美國空軍實施“應有成本”審查實踐研究

劉俊國　何秀峰

摘要：“應有成本”（Should Cost）審查是美國空軍在二十世紀就開始使用的采辦合同定價管理方法，具有相當數量的采辦項目應用實踐經驗。此項審查為美國空軍節省了大量的裝備采辦經費。本文就是通過對美國空軍開展“應有成本”的實踐經驗進行研究，以期獲得一些我國裝備成本價格管理方面的啟示。

關鍵詞：應有成本 審查實踐

一、“應有成本”審查的概念

根據美國聯邦采辦條例《FAR15.407-4》條款中的定義，“應有成本”是一種對承包商現有能力、資產、管理水平、材料和設備開展審查的方法，目的在于削減不必要的資源投入，提高承包商的生產效率，降低合同成本，形成可實現的裝備采辦合同談判目標。

伴隨“應有成本”的另一個概念是“將有成本”（Will Cost）。“將有成本”是一種基于歷史經驗的參數估算或類比成本估算，估算的是在正常情況下，完成一個采辦項目到底需要多少預算。“應有成本”審查并不是利用參數費用模型或者相似產品成本數據開展成本估算，也不是利用現有的成本構成和已經發生的財務數據來預測未來的成本，而是對承包商的報價進行審查，找出不必要的資源投入，識別不合理的成本計算方法，對原來的成本估算結果進行更真實的評估和修正。2010年，美國國防部頒布了旨在節省國防開支，提高國防項目效率的23項管理措施指南，其中就包括在主要國防采辦項目中推行“應有成本”、“將有成本”的成本管理策略。其目的就是通過“將有成本”估算，制定預算，以支持未來長期的采辦計劃，并做好技術性能、進度和成本之間的權衡；通過實施“應有成本”審查，幫助軍方在競爭并不充分的項目中節約經費，并幫助提高承包商的運行效率。

《FAR15.407-4》中要求，符合以下條件的采辦項目需開展“應有成本”審查：

1.產品已進入生產階段，未來仍有一定的批產需求；

2.產品的成本正在不斷增長；

3.工作（產品）的技術狀態定義比較清楚，不會有重大變化；

4.有足夠的時間和人力開展此項審查工作。

2010年，美國國防部發布“應有成本”審查的補充實施指南，提出三種分析方法：

1.詳細的自下而上的分析；

2.識別項目成本估算中可以削減的成本項目；

3.開展競爭性合同談判。

2011年，美國空軍根據國防部指南的框架，頒布了空軍開展“應有成本”、“將有成本”工作的實施指南，認為空軍開展此類工作審查的內涵要比聯邦采辦條例FAR和國防部指南中要求的更加廣泛。

二、“應有成本”審查的應用經驗

（一）“應有成本”審查的組織

“應有成本”審查一般由美國各軍種的裝備采購部門組織，美國陸軍發布《應有成本分析指南》，空軍發布《應有成本審查指南》作為其開展相關工作的指導文件。一般的，審查組由成本估算、定價、合同管理、工程研發與制造等相關領域的專家組成。通常，審查組會提前開展培訓，包括以往審查中的經驗、本次審查項目的總體情況等內容。審查組人員可達數十人之多，審查時間可持續十幾個星期。

（二）“應有成本”審查案例

近30年來，美國空軍開展了多個項目的“應有成本”審查工作，選取其中規模較大的審查進行專門研究。

1.B-2轟炸機審查

80年代中期，美國空軍針對B-2轟炸機開展了“應有成本”審查，主要是關注如何開展B-2飛機的成本控制。整個審查團隊達80多人，并分成若干小組，整個審查工作持續了16周。由于B-2飛機的高成本主要是其高技術特點造成的，本次審查并沒有取得明顯的效果。

2.F-22戰斗機審查

90年代中期，美國空軍針對F-22戰斗機的研制成本和計劃生產成本（此時并未批產）進行了審查（不含發動機）。空軍組成了三個小組開展了數周的成本審查。審查組充分運用技術分析方法開展成本分析與審查，其分析結果的置信度很高。但是，該次審查并沒能真正降低F-22項目的成本。

