先分項目進行測評。

2014年12月28日，以湖南師范大學法學院教授夏新華為首的另一個專家組，開始了對“政府建筑外觀法治元素”的測評。工作人員依次播放了學生們采集的123個縣級政府大門和辦公大樓的圖片資料。

“國徽、國旗懸掛是否合法依規”“政府大樓是否奢華”以及“政務大廳是否寬敞便民”等內容，成了專家們打分關注的要點。

記者在評議會現場發現，專家們挑剔著每張政府大樓圖片的細枝末節，一些政府大樓的問題也被專家們逐一“摳”了出來，并被扣分。

婁底市某縣是國家級貧困縣，縣政府大樓卻建設得“宏偉高大”;郴州市某縣政府一個后勤服務中心，外觀修建得像賓館般豪華氣派;益陽市某區政府門口的國旗國徽嚴重褪色，卻沒有及時更換……

除此之外，一些政府大樓旁的石獅和其他雕塑也成了專家們關注的重點。

永州市某縣政府大門口立有兩尊威嚴的石獅，但石獅的底座部旁邊卻留有“某某房產開發公司贈送”字樣。

“按照規定，政府是不能隨便接受開發商的贈送，政府收了開發商的禮品，雙方之間的關系怎么說得清？”一名評委看到后立即對此提出了質疑。

黃捷坦言，現在一些基層政府并不在意自己的“臉面”，但在法治政府中，政府辦公大樓的形象與法治是息息相關的。

“政府辦公大樓一定程度上代表著政府的形象，不能奢華，也不要求破敗不堪，但必須樸實端莊！”黃捷說。

“草根行動”倒逼政府重視法治

經過兩天緊張的集中評判，現場打分，“重點領域信息公開”、“規范性文件合法狀況”、“市民對當地政府法治狀況問卷調查”“政府建筑外觀法治元素”四個單項打分排名第一的縣級政府被評出，長沙市岳麓區、衡山縣、岳陽市云溪區、慈利縣分獲第一名。

結果出來了，作為主辦方的湖南程序法學會和作為承辦方的長沙市冱涫程序法文化研究所開始為分獲前5名的縣政府準備獎狀，并打電話或發傳真通知獲獎縣政府前來領獎。

“這些縣政府工作人員接到通知后，都很意外。有的問是否需要縣長前來領獎，還有的試探性詢問是否要錢。”黃捷透露，舉辦這次活動確實受到了資金的困擾，他也曾經找過一些大企業和律師所要贊助，但最后只有一家律所贊助了3000元錢，其他7萬多元錢基本上是借來的。

雖然舉辦活動資金緊張，但主辦方沒找基層政府要過一分錢。“如果接受基層政府的資金贊助，這樣的活動就可能會走樣。”黃捷說。

在1月13日下午舉行的頒獎儀式上，4個單項獎的20多個獲獎縣級政府，只有4個縣級政府派來了代表領獎。

代表茶陵縣政府前來領獎的茶陵縣政府法制辦主任譚新華對記者說：“縣領導非常重視依法行政，這次民間組織進行民意調查，茶陵縣能獲獎，我們很驚喜。”

“政府‘法治形象’其實包羅萬象，但我們的手段有限，不能獲取更多的‘法治元素’素材。”黃捷坦言，因為是首次組織該活動，有不完善的地方。

黃捷介紹，此次學生們到各地采集“法治元素”資料，完全都是學生們暗訪得來，另一部分則是從政府網站上獲取的公開文件資料。

“這樣的活動往往是費力不討好，但只要能督促基層政府提高法治水平，我們還是要堅持做下去！”黃捷透露，今后學會還想繼續聯合其他組織開展此類活動。

記者注意到，類似民間給政府評獎的“草根行動”，已陸續在各地展開。

2011年1月7日，在第六屆中國公共服務評價國際研討會上，首屆中國傾聽民意政府獎正式頒獎，近200名政府官員、專家學者、媒體人士、公共管理專業學生參加了頒獎典禮。評選范圍包括中央、省市、區縣等各類政府部門，全國共30個黨政部門與公共組織獲獎。

2014年2月23日，深圳市某民間組織為政府頒發“秤砣獎”，以表彰政府部門公共服務的質量和成效，深圳市教育局、福田區政府和深圳市氣象局分獲前三名。

湖南萬和聯合律師事務所李健律師表示，湖南民間機構首評政府“法治形象”，應當為其點贊，此舉將有效督促政府加強依法行政。

李健表示，一直以來基層政府都以GDP、就業率、招商率作為工作重點，還可能因此犧牲法治建設作為代價。而此次評選首次將法治形象作為考核指標，有利于政府加強法治意識、提升依法行政的緊迫性。同時也給公眾更多的行政監督渠道和投訴途徑。

多位受訪專家也表示，通過對縣級政府法治形象的評議，能促進縣級政府在法治建設中的競爭意識和危機意識，克制權力沖動，養成法律思維，接受法律約束，習慣依法決策和依法用權。

“用民間眼光，尤其是法學家和法律的研習者們，以法律人的特殊立場和眼光去觀測政府法治狀況，可以倒逼政府提高自身的法治水平，這種做法值得探索。”有法律專家表示，此次湖南民間組織首開評議縣級政府法治形象的先河，其象征意義大于現實意義。

“下一步仍會以獨立第三方機構的形式進行評選，以確保該活動的客觀公平。”黃捷說。