中小城市公共交通優先發展的策略研究—— 以浙江省長興縣為例

程 龍 陳學武 王利斌 馮 岑

1. 東南大學，城市智能交通江蘇省重點實驗室，南京 210096

2. 現代城市交通技術江蘇高校協同創新中心，南京 210096

3. 浙江省，長興縣交通運輸局，長興 313100

0 引 言

《2013年中國中小城市綠皮書》指出，推進新型城鎮化建設，要構建合理科學的城市格局，全面提升城鎮化質量，走集約智能、低碳綠色、城鄉一體、四化協同的城鎮化道路。截至2012年底，我國共有中小城市2 816個，總人口占全國的85.4%，經濟總量占全國的84.5%。中小城市將成為提升城市化質量、推進城市化加速進行的主要戰場。

公共交通在引導城市集約利用土地和節約能源、保護和改善人居環境、促進城鄉公共服務均等方面具有重要作用。中小城市的城市規模、經濟水平、居民出行特征與大城市有著差別，其城市交通也表現出不同的特點。① 中小城市一般呈團塊狀布局，用地狹小緊湊，在受到地形地物限制時，可能呈組團布局。因此，公交線路延伸布局有一定的困難；② 中小城市在發展外圍開發區時，不重視土地混合利用，職住分離現象嚴重，且忽視公共交通的發展，居民出行方式大量轉移至私有化交通工具（電動車、小汽車等）；③ 中小城市商業娛樂設施一般沿重要街道分布，城市主干路呈現生活性和交通性于一體的特征，客流走廊較大城市更為集中；④中小城市外圍鄉鎮的居民出行呈現較為明顯的季節性特征（農忙等）。

針對中小城市公交發展的已有研究較為稀少，且多為單一的闡述某些方面，如 TOD(Transit oriented development)模式[2]、公交線路布設[2]、城鄉公交運營一體化[3]，沒有對公交優先發展策略進行系統闡述。本文在對中小城市公交發展趨勢研判的基礎上，從用地—線網—通道—接駁—城鄉一體等角度對公交優先提出全面的發展路徑，進行系統論述。

1 中小城市公交發展趨勢研判

1.1 公交引導發展的中小城市城鎮化

從20世紀80年代起，我國的城市經濟體制改革陸續展開，特別是進入90年代以后，實施小城鎮發展戰略，經濟開發區普遍建立，鄉鎮企業不斷興起，帶動了城鎮化水平的快速發展。2011年中國城鎮化率首次突破 50%，意味著城鎮人口首次超過農村人口，中國城鎮化進入關鍵發展階段。中小城市作為我國經濟結構的重要基礎，是保持城鎮化水平平穩增長的中堅力量。

城市的發展形態很大程度上受城市主要發展階段占主導地位的交通工具的影響。當公共交通投資正好發生在該區域經濟高速發展時期之前時，公共交通投資對土地利用影響最大[4]。中小城市規模的迅速擴大，特別是城市外圍的產業園、科技園等城市次級中心的開發與建設，城市空間結構呈現由單中心向多點布局的轉變，外圍片區中心正處于快速發展的時期。此時，公共交通導向的新區建設，能有效抑制城市空間的無序蔓延，對于塑造集約、混合的土地利用，建設健康、可持續的城市形態具有積極作用。

1.2 公交主導出行的中小城市機動化

中小城市經濟社會的快速發展，城市空間結構不斷擴大，城區建設不斷加快，導致居民流動日益頻繁，出行需求大大增加，平均出行距離增加，機動化出行比例上升。同時，隨著人們可支配收入的增加，生活水平的提高，居民購買小汽車的意愿不斷增強。近十年，我國機動車化水平呈指數增長，2011年末私人汽車達7 326.79萬輛[5]，年均增長25.2%。

當前，中小城市的老城區交通基礎設施薄弱，主要道路區趨于飽和，車輛行駛速度較低，“出行難、停車難”的問題已日益凸顯。中小城市由于財政收入有限，難以進行大規模道路改造，但可以通過優先發展公共交通進行交通資源優化調整，通過提升公交服務質量，引導自行車、電動車、摩托車等潛在客流向公交出行方式轉移。

