深化行政執法體制改革 加快推進法治政府建設

吳瓊華

摘 要： 黨的十八屆四中全會《決定》提出全面推進依法治國，并首次對法治政府做出標準界定。深化行政執法體制改革，加快推進法治政府建設，是深入貫徹四中全會《決定》精神的應有之義。行政執法體制與法治政府建設標準的各個方面密切相關，應從三個方面入手：一是深化行政執法主體改革，規范執法主體權限，嚴格政府權力邊界，促進政府“職能科學、權責法定”；二是深化行政執法程序改革，嚴格執法程序和執法標準，切實解決老百姓身邊的執法不公問題，促進政府“執法嚴明、公開公正”；三是深化行政執法責任改革，加強執法監督和執法責任落實，促進政府“廉潔高效、誠實守信”。

關鍵詞： 行政執法體制； 法治政府； 頂層設計； 地方創新

中圖分類號： D922.1 文獻標識碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.008

黨的十八屆三中全會《決定》提出法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，吹響了法治中國建設的號角。在此體系中，法治政府的建設是核心與關鍵，是一項艱巨的任務。我國早在2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中就確定了建設法治政府的目標，歷經十數年，雖然在依法行政的推進上取得了一定成績，但在行政執法領域，越權執法、粗暴執法、行政不作為等現象仍時有發生，尤其一些基層執法機構和人員執法不當帶來的社會不滿仍較為突出，政府的整體形象離法治政府還存在著明顯差距。[1] 黨的十八屆四中全會《決定》對法治中國建設體系做出具體部署，提出全面推進依法治國。《決定》首次以“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、誠實守信”這一清晰標準界定法治政府，彰顯了黨積極落實十八大報告提出的到2020年“法治政府基本建成”的決心?！稕Q定》在加快法治政府建設的頂層設計中，將深化行政執法體制改革作為一項重要內容，給出了一系列具體改革舉措。行政執法體制與法治政府建設標準的各個方面息息相關，深化行政執法體制改革，加快推進法治政府建設，是深入貫徹黨的十八屆四中全會精神的應有之義。

一、行政執法體制與法治政府的內在聯系

法治是相對于人治而言的一個概念。一個政府是法治還是人治，關鍵要看政府權力的行使，從根本上是遵從法的意志，還是遵從個別人的意志。簡單而言，法治政府應當根據法律得到權力，遵循法律行使權力，按照法律承擔責任。一個政府是否做到了這些，往往在行政執法中有最直接的反映，這背后的決定因素則是行政執法體制。

（一）對行政執法體制的科學認識

對行政執法的認識，學術領域有三種說法。一是廣義的說法，認為行政執法是政府行使行政權的所有行為。例如，許崇德、皮純協提出，行政執法的依據包括憲法、法律，主體包括中央政府以及地方各級政府機關，涵蓋行政立法、行政執行、行政管理等多種行為。二是狹義的說法，認為行政執法特指行政執行層面的一系列措施和行為。[2] 例如，楊惠基提出，行政執法的依據是法定職權以及法定程序，主體是行政機關以及行政執法人員，涵蓋所有對行政事務采取的措施及行為。[3] 三是綜合的說法，統合了廣義和狹義的界定，認為行政執法從廣義上是指政府行使行政權的部分或全部的行為，從狹義上則特指與行政立法、行政司法相區別的那些會對相對人產生直接權利、義務影響的具體行政行為。例如，姜明安指出，廣義的行政執法，主體上包括各層級、各地域所有政府機構執行憲法、法律的行為，具體包括行政決策、行政立法、行政執行等一系列行為的總稱；進一步縮小廣義行政執法界定，行政執法行為被限定為會對相對人產生直接權利、義務影響的行為，也包括一定范圍內的監督、檢查行為；狹義的行政執法，是指以國家行政管理為目的，以憲法、法律、法規、規章等多層次法律體系為依據，遵循法定的程序，在法律賦予的權限范圍之內，實施的會對相對人產生直接權利、義務影響的行為，與行政立法和行政司法相區別。[4]

