民主科學立法的新里程碑

鄧蔚霞

隨著人口流動的加速以及第一代計劃生育子女的成人成家，空巢老人、獨居老人不斷增加，養老問題日益成為關系社會穩定和國計民生的重大社會問題。2014年，《浙江省社會養老服務促進條例》列入省人大常委會一類立法計劃，我省社會養老服務開始轉入法制化軌道。

立法過程：民主立法 科學立法的樣本

黨的十八屆四中全會決定指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。這是在全面推進依法治國的新的歷史起點上對立法工作的新要求。《浙江省社會養老服務促進條例》從人大專門委員會起草、人大代表的多形式全方位參與、立法協商會議的召開、常委會的三次審議、最后由人民代表大會審議通過，整個立法過程處處體現了人大主導立法、民主立法、科學立法的精神，是我省立法進程中的一個里程碑。

—— 代表參與立法。為了充分發揮人大代表在立法中的主體作用，讓代表全面深入地參與立法全過程，常委會通過多種形式創新代表參與立法的形式。一是在提交人代會審議前，常委會對條例草案進行了三次審議，在初審和二次審議后，省人大常委會法工委兩次將條例草案書面印發給全體省人大代表，同時附上代表意見反饋表，請每位代表書面反饋。在常委會三次審議并形成提交人代會議案后，根據《浙江省地方立法條例》的規定，提前將法規草案通過網上代表履職平臺推送給每位省人大代表。

二是根據省委常委會的意見和省人大常委會的統一安排，10月中旬到11月初，省委書記、省人大常委會主任夏寶龍等30位省級領導人大代表以及三十余名省人大常委會組成人員赴原選舉單位所在地的鄉鎮、街道人大代表聯絡站，專門就條例草案聽取基層政府、群眾和代表的意見。省級領導干部代表所進駐的代表聯絡站覆蓋27個縣（市、區）的31個鄉鎮（街道），召開座談會31場次，面對面聽取300多人次意見，收到意見逾千條。

三是11個設區的市人大常委會于2014年10月下旬組織本選舉單位的全體省人大代表就地就近進駐代表聯絡站，就條例草案聽取群眾意見，同時組織省人大代表對條例草案進行專題討論。活動結束后，設區的市人大常委會將代表聽取的意見和專題討論的意見歸納整理，反饋給省人大常委會法工委。

四是8位省人大代表通過主動報名的形式，全程參與了條例草案的調研、考察、座談、論證以及常委會三次審議等整個立法過程。

—— 開展立法協商。黨的十八屆四中全會決定提出，健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。

2014年12月9日，經省委同意，省人大常委會就社會養老服務促進條例草案召開了我省首次地方立法協商會。省政協委員、各民主黨派代表、無黨派人士代表、人民團體代表和社會組織代表共30余人參加了立法協商座談會。與會人員從不同角度發表了許多好的有價值的意見和建議。省人大常委會黨組書記、副主任茅臨生作了總結講話。茅臨生指出，社會主義協商民主，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，而立法協商是協商民主的重要方面。要以此次立法協商為契機，進一步建立健全重要法規立法協商的常態機制，使立法協商制度化、規范化。

—— 人代會審議法規。養老問題涉及每戶家庭，為了使《浙江省社會養老服務促進條例》更好地體現人民的意愿，增強法規的權威性，擴大法規的社會影響，省人大常委會主任會議決定，將條例草案提請省十二屆人大三次會議審議通過。

內容解讀：處處閃耀人性光芒

中國從古至今幾千年的小農經濟社會，從來都是養兒防老，養老是家庭責任、子女責任。隨著人口流動的加速，計劃生育政策的執行，家庭小型化的趨勢越來越明顯。一對年輕夫妻可能要供養雙方父母外加祖父母、外祖父母，大約4至12個老年人，讓年輕人承擔這么重的家庭負擔不利于經濟的發展和生產力的進步。由政府以及社會來分擔家庭的養老責任，越來越成為一種符合人性和社會發展的趨勢，社會養老逐漸為更多的老年人及其家庭所接受。