集約化的公共交通在城市交通中的主導地位不會自發形成，一旦個體機動化交通方式在城市交通中占據了主導地位，形勢將難以逆轉，或者付出了高昂的代價而換取低微的回報[6]。對于中小城市新城區的發展，當前是一個關鍵的轉折時期，通過優先發展公共交通，培育新區公交客流，滿足居民的機動化出行需求，從源頭上降低新區居民購買私人交通工具的意愿。

1.3 公交高品質服務的中小城市現代化

近年來隨著城鄉一體化的廣泛實施，鄉鎮企業的大發展、農村公路大規模的投資建設，往返于城鄉間經商和外出務工人員數量快速增長，這既活躍了城鄉經濟，也極大地刺激了運輸需求的增長，而中小城市由于缺乏方便、舒適的高質量出行服務，越來越成為制約中小城市現代化的瓶頸。提供高品質的公交服務，有助于減少民眾對私人交通公交的需求，緩解或者避免城市交通擁堵現象，提升人民出行幸福指數。

中國共產黨第十八次全國代表大會指出，到2020年我國要全面建成小康社會，人民生活水平全面提高，推動城鄉發展一體化，總體實現公共服務均等化。城鄉客運統籌發展是打破城鄉二元分割格局、推進交通服務均等化的重要途徑。當前，部分城市與地區提出了城鄉居民出行便利程度的發展指標，以江蘇為例，《江蘇基本實現現代化指標體系（2013年修訂，試行）》中提出要大力發展鎮村公交，即以鄉鎮為單位或者相鄰幾個鄉鎮為片區，連接鄉鎮至行政村（鎮與鎮之間、鎮與村之間、村與村之間），具有公交基本特征的客運線路，2020年鎮村公交開通率要達到100%[7]。建立健全中小城市均等交通服務體系，要堅持鎮村客運公交化、城鄉公交一體化的方向，構建樞紐無縫銜接、網絡層次清晰的城鄉公共客運體系。

2 中小城市公共交通發展現狀——長興縣為例

中小城市與大城市的公交發展存在差異，明顯表現在土地、交通難以互動發展，線網集中沿干道布設，縱深能力差，缺少公交優先通道等，本節以長興縣為例，對上述問題進行詳細說明。

2.1 城市與公交發展概況

長興縣是浙江省湖州市下轄的三縣之一，位于浙江北部，太湖南岸，處在浙江、安徽、江蘇三省交匯處。全縣區域面積1 430 km2，2012年末戶籍人口62.6萬，非農業人口16.3萬[8]。近年來，長興縣經濟迅猛發展，2012年全縣GDP達371億元，同比增長11.3%，位于2013年度中國中小城市綜合實力百強縣市第45位。

長興縣公共交通由萬宏汽車運輸有限公司一家企業經營，截至2013年9月，全縣中心城區共運營公交線路16條，線路里程125 km，公交車輛109 veh。同時，長興縣實現了城鄉公交對接，有38條城鄉客運班線，基本滿足了城鄉居民的出行需求。

2.2 公交發展存在的主要問題

2.2.1 城市空間結構與公交發展契合度不高

國際發展經驗表明，混合式的土地利用能鼓勵人們乘坐公共交通[2]。但長興縣現狀土地利用功能單一，居住用地與工業用地分離嚴重（如圖1所示），城市核心片區大量居住用地，東邊片區以工業用地為主，不僅誘發較多長距離的日常通勤出行，而且產生嚴重的潮汐交通，道路資源利用率不高。多數東西方向道路的高峰時期流向比（指道路上某一行車方向大的交通量與另一行車方向小的交通量之比）達到了1.3以上[9]。此外，城市外圍公交導向發展作用不明顯，隨著大量居民住宅、工業廠區、商業設施的開發，由于公共交通基礎設施未能同步跟進，場站建設滯后，線路不能及時覆蓋，導致居民出行向電動車、小汽車等個體交通方式轉移。

圖1 長興縣現狀土地利用功能單一布局Fig.1 Single functional land layout in Changxing

2.2.2 公交線網結構不盡合理

城市不同片區的土地利用性質不同，居民的出行也呈現不同的特征，公交線網的布設應根據不同的出行需求提供差異化的服務為原則。而長興縣公交線網功能不明確，干支層次體系不清，具體體現在線路重復系數大、線網覆蓋縱深不夠以及整體聯通程度不高。