學術領域對行政執法在認識上的分歧，也不同程度反映到行政執法的實踐領域。例如，按照2001年國務院令（第310號）《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第2條的規定，行政執法被特別強調是指行政處罰。而根據2002年中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》精神，行政執法體現為：制定政策、審查審批、監督檢查、實施處罰等職能，還包括查處、檢驗、檢疫、技術檢測等職能，雖然檢驗、檢疫、技術檢測等職能是《意見》認為今后應該從政府部門脫鉤推向社會的職能，但我們仍可以明顯看出，《意見》中對行政執法的認定范圍要遠遠大于《決定》中的認定。還可以看出的是，實踐領域對行政執法的認定更接近前述學術領域狹義的說法，甚至比狹義的界定更窄，這一定程度反映了一些實踐部門和人員頭腦中“行政執法就是行政處罰”的觀念?；蛘?，只將那些直接處置特定相對人利益的行為看作是行政執法，而對那些會對社會公眾利益產生重大影響的行政決策、行政立法等行為置于行政執法之外。由此，“執法必嚴”在一些部門和人員那里異化演變為對社會對老百姓處罰嚴，這樣的觀念指導使得行政執法領域頻現官民沖突、民怨不斷就成為必然。

筆者認為，對行政執法宜采用廣義的說法統一進行界定，即行政執法就是指政府行使行政權的行為。這樣的界定，能夠避免一些實踐部門只將行政執法看作是那些直接針對相對人利益進行處置的行為，并繼而認為只有這樣的所謂執法行為才應有更嚴格的程序要求，才應當賦予對方當事人救濟權利，才有必要接受司法監督。對行政執法采用廣義界定是將政府行為完全置于法律框架，揭示出政府權力是對代表國家意志的憲法、法律，通過行政決策、行政立法、行政執行等一系列行為加以實施的權力特性，這樣的定性導向有利于實踐中落實對政府行權的全面法律規制，并對各類政府行為運用統一法治標準進行合法性衡量，能夠促進深入推進依法行政，從而加快法治政府的建設。黨的十八屆四中全會決定在加快法治政府建設部分的內容中專門強調“法律的生命力在于實施”，將政府作為國家法律最重要實施主體的地位公開昭示，明確提出“法無授權不可為”。對此，應如何理解？筆者認為這是黨中央在全面推進依法治國的大背景下，對政府行為的一個整體的執法性功能定位。按照黨的十八大確定的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治方針，顯然，同樣都是執行國家法律法規，司法機關的執法，其功能重在司法，是對偏離法律秩序狀態的關系通過責任承擔的方式予以矯正；政府行政機關的執法，才是嚴格意義上的法律實施，執法的過程就是將社會關系納入法律秩序狀態的過程。因此，政府本身的行為是否遵循職權法定、權責一致、誠實守信等法治原則，也是法律實施的一部分，或者說，是嚴格執法的非常重要的一部分內容。從這個意義上說，政府行使行政權的所有行為都應當被看作是行政執法，都應當接受法律的規制，做到依法行政、法無授權不可為。黨的十八屆四中全會的前述闡述雖然是指導性框架性的，但卻表明我國實踐領域對嚴格執法的主體和范圍的一個突破性認識進步。

由此，我們對行政執法體制的認識也應進一步提升。一般認為，行政執法體制是指行政執法機關的組織制度，主要包括行政執法機關的結構體系、職能配置、權限劃分和行政職權的運作方式等，是享有行政權力的行政執法機關共同構成的一個緊密聯系整體、層次分明系統。[5] 筆者認為，在對行政執法作廣義界定的基礎上，對此處的行政執法機關亦應作擴大理解，應是所有具有行政立法、行政決策、行政審批（行政許可）、行政執行、行政處罰等不同類型行政權力的行政機關的總和，而不應單指那些對行政相對人進行具體權益的處置處罰的諸如稅務機關、工商機關、綜合執法局等狹義上的行政執法機關。概言之，整個政府機關系統都應被看作是行政執法機關。也只有如此認識行政執法和行政執法體制，才能夠凸現政府行政權與立法權、司法權的清晰功能界限，避免行政體制、行政管理體制、行政執法體制等相關概念的長期糾纏不清，以及相關行政改革在實踐中不斷人為設置法律真空地帶的現象。換言之，只有將政府權力的行政執法功能公開昭示，將行政執法體制的改革深入到政府權力運行的各環節各方面，四中全會強調的“法無授權不可為”的法治原則才有可能貫穿于所有政府權力行為，成為政府對社會行權的真正法律邊界。

