財政科研經費預算執行管理的問題及思考

徐以平

摘要：預算執行是預算管理的核心環節，財政科研經費預算執行的狀況不僅可以反映出預算單位使用國家財政資金是否有效，而且可以反映出預算管理工作機制是否有效發揮作用。本文對科研事業單位科研經費預算執行中存在的問題進行了分析，并就如何做好預算執行管理工作提出了相應的對策及建議。

關鍵詞：科研經費 預算執行 管理

近些年來，國家財政科研經費的投入量持續增長，為我國科技事業快速發展提供了有力的保障。但是，由于預算執行制度體系和評價機制仍不健全，科研項目資金支出管理還不能完全適應科技創新活動的特點和規律，財政科研經費閑置、結余、浪費、支出不合理、效益不高的問題亟待解決。如何規范國家財政科研經費預算執行管理，提高經費預算執行的真實性、合規性和有效性，是財政科研經費管理面臨的重大問題。

一、財政科研經費預算執行中存在的問題

（一）各類財政科研項目管理體系模式不統一

我國財政科研項目管理體制存在條塊分割的現象，各類科技計劃、專項林立，科研經費預算管理制度及預算支出科目體系不一致，給科研經費預算支出管理帶來不便。各類科研項目預算編制和支出要求不同，容易造成管理混亂。

（二）經費預算執行與批復預算差異大

實際預算執行與批復預算存在較大偏差，超過預算范圍、超過國家相關支出標準。涉及人員費用的支出不規范，勞務費、專家咨詢費、間接費績效津貼開支內容不合規、不合理；隨意變更設備材料采購內容，變更項目協作單位；會議費、差旅費支出超標，列支與本項目無關的行政辦公費用；項目驗收前隨意調賬、隨意調整預算支出科目內容的現象比較普遍。

（三）預算經費到位時間與經費使用需求不匹配

財政預算經費撥付與項目實際資金使用需求不一致，科研項目之間互相調劑，擠占資金現象時有發生。上級部門代編代管下屬單位科研項目預算，資金撥付實施環節多，程序復雜，支出流程長，導致基層預算單位年初無錢可花，年底到款時不能及時安排支出。有的項目總承擔單位或牽頭單位不及時撥付預算資金，也容易造成項目合作單位財政經費預算執行困難，影響預算執行進度，造成大量資金賬面結余。

（四）突擊使用項目經費造成資金浪費

預算單位為了完成預算執行率考核目標，過度強調關鍵時點預算執行率，在每年預算執行的重要考核點，匆忙辦理支出業務，在經費支出上未能做到嚴格把關，造成資金浪費。在科研儀器設備購置中，一般均應預留部分尾款，質保期過后驗收合格方可以支付，但留質保金會造成財政資金結余，影響預算執行進度，造成單位為了花錢而花錢，導致國有資金和資產的安全性受到影響。一些科研項目在結題驗收前預算未能完成，為避免結余經費上繳突擊花錢，造成項目經費支出的低效和浪費。

二、預算執行問題的原因分析

（一）項目申請與實際需求脫節

科研單位和項目申報人為最大程度地保證項目申請過關，違背據實編制預算的原則，不考慮項目實施程序和配套條件，不細化預算支出內容，盲目承諾配套資金，鋪攤子爭項目。有的共同申報項目由上級主管單位或項目主持單位層層分解預算指標數，不按實際需求申報預算，造成項目非“可行性預算”，實為“可批性預算”。科研經費預算往往由科研人員主導編制，由于科研人員對國家相關科研經費預算管理辦法及相關國家財經制度了解不充分、不透徹，且在財務成本管理知識上存在欠缺，導致預算內容編制不合理。

（二）對按預算要求支出重要性認識不夠

一些單位未將科研項目預算執行管理真正納入管理決策范疇，未充分認識加強預算執行管理的重要性，未能真正樹立起“分配與管理并重、投入與績效并重”的預算管理理念，把預算執行管理工作僅僅當作單位財務部門的日常事務性工作，缺乏嚴格意義上的預算管理，科研管理部門及科研人員參與度不夠。部分項目負責人對預算按計劃執行認識不到位，對科研經費各個科目、項目預算的真實內涵理解不足，不重視項目預算支出按照合規、相關、合理的管理要求使用經費，對預算執行過程中可能產生的問題預估不足，準備不充分，沒能及時將預算執行的要求和內容落實到具體工作中。

（三）預算執行過程缺乏有效監管

課題組、科研管理部門、財務部門各自為政，使得科研經費執行監管效率低下。單位各部門之間信息傳遞不及時，財務部門缺乏完整而及時的項目預算資料，無法對其預算的執行進行有效監督，審核課題開支時只是依照財經制度進行審核，而不是按照已審定的項目預算來核定支出。另一方面財務部門未及時向科研管理部門反饋經費開支中存在的問題，使得科研經費預算失去了對課題經費支出應有的約束力。現行的科研單位會計核算科目與財政科研項目預算支出科目之間對應關系不夠明確，有的會計核算科目與預算科目實質內容相同而兩者表達不一致；有的則多個會計核算科目對應一個預算科目。

（四）科研項目預算支出評價考核制度缺失

從國家層面來看，缺乏統一的科研經費績效評價體系，如何對預算執行進行績效考核，如何合理運用考核結果，都尚處于探索階段。從科研經費使用部門來看，雖然有結題驗收環節，但是并未建立以預算為基礎的考核體系，管理部門并未對預算使用過程中的差異進行細致分析。

