財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理的問(wèn)題及思考

徐以平

摘要：預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的狀況不僅可以反映出預(yù)算單位使用國(guó)家財(cái)政資金是否有效，而且可以反映出預(yù)算管理工作機(jī)制是否有效發(fā)揮作用。本文對(duì)科研事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并就如何做好預(yù)算執(zhí)行管理工作提出了相應(yīng)的對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi) 預(yù)算執(zhí)行 管理

近些年來(lái)，國(guó)家財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的投入量持續(xù)增長(zhǎng)，為我國(guó)科技事業(yè)快速發(fā)展提供了有力的保障。但是，由于預(yù)算執(zhí)行制度體系和評(píng)價(jià)機(jī)制仍不健全，科研項(xiàng)目資金支出管理還不能完全適應(yīng)科技創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)和規(guī)律，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)閑置、結(jié)余、浪費(fèi)、支出不合理、效益不高的問(wèn)題亟待解決。如何規(guī)范國(guó)家財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理，提高經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合規(guī)性和有效性，是財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理面臨的重大問(wèn)題。

一、財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題

（一）各類財(cái)政科研項(xiàng)目管理體系模式不統(tǒng)一

我國(guó)財(cái)政科研項(xiàng)目管理體制存在條塊分割的現(xiàn)象，各類科技計(jì)劃、專項(xiàng)林立，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度及預(yù)算支出科目體系不一致，給科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出管理帶來(lái)不便。各類科研項(xiàng)目預(yù)算編制和支出要求不同，容易造成管理混亂。

（二）經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行與批復(fù)預(yù)算差異大

實(shí)際預(yù)算執(zhí)行與批復(fù)預(yù)算存在較大偏差，超過(guò)預(yù)算范圍、超過(guò)國(guó)家相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)。涉及人員費(fèi)用的支出不規(guī)范，勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、間接費(fèi)績(jī)效津貼開(kāi)支內(nèi)容不合規(guī)、不合理；隨意變更設(shè)備材料采購(gòu)內(nèi)容，變更項(xiàng)目協(xié)作單位；會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)支出超標(biāo)，列支與本項(xiàng)目無(wú)關(guān)的行政辦公費(fèi)用；項(xiàng)目驗(yàn)收前隨意調(diào)賬、隨意調(diào)整預(yù)算支出科目?jī)?nèi)容的現(xiàn)象比較普遍。

（三）預(yù)算經(jīng)費(fèi)到位時(shí)間與經(jīng)費(fèi)使用需求不匹配

財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥付與項(xiàng)目實(shí)際資金使用需求不一致，科研項(xiàng)目之間互相調(diào)劑，擠占資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。上級(jí)部門(mén)代編代管下屬單位科研項(xiàng)目預(yù)算，資金撥付實(shí)施環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，支出流程長(zhǎng)，導(dǎo)致基層預(yù)算單位年初無(wú)錢(qián)可花，年底到款時(shí)不能及時(shí)安排支出。有的項(xiàng)目總承擔(dān)單位或牽頭單位不及時(shí)撥付預(yù)算資金，也容易造成項(xiàng)目合作單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行困難，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，造成大量資金賬面結(jié)余。

（四）突擊使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)造成資金浪費(fèi)

預(yù)算單位為了完成預(yù)算執(zhí)行率考核目標(biāo)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)預(yù)算執(zhí)行率，在每年預(yù)算執(zhí)行的重要考核點(diǎn)，匆忙辦理支出業(yè)務(wù)，在經(jīng)費(fèi)支出上未能做到嚴(yán)格把關(guān)，造成資金浪費(fèi)。在科研儀器設(shè)備購(gòu)置中，一般均應(yīng)預(yù)留部分尾款，質(zhì)保期過(guò)后驗(yàn)收合格方可以支付，但留質(zhì)保金會(huì)造成財(cái)政資金結(jié)余，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，造成單位為了花錢(qián)而花錢(qián)，導(dǎo)致國(guó)有資金和資產(chǎn)的安全性受到影響。一些科研項(xiàng)目在結(jié)題驗(yàn)收前預(yù)算未能完成，為避免結(jié)余經(jīng)費(fèi)上繳突擊花錢(qián)，造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的低效和浪費(fèi)。

二、預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題的原因分析

（一）項(xiàng)目申請(qǐng)與實(shí)際需求脫節(jié)