（二）行政執法體制在政府權力結構中的地位和作用

黨的十八屆四中全會特別強調依法治國首先是依憲治國。從憲法學角度，政府權力主要指立法、行政、司法三大國家權力分支中的行政權力。行政權力本身又兼具一定的立法、司法功能，比如行政立法權，以及行政復議的準司法特性，從這個意義上講，行政權力是國家權力中的一個非常活躍的、具有交叉復合功能的重要分支。政府作為行政權力的載體，其設置、運行的過程就是行政權力分解、實施的過程。因此，有觀點認為，相對于立法體制、司法體制而言，“管理國家行政事務的政府機關的設置、職權劃分與運行的各種制度的總稱”就是行政體制。[6] 這一說法基本揭示了行政體制的內涵，尤其說明了行政體制就是政府權力（行政權力）設置、劃分、運行的結構體系在制度上的反映這一基本特性。由此，我們再來看看行政執法體制，它應當涵蓋于行政體制之中，是政府權力設置、劃分、運行的結構體系作用于社會治理領域的那一部分制度反映。這里我們用了“社會治理”一詞，而沒有采用某些觀點的架構，即在行政體制與行政執法體制這一對上下位概念之間，加進一個行政管理體制（包含內部行政管理體制和外部行政管理體制）的概念，并將行政執法體制用于特指外部行政管理體制。我們認為，恰恰是行政管理體制的概念混同了政府機關內部權力運作的行政管理特性與政府機關外部權力運作的公共服務特性，才使得我國新一輪行政體制改革務必以跳出傳統管理樊籬、真正轉變政府職能為要。說到底，政府機關對內行使權力應加強行政管理功能，以促進行政機構和人員的廉潔高效，這是現代行政體制的應有之義；政府機關對外行使權力則應突出對社會的公共服務職能，以促進政府主導、社會參與的現代社會治理模式得到實現，而這才是行政執法體制應發揮的功能。總體說來，筆者認為，應當擯棄行政管理體制這個行政改革過渡階段產生的中間性詞語，將行政體制與行政執法體制的關系梳理清楚，前者是包含了對內行政管理和對外公共服務的政府機關設置、職權劃分與運行的全部制度系統，后者則特指其中對外公共服務的那一部分制度系統。從這個意義上講，深化行政執法體制改革，就是要恰當定位政府權力結構，科學引導和發揮政府權力的外部功能，將政府權力對社會的作用由傳統的行政管理轉向現代的公共服務。

行政執法體制反映了政府權力在社會治理領域配置與運行的制度體系狀況，是政府公共服務職能履行的制度基礎，是行政體制作用于社會的效用反映，在我國當前以轉變政府職能為核心的行政體制現代化改革中，深化行政執法體制改革自然成為關鍵發力點。

（三）行政執法體制與法治政府建設標準的各個方面緊密相關

加強政府職能轉變、促進政府公共服務職能實現，是行政體制現代化改革的主要目標，歷史經驗表明，法治政府建設是實現這一目標的重要手段。例如在西方發達國家，大多從權力規范的角度看待行政執法，強調公共區域對于權力的需求程度以及需求范圍，認為行政執法應是在不影響公民私權利的同時，達到滿足公共區域管理需求的特定政府管理行為。因此，行政執法，在西方發達國家普遍被稱之為依法行政，是指行政機關依據相關法律對公共事務進行政府管理的行為。正是基于這個角度，善治的思想逐步形成并推廣，西方國家普遍推行的公共服務型政府建設則成為善治理念在政府改革中的反應。20世紀七八十年代英美率先興起的小政府以及企業化政府改革，無不是政府對自身權力進行約束、對公眾參與權利予以加強以及對社會治理模式不斷推進的過程，而這一過程，本身就是正確定位政府權力與社會權利關系的政府法治化加強的過程。顯然，法治政府建設作為一種政府自身建設，往往不能封閉孤立地進行，必須在與社會的互動關系中，通過真實的社會動態回饋，不斷加以檢驗修正，才能真正做到扎實推進。行政執法恰恰是政府與社會的聯結點，法治政府建設的成果必然反映在行政執法體制運行的社會效應中。