公交線路重復系數為公交線路總長度與公交線網長度之比，反映線路相互交織和重疊的程度，公交線路重復系數以 1.25～2.5較為合理[10]。長興縣中心城區公交線路重復系數為2.65，高于合理值范圍。公交線路集中在城市主要干道上，不僅影響道路的整體通行效率，并且，由于缺少相應的公交優先保障（公交專用道等），干道上公交車輛運行速度較低，不利于公交服務水平的提升。

線網密度和站點覆蓋率可以表征線網覆蓋縱深程度，反映居民接近公交線路及乘車便利程度的重要指標。根據《城市道路交通規劃設計規范（GB 50220—95）》（以下簡稱《規范》），城市核心區的公交線網密度合理范圍為 3～4 km/km2，現在長興縣核心區的線網密度為 2.12 km/km2，與《規范》還有一定的差距。此外，核心片區公交站點 500 m半徑覆蓋率為80%，也低于《規范》的推薦值90%。線網覆蓋縱深度不夠說明公交服務存在一定的盲區，不利于其吸引力的提高。

公交線路的聯通性，即指通過公交系統從一個地方到達另一個地方的難易程度，可用聯通矩陣來定量評價。聯通矩陣與OD矩陣類似，不過矩陣的元素表示兩個交通小區之間的直達公交線路條數，如聯通矩陣（表1所示），元素C12= 3表示交通小區1和2之間直達的公交線路條數為3條。通過計算，長興縣現狀公交線網整體聯通率僅為27.7%，特別是城市外圍片區存在大量的服務盲區。

表1 公交線路聯通矩陣示意Tab.1 Connection matrix of bus routes

2.2.3 公交運行可靠性與承載力有待提高

現在長興縣31.8%的居民擁有駕照，每家庭擁有小汽車0.48輛[9]，說明居民購買小汽車的意愿較強。但缺少公交專用道、公交優先信號等公交優先通行的措施，導致公共交通難以在小汽車、電動車等個體交通競爭中獲得優勢。高峰時期，公交車輛與社會車輛混行，運行的準點率極低，可靠性毫無保證。此外，長興縣公共交通的承載能力不夠，按照《規范》，合理車輛規模應為175標臺，但現狀車輛僅為102標臺。車輛規模的嚴重不足，一方面，導致車輛發車間隔大，乘客等車時間長，另一方面，高峰期間車內擁擠嚴重，滿載率過高。

因為較低的運行可靠性與承載力，長興縣公交服務質量難以保證，居民出行的公交分擔率較低，僅為7.9%（核心片區為9.1%），遠低于小汽車出行的比例（為21.7%）[9]（見圖2）。

圖2 2013年長興縣居民出行方式構成情況Fig.1 Travel mode share ratio of Changxing within 2013

3 中小城市公共交通優先發展的策略

通過以長興縣作為實例分析，可以總結出中小城市公共交通存在公交導向城市發展作用不明顯、公交線網功能層次不清、缺乏客流走廊公交優先保障等問題。對于中小城市的公共交通優先發展，既要考慮能否解決當前系統存在的問題，又要著眼于能否與未來城市發展形成良好互動，本文提出以下發展策略。

3.1 堅持土地公交協調發展，形成可持續的交通與土地互動發展模式

交通工具自身的經濟屬性特征，決定了其優勢出行距離。常規公交車的優勢出行距離在3.50 km以上，當城市建成區面積大于38.5 km2時，公共交通能顯示出出行優勢，如表2所示[11]。隨著中小城市空間規模不斷擴大，人們出行距離的增加，公共交通引導人們出行方式的轉移處于關鍵發展階段。切實落實公共交通導向的城市發展政策，特別是在中小城市外圍，在公共交通走廊沿線鼓勵高密度混合型的土地開發，是引導人們出行集約化、低碳化，促進城市可持續發展的根本途徑。

表2 以不同交通方式優勢出行距離計算的建成區面積Tab.2 Built-up area calculated by the advantage travel distance of different modes

土地公交協調發展可以引導城市圍繞公交系統緊湊布局，在集約用地、優化城市空間結構同時，實現交通運輸集約化、高效化，形成可持續的城市與交通互動發展模式[12]。另一方面，土地公交協調發展可以集聚公交客流，促進土地升值，為公交基礎設施建設和公交運營籌集資金，支持公共交通可持續發展[13]。