科研單位和項(xiàng)目申報(bào)人為最大程度地保證項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)關(guān)，違背據(jù)實(shí)編制預(yù)算的原則，不考慮項(xiàng)目實(shí)施程序和配套條件，不細(xì)化預(yù)算支出內(nèi)容，盲目承諾配套資金，鋪攤子爭(zhēng)項(xiàng)目。有的共同申報(bào)項(xiàng)目由上級(jí)主管單位或項(xiàng)目主持單位層層分解預(yù)算指標(biāo)數(shù)，不按實(shí)際需求申報(bào)預(yù)算，造成項(xiàng)目非“可行性預(yù)算”，實(shí)為“可批性預(yù)算”?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算往往由科研人員主導(dǎo)編制，由于科研人員對(duì)國(guó)家相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理辦法及相關(guān)國(guó)家財(cái)經(jīng)制度了解不充分、不透徹，且在財(cái)務(wù)成本管理知識(shí)上存在欠缺，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)容編制不合理。

（二）對(duì)按預(yù)算要求支出重要性認(rèn)識(shí)不夠

一些單位未將科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行管理真正納入管理決策范疇，未充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的重要性，未能真正樹(shù)立起“分配與管理并重、投入與績(jī)效并重”的預(yù)算管理理念，把預(yù)算執(zhí)行管理工作僅僅當(dāng)作單位財(cái)務(wù)部門(mén)的日常事務(wù)性工作，缺乏嚴(yán)格意義上的預(yù)算管理，科研管理部門(mén)及科研人員參與度不夠。部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算按計(jì)劃執(zhí)行認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)各個(gè)科目、項(xiàng)目預(yù)算的真實(shí)內(nèi)涵理解不足，不重視項(xiàng)目預(yù)算支出按照合規(guī)、相關(guān)、合理的管理要求使用經(jīng)費(fèi)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中可能產(chǎn)生的問(wèn)題預(yù)估不足，準(zhǔn)備不充分，沒(méi)能及時(shí)將預(yù)算執(zhí)行的要求和內(nèi)容落實(shí)到具體工作中。

（三）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏有效監(jiān)管

課題組、科研管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)各自為政，使得科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行監(jiān)管效率低下。單位各部門(mén)之間信息傳遞不及時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)缺乏完整而及時(shí)的項(xiàng)目預(yù)算資料，無(wú)法對(duì)其預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督，審核課題開(kāi)支時(shí)只是依照財(cái)經(jīng)制度進(jìn)行審核，而不是按照已審定的項(xiàng)目預(yù)算來(lái)核定支出。另一方面財(cái)務(wù)部門(mén)未及時(shí)向科研管理部門(mén)反饋經(jīng)費(fèi)開(kāi)支中存在的問(wèn)題，使得科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算失去了對(duì)課題經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)有的約束力。現(xiàn)行的科研單位會(huì)計(jì)核算科目與財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算支出科目之間對(duì)應(yīng)關(guān)系不夠明確，有的會(huì)計(jì)核算科目與預(yù)算科目實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同而兩者表達(dá)不一致；有的則多個(gè)會(huì)計(jì)核算科目對(duì)應(yīng)一個(gè)預(yù)算科目。

（四）科研項(xiàng)目預(yù)算支出評(píng)價(jià)考核制度缺失

從國(guó)家層面來(lái)看，缺乏統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，如何對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效考核，如何合理運(yùn)用考核結(jié)果，都尚處于探索階段。從科研經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)來(lái)看，雖然有結(jié)題驗(yàn)收環(huán)節(jié)，但是并未建立以預(yù)算為基礎(chǔ)的考核體系，管理部門(mén)并未對(duì)預(yù)算使用過(guò)程中的差異進(jìn)行細(xì)致分析。