行政執法體制包含執法主體的權限設置、執法程序的規范安排、執法過程的監督、執法責任的追究等諸多制度內容。按照黨的十八屆四中全會提出的法治政府標準：“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、誠實守信”，不難發現，行政執法體制的諸項內容，恰恰是檢驗法治政府建設標準落實的最好依據。在政府以行政執法者身份進入社會治理模式時，“職能科學、權責法定”的社會感受往往是：政府管了該管的事，放開了不該管的事，有哪些權力、負哪些責任都清清楚楚。對此的制度安排，就集中表現為行政主體設置合理、執法權限劃分清晰、執法責任設定明確?！皥谭▏烂?、公開公正”的社會感受一般是：機會公平、處理公開、平等對待、寬嚴有度。對此的制度安排，就集中表現為執法流程規范、程序科學嚴謹、標準清晰可量?！傲疂嵏咝?、誠實守信”的社會感受總體說來是：辦事有效率、人員清正廉潔、結果落實可靠。對此的制度安排，則主要通過對執法機關與人員的執法過程、執法結果監督得力、追責有效上表現出來。

二、深化行政執法體制改革對我國法治政府建設的特殊意義和作用

十八屆四中全會決定在第三部分“深入推進依法行政，加快建設法治政府”開篇中指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”由此可見，立足法律實施的功能定位，抓住執法體制創新的工作龍頭，圍繞建立權責統一、權威高效的依法行政體制的任務核心，最終達成建成法治政府的目標，是四中全會為法治政府建設所作的頂層設計。在此設計中，深化行政執法體制改革具有關鍵的牽引作用，是法治政府建設的重要推動力。

（一）進一步明晰政府權力邊界范圍

我國的法治政府建設已開展十余年，雖已取得一定成效，但在一些關鍵節點上總是難以深入推進，其中最大的頑疾當屬行政審批制度改革。行政審批從行政法的角度講就當屬行政許可，自2003年我國頒布《行政許可法》以來，對行政機關應當進行審批的許可事項的清理工作就一直在進行，但綜觀全國的行政審批清理工作，雖然不少不宜設置審批的事項已被清理掉，但一些涉及重大部門利益的審批項目的清理卻一直舉步維艱、難見成效。難怪國務院總理李克強在2013年3月十二屆全國人大一次會議閉幕答記者會上公開表示：“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上?！眹鴦赵旱男姓徟马椙謇須v經十余年進程尚且如此，全國的推進狀況更可見一斑。某種意義上，李克強總理的上述公開表示也是中央對地方在行政審批清理改革上的警醒和垂范。

深化行政執法體制改革，首先要解決好行政主體的內在自洽問題。長期以來，在我國進行行政審批改革和綜合執法改革的過程中，對外，一些按照《行政許可法》應當撤銷審批的事項長期不能得到清理，對內，一些可以交給綜合執法部門統一執法的事項一直在部門利益的爭奪中拉鋸。同時，一些綜合執法改革的推進尚缺乏有力的立法支撐，比如城市管理綜合執法機關的法律地位長期受到質疑，就是因為各省城市管理綜合執法機關設置的法律依據單薄，主要是《行政處罰法》中關于相對集中行使行政處罰權的規定和國務院的有關決定，并沒有一部關于綜合執法的系統性法律出臺，對綜合執法權和綜合執法機關設置做出規定，在大力推進跨部門綜合執法的改革趨勢下，這樣的立法支撐就顯得尤為必要。上述問題都統一指向政府權力邊界問題：一是對外的邊界——哪些事政府該管、哪些事政府不該管；二是對內的邊界——哪些事由這個職能機關管、哪些事由那個職能機關管；三是邊界劃定權——哪個層級的法律文件可以劃定管與不管以及誰來管。顯然這一系列的問題都可以在深化行政執法體制改革的過程中，通過進一步規范行政主體一一加以解決：一要加強法律已經劃定的行政主體職權的現實層面的削權落實；二要科學梳理各政府職能機關的權力，加大整合綜合執法的力度與進程；三要盡快出臺整合各職能機關職權的有關綜合執法的法律。

（二）鞏固加強對政府行為的程序流程規范

調研中發現，行政執法體制改革啟動以來，在狹義的行政執法層面，特別是行政處罰領域，執法的程序規范越來越嚴格，有些執法領域比如城管綜合執法還特別注重全程錄像取證，執法機關和人員的證據意識、權利告知意識在不斷加強。但在行政許可及行政決策等領域，規范的程序流程還未完全建立，重大行政決策的合法性審查制度、行政許可的時限制度等在實踐中都存在一定程度的落實不到位問題。從更全面的角度看，行政立法及行政司法領域，也還一定程度存在程序流程不夠細致、嚴謹的問題。程序公正是確保實體公正的重要手段，政府權力的行使必須完全立足于“嚴格執法”，也就是首先要將自身行為置于憲法、法律的框架，而不是僅僅要求社會成員遵守法律規定。一定程度上，只有政府自身的行為嚴格按照法律規定的程序流程進行，才能夠使政府與社會的互動進入合法有序的良性循環狀態。因此，以廣義的角度看待行政執法，不僅行政處罰要遵循嚴格的程序流程，行政許可以及其他行政執行行為，還有行政立法、行政復議等行為也要嚴格遵循《立法法》、《行政復議法》等相關法律設定的程序流程，做到流程嚴謹，程序公正。