3.2 根據“服務分區、功能分級”原則，理清線網層級體系

“服務分區”指依據城市不同區域范圍內居民公交出行需求特征的明顯差異，將城市分為若干個服務區，以便針對不同區域內的不同公交需求提供適應的公交服務；“功能分級”指根據公交線路的走向、沿途客流、服務區域等特點，明確線路的功能等級，從而構建干支層級清晰的網絡布局模式。

干線作為聯系城市片區的紐帶，以快速輸送客流為目的，主要服務于居民中長距離的出行。支線是干線的補充完善，進一步填補公交服務盲區，提高整體聯通性，同時為干線飼喂客流。

不同于大城市居民出行特征，中小城市公交客流強度低，對于公交線網尤其是支線網，中小城市運營班次可以減少（20～30 min/班次），但必須做到“時刻表式運行”，準點發車、按時到站，讓居民計劃出行。

3.3 推進公交專用道建設，保障客流主通道公交先行

中小城市因客流需求、財政收入有限，難以修建軌道交通、快速公交等大中運量交通設施。公交專用道是改善公交運行狀況的有效途徑，具有投資省、見效快的特點，并且可以分階段靈活實施，可作為中小城市提高運行可靠性與承載力的重要手段。在城市公交客流主通道，即有多條公交線路經過的城市道路，布設公交專用道，給予公交優先通行保障，對于提升公交服務水平有立竿見影的效果。

公交專用道沿線可以吸引土地高密度的發展[4]。設置在城市外圍設置公交專用道，公交獲得與個體交通相比的優勢，不僅有助于引導和培育公交客流，而且利于形成公交土地互動的新城發展模式。

中小城市的居民出行距離較短，如長興縣 2013年居民平均出行距離為1.91 km，預測2020年平均出行距離為 2.93 km[9]，處于電動車的優勢出行距離范圍。不同于大城市的長距離出行，部分居民被迫選擇公交出行，中小城市居民對于公交的選擇具有較大的彈性，因此，為避免出行方式過度私人化（電動車），應及早培育公交客流。不同于大城市“被動適應型”的公交發展政策，中小城市應更多發揮“主動引導型”意識，在城市進入快速機動化前為公共交通創造優先的發展環境。

3.4 注重慢行交通與公交系統的接駁

慢行交通（步行、自行車、電動車等）在中小城市中具有不可替代的作用，占據全方式出行比例的一半左右[14]。中小城市由于中心區空間狹小，開發紅線控制不當，導致舊城改造困難，公交支線縱深覆蓋也比較困難。這尤其要求中小城市在發展公共交通的同時，應注重步行、自行車等與其良好的換乘設計。規劃自行車停放場或者自行車專用車道，可以減少自行車與機動車的相互影響[15]。此外，采用適宜步行的街道形式，公共交通換乘樞紐凸顯的公共廣場、充裕的開放空間，令人愉快的街景，讓步行者和騎自行車者感到舒適的環境來降低民眾對小汽車的依賴。

3.5 建立中小城市城鄉公共客運一體化格局

城鄉客運一體化是城市客運與農村客運以及其他客運服務體系逐步融合，形成資源共享、暢通有序的城鄉一體化的公共客運交通服務體系。城鄉客運一體化作為推進中小城市城鎮化、現代化的重要舉措，具體包括線網布局一體化、場站規劃一體化、管理體制一體化、法規建設一體化和運輸組織一體化。

城鄉客運一體化可以按照“服務分區、功能分級、樞紐轉換”的思想，構建城市、城鄉、鎮村三級客運網絡，以城鄉換乘樞紐、中心鎮集散中心和鄉鎮集散中心實現不同層次網絡間間客流的無縫銜接（見圖3），滿足城鄉居民出行需求。同時依據中小城市周邊鄉鎮居民出行季節性差異的特征，適時調整運營計劃。

圖3 中小城市城鄉客運一體化布局模式Fig.2 Integrated layout of urban-rural public transport in medium and small cities

4 結束語

公共交通在中小城市城鎮化、現代化和機動化進程中發揮著不可替代的作用。本文以長興縣為例分析中小城市公共交通發展存在的主要問題，提出公共交通優先發展的策略建議。中小城市應堅持土地公交協調互動發展，線網干支層級清晰布局，以專用道保障客流通道公交優先通行，并加強公共交通與慢行交通接駁設計，實現城鄉公共客運統籌發展。

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