2014，公共治理尋良道

阿計

公權的進與退

公共治理是國家敘事的永恒主題，其核心問題是，公共權力如何劃定合理的行權邊界，既不缺位失責，又不越位濫用。對于2014年的中國而言，收獲的答案可謂喜憂參半。

這一年，當打車軟件走火入魔的“燒錢戰(zhàn)”引發(fā)一系列負面效應時，多個城市果斷祭出了制止不正當競爭的監(jiān)管措施。這一年，反壟斷執(zhí)法風暴狂飆突進，從國內行業(yè)大佬，到美國高通公司、微軟公司等跨國巨頭，再到多家進口車企，壟斷資本的逐利沖動屢屢受到天價罰單的阻擊，針對日本12家涉案企業(yè)開出的12.4億元罰單，更是創(chuàng)下了反壟斷法實施以來的最高紀錄……所有這些維護公平、增進民利的行動，都詮釋了市場經濟就是法治經濟的真諦。

這一年，中國成功舉辦了首屆世界互聯網大會，與此同時，網絡秩序成為公共治理的重大議題。這一年，中央網絡安全和信息化領導小組宣告成立，習近平總書記親自擔綱組長，高層的“互聯網意識”史無前例。這一年，掃黃、反恐的凈網行動先后掀起，數百萬涉黃、招嫖的個人賬號被關閉，快播、新浪、迅雷等業(yè)界大牌因違規(guī)亂象遭嚴懲。也是在這一年，公安部構建的網絡身份識別系統(tǒng)，為保護網絡安全和個人隱私奠定技術基礎;最高人民法院嚴控“人肉搜索”的司法解釋，給網絡暴力戴上了“緊箍咒”。

這一年，“約談”成了公共治理中的熱詞。僅在被譽為“約談季”的7月，就有20多個中央部委行使了這一防患未然、剛柔并濟的監(jiān)督手段，由此折射的，也是從管治型政府向服務型政府轉型的新思維。

也是在這一年，河南工商局下達“罰款任務”，湖南雙峰縣印發(fā)紅頭文件為嫌犯求情，西安長安區(qū)民政局“限號”辦理離婚，貴州省教育廳要求高校課堂安裝監(jiān)控設施等等，無不陷入爭議旋渦、招來質疑聲浪，公權懶政卸責、越界濫用的危險，激起社會對于自由和權利的深深憂慮。

這一年，從河南新鄭“釘子戶”被官方轉手“委托拆遷”，到江蘇泗洪農民因拆遷不公而進京集體喝農藥，從云南晉寧征地沖突釀造血案，到山東平度守地農民慘遭縱火而亡，游蕩著違法、暴力陰影的征地拆遷亂象，依然是中國社會矛盾的聚焦點。對于快速城鎮(zhèn)化的中國而言，政府如何抵御不當利益的誘惑、恪守權力干預的邊界、擔起維護公平的職責，依然是一個艱難的考驗。

追問公權品質

廉潔高效、執(zhí)法公正、透明公開，是公共治理的基本要求，也是考察公權品質的重要指標。

2014年，在諸多城市輪番上演的城管沖突和暴力事件，照例是透視公共治理困境的典型標本。從蘭州城管上演校門“全武行”，到西安城管被曝“買賣”人行道，無不遭遇民意、輿論的圍剿。而向來推崇改革的武漢城管在這一年推出的“違規(guī)行人接力站崗”、“請商販打分”等新招，雖然初衷良好，卻也引發(fā)一地爭議的雞毛。

這一年，當多條高速公路延期收費飽受輿論質疑之時，河南車主夫婦因不堪超載處罰而服毒自殺的悲劇，更是引發(fā)了對“以罰代管”現象的社會反思，施行已14年之久卻效果可疑的“治超令”，甚至被批已淪為部門斂財的工具。也是在這一年，“臨時工”為公權濫用、執(zhí)法失范“頂罪”依然屢見不鮮，全面解決素質參差不齊的“臨時工”問題以治理執(zhí)法亂象、修復公權形象，已迫在眉睫。而安徽等地明確行政執(zhí)法禁止聘用“臨時工”、“合同工”，已經邁出了實質性的改革步伐。

這一年，從鄭州“西瓜辦”招來網民如潮口水，到“中華醫(yī)院管理學會”被曝標價賣獎，再到多個行業(yè)協(xié)會蛻變成利益輸送的“二政府”，公權機構設置的合理合法性，以及與社會組織的邊界問題，被推上輿論的風口浪尖。也是在這一年，波及全國的大規(guī)模清理行動進一步加速，已有13萬多個領導小組和議事協(xié)調機構被撤銷出局。

這一年，從武漢環(huán)保局以“國家秘密”為名出具匿名環(huán)保罰單，到家禽業(yè)上書要求減少疫情通報，無不折射出透明行政之艱難。這一年，民間社會要求信息公開的權利訴求風起云涌，彩票公益金、民航發(fā)展基金、電價附加費、住宅維修資金、城市公交卡押金、公共停車位收費等涉及民生的項目，數額不清、去向不明等謎題頻遭追問，違規(guī)挪用、借道生財等黑幕屢遭揭底。也是在這一年，政務微博、政務微信等政府信息公開新媒介迅猛成長，政府網站建設管理被納入政績考核，推動公權不斷走向公開和透明。