明確政府、家庭、社會在老年人養老上的責任分工

對于社會養老服務這個概念，也許許多人都會覺得陌生，在前期立法調研中，很多意見也反映，中華民族的傳統美德——子女養老不能丟，不能把養老問題都推給政府。為了防止誤解，條例在一開始就規定，本條例所稱社會養老服務，是指在家庭成員承擔贍養、扶養義務的基礎上，由政府的基本公共服務、社會組織的公益性和互助性服務、企業的市場化服務共同組成的為老年人養老提供的社會化服務，包括居家養老服務、機構養老服務等。可見，社會養老服務是以家庭贍養為基礎的，是彌補家庭養老在時間和空間上的困難和不足，給老年人養老提供一種更加多樣化的選擇。

同時，條例規定，社會養老服務實行政府主導、社會參與、市場運作、統籌發展、保障基本、適度普惠的原則。將政府、社會和市場三者的責任分工和定位清晰劃分。

足不出社區 ?享受專業養老服務

不少空巢老人、獨居老人即使身邊沒有兒女照顧，仍不愿意住進養老機構，原因就在于在自己熟悉的環境里生活習慣了，不愿意搬到陌生的地方。為了解決絕大多數老年人不愿意搬離原來生活環境的問題，我省提出了“9643”的發展目標，即到2015年，全省96%的老年人享受居家養老服務。居家養老，顧名思義，就是住在自己家里，享受專業機構的養老服務。目前，我省已建成城鄉社區居家養老服務照料中心13143家，居家養老服務站16446個，基本覆蓋城市社區和75%以上的農村社區，這個中心承擔了食堂、洗衣房、圖書室、棋牌室等諸多功能。

條例規定，縣（市、區）人民政府和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處應當根據社會養老服務設施建設規劃的要求，建設社區居家養老服務照料中心，為居家生活的老年人提供多種形式的養老服務。社區居家養老服務照料中心應當積極創造條件，為居家生活的老年人提供日間照料、臨時托養、上門探詢、就餐、保健、文化、體育活動等服務。村民委員會、居民委員會應當將社區居家養老服務照料中心與社區文化、體育、教育等公共服務設施的功能相銜接，組織開展適合老年人的群眾性文化、體育、娛樂等活動，豐富老年人的精神文化生活。

養老機構 分類收住

一談起養老機構，大家的普遍印象就是一床難求，排隊要排到10年后。其實，這是對養老機構的誤讀。目前，我省養老機構從投資主體角度分為兩大類，一類為公辦養老機構，另一類為民辦養老機構。公辦養老機構是政府為了履行提供公共服務的托底線職責而使用財政資金投資建設的養老機構，而民辦養老機構是民間資本投資建設的養老機構。這兩類養老機構由于資金來源不同，功能定位不相同，在服務對象上也不相同。養老機構從功能類型來分，又分為護理型、助養型和居養型三類。

條例規定，政府投資設立的養老機構應當以護理型養老機構為主。這是政府托底和保基本的職責所決定的，因而其應當保障無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養義務人，或者其法定贍養、扶養義務人無贍養、扶養能力的老年人的養老服務需求。最低生活保障家庭、最低生活保障邊緣家庭中的失能、失智、高齡、獨居、重度殘疾的老年人和計劃生育特殊家庭老年人，申請入住政府投資設立的養老機構的，應當安排收住。

為了保證公辦養老機構收住老年人的公開公平，條例還規定，政府投資設立的養老機構應當建立健全收住制度，向社會公開床位資源信息。

養老服務人員隊伍吸引高層次人才

無論是社區居家養老照料中心還是養老機構，能直接讓老年人感受到好的服務質量和服務水平的，離不開擁有一支高素質的養老服務人員隊伍。目前，養老服務人員隊伍存在著待遇低、工作強度大等問題，從而流動性大、高端人才不愿進來，培養出來的人才又容易流失。