（五）部分預算支出科目使用和執行規定不盡合理

財政科研項目預算管理存在支出規定過細過嚴、人員經費保障不足、間接費用和績效支出政策落實不到位、資金到位不及時、結余經費政策不合理等問題。科研人員智力價值得不到應有體現，政策規定的工資水平與科研人員實際貢獻不匹配，績效工資制度未建立。部分單位為了穩定隊伍、吸引人才，通過占用科研項目經費來解決科研人員待遇。作為探索未知世界的活動，科學研究極富創造性，研究方式方法具有很大的不確定性。一項科研活動的研究過程也是比較漫長的，期間各項支出結構客觀上存在變動的可能。這些因素造成項目在實際執行中的支出與爭取階段申報的支出預算往往產生差異，雖然現行管理規定中對預算調整的程序和內容做出了規定，但多數科目不能夠調整，必須與預算書完全一致。比如設備購置費支出對生產廠家、規格型號，采購方式等要求過細，設備費預算執行結構難以得到保證。在勞務費的支出規定中，對課題組為項目研究而長期聘用的人員費用需求沒有做出規定，造成這部分人員費用支出界定不清。

三、預算執行管理的對策與建議

財政科研經費預算執行管理應立足我國科技創新實際，借鑒并吸收發達國家的成功經驗和做法，建立起適應科技創新規律、科學規范、公開透明、監管有力的預算支出管理機制，對資金管理實施全過程、系統化的改革，使財政資金使用效益得到進一步提升，使科研人員的積極性和創造性充分發揮。

（一）提高預算編制的真實性、準確性

財政科研經費預算是經費執行和驗收的重要依據，編制是否科學合理關系到科研項目能否正常開展和順利完成，關系到科研經費能否遵照經費使用規定合理合規使用。科研單位要建立起科學、規范、高效的預算編制流程，夯實預算執行的基礎，將項目預算書的編制工作放到與項目任務書同等重要的位置，以項目研究內容、目標為依據，堅持按照目標相關性、政策相符性和經濟合理性的原則，結合項目支出的特點，科學地編制經費支出預算，切實提高預算的可執行性。

（二）做好科研項目批復和預算撥款工作

加強預算執行的前期準備工作，在部門預算批復前，建立科技計劃經費年初預撥制度，以滿足科研項目年初經費需求。項目主管部門應合理控制項目和預算評估評審時間，加強項目立項和預算下達的銜接，及時批復項目和預算。經費分配管理部門按照財政國庫管理制度相關規定，結合項目實施和資金使用進度，及時合規辦理資金支付。可實行部門預算批復前項目資金預撥制度，保證科研任務順利實施。對于有明確目標的重大項目，按照關鍵節點任務完成情況進行撥款。

（三）調整優化直接費用支出管理

科學界定與項目研究直接相關的支出范圍，各類科技計劃的支出科目和標準應保持一致。“十二五”初期，財政部、科技部研究制定的《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定》中，已經下放了與研發活動直接相關的材料費等四類科目的預算調整權限，但其他科目之間不允許做調整。應根據科研工作的特點和實際情況，賦予項目單位和科研人員更多的自主權，比如：允許會議費、差旅費、國際合作交流費三項相近科目支出之間調劑使用，不突破三項支出預算總額；控制勞務費、專家咨詢費、間接費中人員績效三項人員費用，允許調劑使用，限定支出總量；調整勞務費開支范圍，將項目長期聘用人員費用和社會保險補助納入勞務費科目中列支。

（四）完善間接費用和績效支出政策

對實行間接費用管理的項目，間接費用的核定應與項目承擔單位信用等級掛鉤，由項目主管部門直接撥付到項目承擔單位，用于補償項目承擔單位為項目實施所發生的間接成本和績效支出。建立健全間接費用的內部管理辦法，合規合理使用間接費用，結合一線科研人員實際貢獻公開、公正安排績效支出，充分體現科研人員智力勞動價值，充分發揮績效支出的激勵作用。

（五）建全預算支出過程控制基礎工作

從制度上統一的會計核算科目與科研經費預算支出科目對應關系，使財務核算的各類科研項目支出內容具有統一性和可比性。建立一套能與日常財務核算相結合的預算控制系統，及時提供項目經費支出信息，客觀真實反映科研項目預算執行和預算結余情況。充分重視預算執行過程控制，財務部門、科研部門和課題組應熟悉科研項目預算執行過程相關信息，關注項目研究內容、進展、中期考核、課題結題時間、總預算和各分項預算的執行情況，按預算進度合理安排支出，順利完成結題財務驗收相關工作。

（六）強化科研項目預算執行信息公開

管理部門和項目承擔單位應開展項目預算收支信息公開，接受監督，調動廣大科研人員的積極性，讓資金在陽光下運行。除涉密和其它特殊情況外，主管部門應當按照規定將科研項目的資金管理使用情況、驗收審計結果等向社會公開，接受科研人員和社會的監督。項目承擔單位應制定內部公開辦法，將資金使用情況、大型儀器設備購置、人員費、出國費等情況進行內部公開，接受內部監督。

（七）加強項目巡視檢查審計驗收工作

綜合運用巡視檢查、專項審計、中期檢查、結題財務審計等多種形式加強科研項目資金的過程管理；根據項目特點，采取同行評議、第三方評估、用戶測試等方式，嚴把驗收質量關。針對不同項目開展定期或不定期抽查，對重大項目加強過程管理和服務，協調解決實施中的問題。

（八）改進項目結轉結余資金管理方式

按照目前的經費管理辦法，項目完成后結余資金要全部收回全渠道，這一規定與科研活動的規律和實際需求不完全適應。結余經費的安排可以與項目驗收和信用評價相掛鉤，對于項目經費管理好的單位，項目結余資金可在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出；項目未完成、資金管理存在嚴重問題的，按原渠道上繳國庫。這種管理方式能有效解決項目單位突擊花錢的問題，也將進一步促進科研人員精打細算、科學規范地使用科研經費。

（作者單位：中科院測量與地球物理研究所）