（五）部分預(yù)算支出科目使用和執(zhí)行規(guī)定不盡合理

財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算管理存在支出規(guī)定過(guò)細(xì)過(guò)嚴(yán)、人員經(jīng)費(fèi)保障不足、間接費(fèi)用和績(jī)效支出政策落實(shí)不到位、資金到位不及時(shí)、結(jié)余經(jīng)費(fèi)政策不合理等問(wèn)題。科研人員智力價(jià)值得不到應(yīng)有體現(xiàn)，政策規(guī)定的工資水平與科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)不匹配，績(jī)效工資制度未建立。部分單位為了穩(wěn)定隊(duì)伍、吸引人才，通過(guò)占用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)解決科研人員待遇。作為探索未知世界的活動(dòng)，科學(xué)研究極富創(chuàng)造性，研究方式方法具有很大的不確定性。一項(xiàng)科研活動(dòng)的研究過(guò)程也是比較漫長(zhǎng)的，期間各項(xiàng)支出結(jié)構(gòu)客觀上存在變動(dòng)的可能。這些因素造成項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行中的支出與爭(zhēng)取階段申報(bào)的支出預(yù)算往往產(chǎn)生差異，雖然現(xiàn)行管理規(guī)定中對(duì)預(yù)算調(diào)整的程序和內(nèi)容做出了規(guī)定，但多數(shù)科目不能夠調(diào)整，必須與預(yù)算書(shū)完全一致。比如設(shè)備購(gòu)置費(fèi)支出對(duì)生產(chǎn)廠家、規(guī)格型號(hào)，采購(gòu)方式等要求過(guò)細(xì)，設(shè)備費(fèi)預(yù)算執(zhí)行結(jié)構(gòu)難以得到保證。在勞務(wù)費(fèi)的支出規(guī)定中，對(duì)課題組為項(xiàng)目研究而長(zhǎng)期聘用的人員費(fèi)用需求沒(méi)有做出規(guī)定，造成這部分人員費(fèi)用支出界定不清。

三、預(yù)算執(zhí)行管理的對(duì)策與建議

財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行管理應(yīng)立足我國(guó)科技創(chuàng)新實(shí)際，借鑒并吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，建立起適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律、科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明、監(jiān)管有力的預(yù)算支出管理機(jī)制，對(duì)資金管理實(shí)施全過(guò)程、系統(tǒng)化的改革，使財(cái)政資金使用效益得到進(jìn)一步提升，使科研人員的積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮。

（一）提高預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性

財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算是經(jīng)費(fèi)執(zhí)行和驗(yàn)收的重要依據(jù)，編制是否科學(xué)合理關(guān)系到科研項(xiàng)目能否正常開(kāi)展和順利完成，關(guān)系到科研經(jīng)費(fèi)能否遵照經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定合理合規(guī)使用?？蒲袉挝灰⑵鹂茖W(xué)、規(guī)范、高效的預(yù)算編制流程，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，將項(xiàng)目預(yù)算書(shū)的編制工作放到與項(xiàng)目任務(wù)書(shū)同等重要的位置，以項(xiàng)目研究?jī)?nèi)容、目標(biāo)為依據(jù)，堅(jiān)持按照目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性的原則，結(jié)合項(xiàng)目支出的特點(diǎn)，科學(xué)地編制經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算的可執(zhí)行性。

（二）做好科研項(xiàng)目批復(fù)和預(yù)算撥款工作

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作，在部門(mén)預(yù)算批復(fù)前，建立科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)年初預(yù)撥制度，以滿足科研項(xiàng)目年初經(jīng)費(fèi)需求。項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)合理控制項(xiàng)目和預(yù)算評(píng)估評(píng)審時(shí)間，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算下達(dá)的銜接，及時(shí)批復(fù)項(xiàng)目和預(yù)算。經(jīng)費(fèi)分配管理部門(mén)按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度相關(guān)規(guī)定，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施和資金使用進(jìn)度，及時(shí)合規(guī)辦理資金支付。可實(shí)行部門(mén)預(yù)算批復(fù)前項(xiàng)目資金預(yù)撥制度，保證科研任務(wù)順利實(shí)施。對(duì)于有明確目標(biāo)的重大項(xiàng)目，按照關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行撥款。

（三）調(diào)整優(yōu)化直接費(fèi)用支出管理

科學(xué)界定與項(xiàng)目研究直接相關(guān)的支出范圍，各類科技計(jì)劃的支出科目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持一致。“十二五”初期，財(cái)政部、科技部研究制定的《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定》中，已經(jīng)下放了與研發(fā)活動(dòng)直接相關(guān)的材料費(fèi)等四類科目的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，但其他科目之間不允許做調(diào)整。應(yīng)根據(jù)科研工作的特點(diǎn)和實(shí)際情況，賦予項(xiàng)目單位和科研人員更多的自主權(quán)，比如：允許會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作交流費(fèi)三項(xiàng)相近科目支出之間調(diào)劑使用，不突破三項(xiàng)支出預(yù)算總額；控制勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、間接費(fèi)中人員績(jī)效三項(xiàng)人員費(fèi)用，允許調(diào)劑使用，限定支出總量；調(diào)整勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍，將項(xiàng)目長(zhǎng)期聘用人員費(fèi)用和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助納入勞務(wù)費(fèi)科目中列支。