為了提高養老服務人員素質，提升社會養老服務質量，條例規定，縣級以上人民政府應當支持和指導高等學校和職業技術學校開設老年服務與管理相關專業或者課程，培養專業的養老服務人員。高等學校和職業技術學校畢業生，進入本省政府投資設立的養老機構、民間資本設立的非營利性養老機構和組織、社區居家養老服務照料中心工作的，按照省有關規定給予入職獎勵和補貼。目前，省有關部門出臺政策，從2013年到2015年，對入職非營利性養老機構滿5年的大中專院校養老服務與管理等專業的畢業生，省財政按照中職2.1萬元、高職2.6萬元、本科4萬元的標準，給予一次性獎勵補助。

同時，養老服務人員隊伍的自身進化和提升也是非常重要的，條例規定，社區居家養老服務照料中心、養老機構和居家養老服務專業組織應當加強對本機構工作人員的職業道德教育和業務培訓，提高其職業道德素養和業務能力。人力資源和社會保障部門應當會同有關部門組織開展對養老護理人員職業技能培訓。養老護理人員應當參加相應的職業技能培訓，提高業務能力。養老護理人員參加養老服務護理職業技能培訓和職業技能鑒定的，按照省有關規定享受培訓和鑒定補貼。

民間資本投入 政府引導鼓勵

目前，我省共有養老機構2236家，其中公辦養老機構1044家，民辦養老機構1192家。民辦養老機構已占養老機構的半壁江山。條例規定了一系列的措施制度，對這些民辦養老機構進行引導和鼓勵。

為了保障民辦養老機構的建設用地問題，條例規定民間資本設立的非營利性養老機構與政府投資設立的養老機構執行相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的建設用地。民間資本利用城鎮空閑的廠房、學校、社區用房，設立非營利性養老機構，經規劃、國土資源部門批準臨時改變建筑用途的，按照有關規定免交土地收益金。

為了解決民辦養老機構融資難的問題，條例規定營利性養老機構建設用地，按照省有關規定確定其使用性質并進行地價評估后，依法辦理國有建設用地有償使用手續。養老機構可以利用有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產辦理抵押貸款，不動產登記機構應當予以辦理抵押登記。也就是說，營利性養老機構可以用出讓方式取得的土地使用權和自有房產，進行抵押貸款;非營利性養老機構的土地使用權屬于劃撥性質，不能抵押，則可以用其自有房產進行抵押貸款。

同時，條例對養老機構的建設補助、日常運營補貼以及稅費優惠做了規定。自2008年開始，我省財政對民辦非營利性養老機構給予每張床位3000元到8000元不等的建設補助，要求市縣財政給予相應的配套補助。根據國家規定，對非營利性養老機構的營業稅、企業所得稅、房產稅、土地使用稅、耕地占用稅、水利建設專項資金給予減免征。

養老服務 ?規范管理

為了保證老年人在養老機構和居家養老服務照料中心里能享受到良好的養老服務，對其進行規范化管理，也是政府的職責所在。條例規定，省標準化主管部門應當會同民政部門組織制定和完善機構養老服務、居家養老服務等相關地方標準，建立健全社會養老服務標準體系。民政部門應當建立養老機構的養老服務質量評估制度，定期組織有關方面專家或者委托第三方專業機構，對養老機構的人員配備、設施設備條件、管理水平、服務質量、服務對象滿意度、社會信譽等進行綜合評估，將評估結果向社會公布，并根據評估結果對養老機構實行分類管理。

為了保證入住養老機構的老年人的權益不因養老機構的暫停或者終止而受到侵害，條例規定養老機構暫停、終止服務的，應當于暫停或者終止服務六十日前，向實施許可的民政部門提交老年人安置方案，經核準后實施。安置方案應當明確收住老年人的數量、安置計劃、費用結算、實施日期等事項。養老機構應當按照安置方案的要求，妥善安置收住的老年人。民政部門應當督促養老機構實施安置方案，并及時為養老機構安置老年人提供幫助。

為了分散降低養老機構的運營風險，2011年開始我省實施養老機構政策性綜合責任保險，通過全省統保、行業互保方式，對入住養老機構的老年人發生意外事故，由保險公司予以賠償。目前，我省養老機構投保率達85%以上。條例規定，鼓勵養老機構投保政策性綜合責任保險。養老機構投保政策性綜合責任保險的，縣級以上人民政府應當給予相應補助。

攝影 蔡榮章