貫徹黨的十八屆四中全會精神，可以以深化行政執法體制改革為契機，進一步鞏固行政執法程序規范所取得的成果，同時，在此基礎上將程序流程規范的做法推廣到政府行為的方方面面，樹立起以程序公正追求實體公正的正確認識，不輕視程序，做好程序規范建設，重視證據資料采集、公眾知情和參與、相對人權利救濟、處理時限等程序環節的安排落實。

（三）加強落實政府責任的追訴機制

有權必有責，沒有責任追究的權力的行使終將陷入濫用的歧途。一段時期以來，一些地方政府行權急功近利，大搞所謂民心工程、政績工程，貪大求全，卻較少考慮由此造成的長遠負面社會效果，根本原因便是對政府權力行使結果的責任追訴力度不夠，地方政府官員拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的現象屢有發生。因此，法治政府建設以來，與之相關的一個“責任政府”的概念越來越受到關注。從法治的角度講，法律調整機制的一個關鍵要素便是法律責任，沒有對侵犯權利或不履行義務行為的責任追訴和責任承擔，任何設計再好的權利和義務都會最終落空，法律調整期望實現的良好法律秩序狀態將不能得到有效維護和保障。

深化行政執法體制改革，不能回避的便是對執法的監督和執法責任的追究。在推進此項改革的過程中，可通過加強重點執法領域的行政執法監督和執法責任落實，將責任追訴機制的成果不斷擴大到政府權力行使的各領域各環節，以樹立責任政府形象為目標扎實推進制度落實，使政府職權和職責逐步真正統一起來。

（四）整肅政府人員的作風形象

傳統認識下的行政執法領域在執法人員素質和執法方式上一直廣受社會詬病，尤其是城管執法的粗暴作風長期不能得到根除性解決。與城管執法的亂作為相反，食品藥品監管和安全監管等執法工作又存在不同程度的少作為甚至不作為現象。深化行政執法體制改革，要從根本上解決執法的公正嚴明目標有效實現的問題，務必下大力氣解決好執法隊伍素質提高和工作作風改進的頑疾。畢竟任何制度的實施和工作的推進都離不開人這個載體，脫離人的素質建設而進行的制度建設，永遠無法真正在現實落地生根。

深化行政執法體制改革，可在與社會直接接觸的執法領域加大整肅執法人員作風的力度，并進一步突破傳統認識，將對執法的認識擴大到政府權力行使的所有方面，使良好的執法作風能夠影響推廣到整個政府系統，在廣大政府工作人員中樹立起政府工作就是對國家憲法、法律的實施執行的正確觀念，促進政府人員以合法、文明為標準約束自己的工作行為，為政府工作的法治水平提升提供人力保障。

（五）提升領導干部法治思維能力

法治政府建設最重要的組織支持和人員保障是領導干部群體。因此，十八大以來黨中央把提升領導干部運用法治思維與法治方式開展工作的能力，作為重要的戰略任務加以部署。這一任務的實現對于全面推進依法治國顯得尤其重要。長期以來，一方面，政府在面對社會時往往覺得法治是要求社會成員守法，政府則是用法治民；另一方面，政府內部，一些領導干部在面對下屬時往往覺得用法是下屬的事，自己則在法律之外，用政策、對上級負責才是自己的本分。全面推進依法治國，加快建設法治政府，必須使領導干部能夠真正運用法治思維考慮問題，遇事想到法，解決問題依靠法，也只有如此，政府工作的法治化進程才會有質的飛躍。但是，我們必須清楚，不能僅僅依靠政策號召和理論學習來提升領導干部的法治思維能力，實踐才是最好的老師，只有通過制度建設與落實，讓領導干部在實際工作中感受到不依法辦事的苦果，體會到運用法治思維和法治方式的益處，才能促進他們不斷重視法治，并最終能夠在自身的法治實踐中真正提高法治思維能力和依法辦事能力。