（四）完善間接費(fèi)用和績(jī)效支出政策

對(duì)實(shí)行間接費(fèi)用管理的項(xiàng)目，間接費(fèi)用的核定應(yīng)與項(xiàng)目承擔(dān)單位信用等級(jí)掛鉤，由項(xiàng)目主管部門(mén)直接撥付到項(xiàng)目承擔(dān)單位，用于補(bǔ)償項(xiàng)目承擔(dān)單位為項(xiàng)目實(shí)施所發(fā)生的間接成本和績(jī)效支出。建立健全間接費(fèi)用的內(nèi)部管理辦法，合規(guī)合理使用間接費(fèi)用，結(jié)合一線科研人員實(shí)際貢獻(xiàn)公開(kāi)、公正安排績(jī)效支出，充分體現(xiàn)科研人員智力勞動(dòng)價(jià)值，充分發(fā)揮績(jī)效支出的激勵(lì)作用。

（五）建全預(yù)算支出過(guò)程控制基礎(chǔ)工作

從制度上統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算科目與科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出科目對(duì)應(yīng)關(guān)系，使財(cái)務(wù)核算的各類科研項(xiàng)目支出內(nèi)容具有統(tǒng)一性和可比性。建立一套能與日常財(cái)務(wù)核算相結(jié)合的預(yù)算控制系統(tǒng)，及時(shí)提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出信息，客觀真實(shí)反映科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算結(jié)余情況。充分重視預(yù)算執(zhí)行過(guò)程控制，財(cái)務(wù)部門(mén)、科研部門(mén)和課題組應(yīng)熟悉科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過(guò)程相關(guān)信息，關(guān)注項(xiàng)目研究?jī)?nèi)容、進(jìn)展、中期考核、課題結(jié)題時(shí)間、總預(yù)算和各分項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行情況，按預(yù)算進(jìn)度合理安排支出，順利完成結(jié)題財(cái)務(wù)驗(yàn)收相關(guān)工作。

（六）強(qiáng)化科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行信息公開(kāi)

管理部門(mén)和項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)開(kāi)展項(xiàng)目預(yù)算收支信息公開(kāi)，接受監(jiān)督，調(diào)動(dòng)廣大科研人員的積極性，讓資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。除涉密和其它特殊情況外，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定將科研項(xiàng)目的資金管理使用情況、驗(yàn)收審計(jì)結(jié)果等向社會(huì)公開(kāi)，接受科研人員和社會(huì)的監(jiān)督。項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)制定內(nèi)部公開(kāi)辦法，將資金使用情況、大型儀器設(shè)備購(gòu)置、人員費(fèi)、出國(guó)費(fèi)等情況進(jìn)行內(nèi)部公開(kāi)，接受內(nèi)部監(jiān)督。

（七）加強(qiáng)項(xiàng)目巡視檢查審計(jì)驗(yàn)收工作

綜合運(yùn)用巡視檢查、專項(xiàng)審計(jì)、中期檢查、結(jié)題財(cái)務(wù)審計(jì)等多種形式加強(qiáng)科研項(xiàng)目資金的過(guò)程管理；根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，采取同行評(píng)議、第三方評(píng)估、用戶測(cè)試等方式，嚴(yán)把驗(yàn)收質(zhì)量關(guān)。針對(duì)不同項(xiàng)目開(kāi)展定期或不定期抽查，對(duì)重大項(xiàng)目加強(qiáng)過(guò)程管理和服務(wù)，協(xié)調(diào)解決實(shí)施中的問(wèn)題。

（八）改進(jìn)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方式

按照目前的經(jīng)費(fèi)管理辦法，項(xiàng)目完成后結(jié)余資金要全部收回全渠道，這一規(guī)定與科研活動(dòng)的規(guī)律和實(shí)際需求不完全適應(yīng)。結(jié)余經(jīng)費(fèi)的安排可以與項(xiàng)目驗(yàn)收和信用評(píng)價(jià)相掛鉤，對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理好的單位，項(xiàng)目結(jié)余資金可在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出；項(xiàng)目未完成、資金管理存在嚴(yán)重問(wèn)題的，按原渠道上繳國(guó)庫(kù)。這種管理方式能有效解決項(xiàng)目單位突擊花錢(qián)的問(wèn)題，也將進(jìn)一步促進(jìn)科研人員精打細(xì)算、科學(xué)規(guī)范地使用科研經(jīng)費(fèi)。

（作者單位：中科院測(cè)量與地球物理研究所）