公共決策的得失

公共決策是否確保正當合理，是否符合主流民意，是否遵守程序正義，是考察公共治理的又一個關鍵維度。

2014年，廣州大幅飆漲的停車費調整方案，深圳“半夜雞叫”式的小客車限牌令，以及多地為脫困“城市病”而推出的控人、提價、設卡等一系列“限政”，觸發(fā)強烈民意反彈之時，政策合法性、政府公信力也備受質疑。這一年，涉嫌歧視的河北省內外有別的過路費優(yōu)惠政策，橫遭“逆轉”的黑龍江除夕高速免費政策動議，以及河南市民異地買鹽遭罰所牽出的多地“跨區(qū)域用鹽”禁令，激起洶涌吐槽聲浪之際，公共政策的公平性、人性化等深層議題也浮出水面。也是在這一年，茂名PX項目動議引發(fā)市民聚集抗議，多地垃圾焚燒廠規(guī)劃遭民眾封路抵制，信息公開、決策民主不足再成輿論炮轟標靶，政策目標與民權訴求之間的死結，依然沒有解開，期待中的公權謙卑和民眾理性，依然遙遙無期。

這一年，急功近利的“政績工程”、專權獨斷的“形象規(guī)劃”、虛耗公帑的“燒錢游戲”，沉疴難愈，冒頭不止。從南昌僧尼同寺規(guī)劃惹出軒然大波，到云南盤龍寺閉門抗議“被商業(yè)化”，從云南河口“文化長廊”建而復拆，到山東高密斥巨資打造“莫言文化區(qū)”，再到官員調動頻頻留下的“爛攤子”，無不招致沸騰的民怨和批評，警示著公共決策缺乏民主制約的危險。也是在這一年，中央首次啟動了對“政績工程”、“形象工程”的大規(guī)模整改，到10月下旬，全國已有663個此類工程被叫停。

2014年，以制約公權為核心的制度建設，開拓了更具治本意義的公共治理改善之道。這一年，李克強總理一再告誡“念好約束權力的‘緊箍咒’”、“政府‘法無授權不可為’”。這一年，多地政府出臺了防止“一把手”獨斷專行的“分權”措施。這一年，公眾參與、專家論證、風險評估納入行政決策法定程序，重大行政決策建立合法性審查機制，以及終身責任追究制度及責任倒查機制等諸多構想，成為未來的改革方向。也是在這一年，施行24年的行政訴訟法完成首次大修，擴大受案范圍、設置針對“紅頭文件”的附帶審查機制、確立行政首長出庭應訴制等制度突破，標志著“民告官”權利的全面升級，而公民監(jiān)督公權的道路，亦將因此漸行漸寬、漸行漸遠。

法治的春天

2014年，“重大改革于法有據”的社會共識，為這一年的立法建設和人大行權定下基調。

這一年，全國人大常委會的立法規(guī)劃，急改革所需，深入多個重點領域，設定了引領改革、促進正義、護航民權的立法路線圖;這一年，行政訴訟法、預算法、環(huán)境保護法等重要法律修法告成，為破解現實中的焦點、熱點、難點問題提供了制度利器;也是在這一年，有“小憲法”之稱的立法法修法草案進入審議程序，一系列強化人大主導、改進立法技術、提升立法質量的修法構想，以及地方立法權擴容的重大改革方案，預示著立法體制和實踐即將產生深刻的變革。

這一年，全國人大常委會對刑法、刑事訴訟法的7個法律適用問題連袂作出解釋，完成了有史以來立法機關規(guī)模最大的法律解釋活動。全國人大常委會就“姓氏選取”議題所作的法律解釋，首次抵達了民事法律領域。長期積弱遲滯的法律解釋持續(xù)激活、發(fā)力，標志著人大立法在立、改、廢的同時，進一步向釋法的改革方向演進。

這一年，全國人大常委會先后通過四個決定，分別確定每年的9月3日為中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀念日，12月13日為南京大屠殺死難者國家公祭日，9月30日為烈士紀念日，12月4日為國家憲法日。國家紀念日的密集設置，既是國家價值觀的集中宣示，也是人大行使重大事項決定權的鮮活樣本。

2014年最激蕩人心的改革圖景，莫過于中共十八屆四中全會在金秋十月發(fā)出的全面推進依法治國的宣言。沿著依憲治國、完善立法、依法行政、公正司法、全民法治等維度，一系列“法治改革清單”融合成了升級版的依法治國路線圖，標志著國家治理現代化的歷史性跨越，也象征著法治的春天已經降臨。

就在依法治國新藍圖誕生后不久的12月4日，中國迎來了首個國家憲法日。這一天，全國四級法院的法官和最高檢的檢察官們，面對憲法，莊嚴宣誓。這一天，憲法教育課第一次走進了全國中小學的課堂。這些史無前例的場景，構成了2014年最意味深長的公共儀式，仿佛是為“深改元年”留下的總結，又仿佛，奏響了一個依法治國新時代的序曲。