深化行政執法體制改革是提升領導干部法治思維能力的絕佳契機，通過正確定位行政權的法律實施功能，擴大理解行政執法的適用范圍，將行政決策、行政立法、行政執行、行政許可、行政處罰等行為均納入主體合法、內容依據合法、程序合法等一系列合法性檢驗的法治化軌道，并加強過程監督和責任追究，使領導干部從制定規則到做出決策，以至到執行、處罰和執法責任追究的全過程，都感受到自身工作與合法性尺度的緊密聯系， 促使領導干部在改革實踐中逐步提高以規則之治、程序正當、權利救濟、責任承擔等為內容的法治思維能力。

三、深化行政執法體制改革 加快推進法治政府建設

黨的十八屆四中全會對深入推進依法行政、加快建設法治政府做出了一系列改革頂層設計，其中的亮點主要有：推行政府權力清單制度；建立重大決策終身責任追究和責任倒查機制；健全行政執法與刑事司法銜接機制；建立執法全過程記錄制度、建立健全行政裁量權基準制度；全面落實行政執法責任制；建立常態化監督制度、完善糾錯問責機制；全面推進政務公開，等等?？傮w說來，四中全會對加快法治政府建設的期盼是強烈的，這一點，從上述全面細致的頂層設計中我們就能體會到。但要貫徹落實好這一系列頂層設計，還需要地方創新積極作為，才能最終見實效。筆者認為，以深化行政執法體制改革作為牽引，將頂層設計中的關鍵性制度在實踐落實中大膽創新，堅定地以加快推進法治政府建設為目標追求，是處理好四中全會頂層設計與未來實踐地方創新關系的有益思路。按照這一思路，具體應著力解決好以下三個方面的問題。

（一）以規范行政許可執法主體權限為核心，落實政府權力清單制度，嚴格政府權力邊界，促進政府“職能科學、權責法定”

深化行政執法體制改革，首先要解決好行政主體的合理設置問題。理想的方式是對行政機關系統內各機關職能統一進行科學的評析，以大部制的思路進行有效整合，厘清劃定職能界別，簡化行政職權設置。但這些實際已是行政體制改革的重要內容，牽一發而動全身，是政府改革中最難啃的一塊。對此，實踐中可以先繞過這一環，將改革視角集中到推進政府權力清單制度上，以此為切入，將深化行政執法體制改革與簡政放權相結合，把行政審批事項的深度清理再次提上議事日程，并加大執行落實力度，最終將行動目標聚焦到規范行政許可執法主體權限這個核心上來，使政府對社會干預的權力邊界更加清晰。

在這一思路下，實踐層面的地方創新空間在于，以《行政許可法》為法律依據，結合本地政府審批管理事項的歷史狀況，以推進權力清單制度為指導，根據許可事項設定的法律原則，將《行政許可法》第十二條、第十三條的法律規定扎實落實到清理工作中，把那些可以不設行政許可的事項堅決清理出來，要像李克強總理所說的那樣：“不要貪戀這個權力?！痹诖嘶A上，要探索建立起甄別、判定、篩選行政許可設定事項的長效工作機制，將政府權力清單納入常態管理，不搞模糊化審批監管。只有如此，政府權力邊界意識才能不斷得到強化，由此作為推動，可以促進政府下一步大部制的深度行政體制改革得以順利進行，最終實現政府的“職能科學、權責法定”。

（二）以避免同案不同處、處理畸輕畸重為目標，嚴格執法程序和執法標準，切實解決老百姓身邊的執法不公問題，促進政府“執法嚴明、公開公正”

應該說，自我國行政執法體制改革實施以來，在傳統認識的行政執法領域取得最大成果的當屬行政執法程序的規范。改革之初，行政執法機關和人員在執法沖突面前，最站不住腳的就是執法程序上的瑕疵，正因為如此，對執法程序的規范也就顯得尤為迫切。相應的從中央到地方，關于規范行政執法程序的制度不斷出臺，執法機關和人員的程序意識越來越濃，從執法人員上崗資格證普遍推行，到執法過程重取證、強調手續齊備、尊重相對人申辯權逐步成為常態，以及案件終結執法卷宗檔案管理越來越受重視，可以說，行政執法程序的規范化已經基本進入形式規范狀態。在調研中，廣大行政機關工作人員也普遍感受行政執法體制中關于行政執法程序的規范是做得最好的部分。