3.C-17運輸機審查

1994年，空軍針對C-17運輸機的研制成本超支和單機成本過高問題開展了“應有成本”審查。在審查之前，由于C-17飛機的成本過高，美國空軍認為其經費僅能采購約40架C-17飛機。空軍聯合工業部門組成了40余人的審查隊伍，開展了16周左右的審查工作。審查人員從采購批量、采購速率、多年采購方式、生產周期與生產效率等多個方面提出了C-17飛機采購成本降低措施。隨后的采購過程中，C-17成本有了顯著下降，達到了空軍可以承受的采購價格，采購數量也達到了210多架。

4.“全球鷹”無人機審查

美國空軍于2003年、2010年針對“全球鷹”無人機項目開展了多次“應有成本”審查。通過審查發現，“全球鷹”飛機的成本不是最初預研中認為的1000萬美元左右，而是在7500萬美元左右。在審查中，為了降低飛機的成本，審查組提出了“全球鷹”飛機的多技術狀態采購機制，即不同任務要求的“全球鷹”飛機安裝不同的機載設備，其成本小于全狀態的飛機成本。同時，審查組從提升生產能力、降低重復性成本、開展航電設備的競爭性采購等方面提出了降成本措施。

5.F-35戰斗機審查

2012年，美國國防部針對第5批次F-35飛機的定價開展“應有成本”審查。該批飛機的報價比第4批飛機的報價高出500萬-700萬美元。審查組對技術需求、生產和試驗過程以及人員需求等進行了評審，來確定F-35飛機的價格。經過詳細的成本審查和合同談判，2012年底，美國國防部與洛馬公司簽署了32架、價值38億美元的第5批次生產合同，比第4批次降低了4%左右。

（三）“應有成本”審查的成果

根據美國政府審計署GAO的研究，1970年-1990年美國空軍開展了9個“應有成本”審查項目，經過對比審查后的合同價款和使用其他合同談判方式的合同價款發現，其中8個項目經過審查后的成本更低，平均降低了7%左右的成本。

三、“應有成本”審查的啟示

通過以上案例可以看出，“應有成本”審查是可以有效降低采辦成本的。從美國“應有成本”審查的經驗中，對于加強我國的裝備采辦成本控制工作，初步獲得了如下啟示：

（一）審查人員需具備相應的經驗和技能

裝備主管部門想要扎實推進成本控制的審查工作，需要組建具有如下經驗和技能的專家團隊：成本估算、間接費用分析、供應鏈管理、成本/價格分析、項目管理、合同談判和管理、工程技術等。由于以上經驗需要多年的實踐鍛煉才能養成，因此人才隊伍是成本控制審查類工作管理的重點。美國軍方開展“應有成本”審查工作，從60年代到80年代，再到二十一世紀頭十年，其審查是一步一步達到預期目標的。

（二）不斷充實審查人員與合同管理人員隊伍

以美國國防部為例，目前國防合同審計局（DCAA）有3800名審計員，國防合同管理局（DCMA）有一萬名員工。由于要同時為國防部、NASA以及其他機構服務，這兩個機構目前的監管的合同額已經達到了幾萬億美元，管理的合同書、工作項目訂單以及合同修改書有幾百萬份。顯然，兩個機構已經存在人員不足和疲于應付等問題，很難為新的費用管理措施提供有力的保障。因此，此類審查工作必須不斷充實相關審查人員隊伍，并指派專人負責。

（三）“應有成本”審查不宜與固定價格合同并行使用

以美國為例，從二十世紀80年代開始，美國國防部開始使用固定價格合同來取代成本補償合同或時間加材料合同，以降低重大項目的成本。這導致很多承包商不愿積極競標國防部的合同，或者不情愿承擔起固定價格合同帶來的很高的研究和開發風險。而被迫接受固定價格的承包商們，由于風險過高和成本難以控制，最終拖延了合同的執行時間或者項目費用遠遠超標。固定價格合同曾造成很多公司破產或被兼并。最近，通過GAO的研究，美國國防部已經意識到該政策對美國國防工業的削弱性影響，提出“應有成本”審查不宜與固定價格合同并行使用。

（作者單位：劉俊國，海軍裝備部綜合計劃部；何秀峰，電子科學研究院能力建設處）