然而，在一些重點執法領域，尤其是城管、工商、食品藥品監管等和老百姓日常生活關聯最多的領域，程序上的形式規范已不能完全滿足社會對行政執法公正嚴明的期盼。在一些具有行政裁量空間的執法案件中，執法處置主觀隨意性過大，同案不同處的現象仍時有發生，其中不乏執法人員濫用職權的情況。同時，處理結果畸輕畸重的情況也不同程度存在。這些都嚴重影響了老百姓對行政執法公正嚴明的信賴，損害了政府公信力。如何規范行政自由裁量權，成為行政執法程序改革深化無法回避的難題。因此，四中全會建立了更加嚴格的規范行政執法程序的制度，其中尤其以行政裁量權基準制度、執法過程全記錄制度為亮點。實踐中，可以將對這兩項制度的落實作為契機，進一步深化對行政執法程序的改革，將行政執法程序的一般形式規范逐步引導發展到更加嚴格的執法全過程規范，以及更具實質正當性的執法標準規范，從根本上杜絕超越程序正當性的人為濫權現象發生。對此，地方創新的空間在于，根據當地經濟發展和社會遵法、守法的具體狀況，將全國性的自由裁量尺度在借鑒他地標準的基礎上，做出符合當地具體情況的標準劃分，做到統一性和差異性相結合。這是地方制度創新的最佳空間。目前看，已有一些地方先前做出過制度探索，比如湖南省于2008年出臺《湖南省行政程序規定》，明確享有裁量權的行政機關或者縣級以上人民政府按照規范性文件的制定程序制定裁量權基準并予以公布。未來看，全國各地在相互借鑒的基礎上，不斷在行政裁量權基準問題上進行各自的地方制度與實踐創新仍可大有作為。

（三）以提高執法水平和執法隊伍整體素質為方向，加強執法監督和執法責任落實，強化文明執法，促進政府“廉潔高效、誠實守信”

“用權受監督，有權必有責” 是最基本的法治原則，在行政執法體制改革的深化進行中，必須以加強執法監督和執法責任落實為不可逾越的改革底線。監督與責任落實的最終目的不是簡單的人員懲戒，而是要以追求執法水平和執法隊伍素質的提高為方向，樹立文明執法的作風和形象，不斷帶動政府整體形象走向“廉潔高效、誠實守信”。

長期以來，行政執法中一些執法人員高高在上、甚至粗暴執法的現象仍不能根本杜絕，主要原因在于執法服務意識、責任意識還沒有完全確立起來。一些執法人員甚至將所從事的許可性執法工作看作是對老百姓的恩惠，時間上拖一拖、手續上磨一磨，在他們看來就合理正常。還有一些執法人員則借此進行灰色交易并最終滑向崗位腐敗的深淵，近年來一些掌握較多項目審批權的崗位頻現落馬官員便是例證。

黨的十八屆四中全會關于法治政府建設的頂層設計，最突出的就是重視監督落實與責任追究。相關的制度設計有：建立重大決策終身責任追究和責任倒查機制、健全行政執法與刑事司法銜接機制、全面落實行政執法責任制、建立常態化監督制度、完善糾錯問責機制等。未來的地方實踐，最大的難題恐怕是將這些監督制度和責任追究制度進一步細化，加強它們的操作性，使其不致流于形式。比如如何科學地落實一項重大責任決策的終身責任追究，責任人應當如何確定，又比如責任倒查機制應遵循怎樣的程序流程才更科學，再比如行政執法與刑事司法銜接中如何實現對以罰代刑現象的監督，還有行政執法責任制、糾錯問責機制等問題，都需要進一步向有益于操作的制度細化探索，這些恰恰是地方創新的關鍵點和難點所在。某種意義上說，能不能通過深化執法責任改革的地方創新實踐，真正實現監督加強和責任落實，并以此促進提高行政執法水平和執法隊伍人員素質，使“廉潔高效、誠實守信”的文明執法方式蔚然成風，是衡量深化行政執法體制改革最終成敗的關鍵，也是促進樹立和完善政府“廉潔高效、誠實守信”形象的關鍵。

（課題組成員：蘭良民，白山穩，翟曉舟，封娟，高楊，王雅麗）

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]