廣東省征地程序政策措施實(shí)施后評(píng)估研究

○徐曉綿 劉菊鮮

（1、廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院 廣東 廣州 5100752、廣州精地土地規(guī)劃咨詢有限公司 廣東 廣州 510630）

一、前言

十八大之后，城鎮(zhèn)化成為一個(gè)高頻詞，良性的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不僅能夠帶來經(jīng)濟(jì)總量的膨脹，更可伴隨著城鄉(xiāng)平權(quán)的腳步，使一系列因制度歧視所引發(fā)的社會(huì)問題迎刃而解。然而，回眸30多年的城鎮(zhèn)化之路，農(nóng)民仍然生活在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，在許多地方，進(jìn)城成了“被進(jìn)城”，上樓成了“被上樓”。站在更為宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，當(dāng)前征地領(lǐng)域亟待解決的最根本和最突出的問題是征地方與被征地方事實(shí)上的權(quán)利懸殊所導(dǎo)致的對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則的無視和破壞。因此，征地制度變革的首要任務(wù)是向農(nóng)民賦權(quán)，特別是市場(chǎng)談判權(quán)。新一輪城鎮(zhèn)化如要脫胎換骨，摒棄亂象，則萬不可將目光只盯在擴(kuò)大內(nèi)需上，而必須著力于推進(jìn)農(nóng)民等被城鎮(zhèn)化者的權(quán)利成長(zhǎng)上，其必要前提之一，便是農(nóng)民必須能夠以獨(dú)立姿態(tài)在土地市場(chǎng)成為平等的談判主體。

二、征地程序政策措施實(shí)施評(píng)估

1、國(guó)家征地政策中有關(guān)征地程序的規(guī)定

在《土地管理法》修改的基礎(chǔ)上，2004年10月21日，國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），要求“健全征地程序”，將“告知、確認(rèn)”程序引入征地批前程序。隨之，在《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）中對(duì)告知、確認(rèn)和聽證等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：在征地依法報(bào)批前，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶；當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)對(duì)擬征土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)；在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的，應(yīng)按照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。2006年12月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕320號(hào)），由國(guó)務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)，經(jīng)國(guó)土資源部審核，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施，實(shí)施方案報(bào)國(guó)土資源部備案。在《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕96號(hào)）中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)征收農(nóng)民土地要確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并征地批后實(shí)施程序的進(jìn)行了改進(jìn)和簡(jiǎn)化（征地一般流程見圖1）。

圖1 征地項(xiàng)目工作一般標(biāo)準(zhǔn)流程圖

2、廣東省征地政策中有關(guān)征地程序的規(guī)定

從調(diào)查和走訪情況來看，廣東省征地程序在遵循國(guó)家政策基礎(chǔ)上，對(duì)征地程序作了以下規(guī)定：首先根據(jù)項(xiàng)目的立項(xiàng)書及相關(guān)征地紅線，國(guó)土部門與政府簽訂征地責(zé)任書；隨后開始與征地當(dāng)事人協(xié)商相關(guān)征地補(bǔ)償問題，并簽訂相關(guān)的協(xié)議，最后組織相關(guān)材料進(jìn)行報(bào)批工作；同時(shí)作出以下要求：征地手續(xù)不齊全、不完備的項(xiàng)目，不能開工；沒有與農(nóng)民就征地補(bǔ)償民主協(xié)商、達(dá)成協(xié)議的項(xiàng)目，不能開工；征地補(bǔ)償款沒有兌現(xiàn)到農(nóng)民手里、各種補(bǔ)償不到位的項(xiàng)目，不能開工。

對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)征地程序，即征地界定方面，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示目前征地后的用途主要集中在道路、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，部分涉及工業(yè)、房地產(chǎn)和商業(yè)等，以公共利益為目的的征地只占80%，也就是說動(dòng)用征地程序的目的并非完全是出于“公共利益”；但從調(diào)查結(jié)果來看，100%的征地均能夠按照征地告知書進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，只有79%的見過征地告知書；67.5%的人填寫過征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表；70%的人知道可組織聽證。

3、評(píng)估結(jié)果

通過調(diào)研問卷結(jié)果和實(shí)地調(diào)研，廣東省在征地程序?qū)嵤┑囊?guī)范性、合法性與合理性上能按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，在征地報(bào)批前，按程序開展公告告知征地情況、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果和組織征地聽證等工作，并將現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“兩公告一登記”部分程序前移至報(bào)批前，提高了征地透明度，確保了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，消除了被征地農(nóng)民顧慮，但隨著征地政策的不斷完善，征地的程序步驟和相關(guān)材料也不斷地增加，造成征地審批時(shí)間過長(zhǎng)、程序繁瑣、效率低下，使部門陷于審批事務(wù)，疲于調(diào)控和監(jiān)管。此外，目前的征地程序設(shè)計(jì)缺乏對(duì)被征收者的保護(hù)，缺少行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。實(shí)踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭(zhēng)議裁決者等多種角色于一身，導(dǎo)致監(jiān)督無從下手，違法征地行為的發(fā)生。

三、征地程序存在的問題

1、現(xiàn)行征地法律規(guī)范的內(nèi)在矛盾

一是相關(guān)規(guī)定存在矛盾或含混不清。例如現(xiàn)行土地法律規(guī)定了用于城市的農(nóng)地必須全部轉(zhuǎn)為國(guó)有制，因而征地實(shí)際上變成農(nóng)地轉(zhuǎn)用非農(nóng)建設(shè)的惟一合法形式。轉(zhuǎn)為城市用的農(nóng)地如果還是集體所有就違背了“全部城市土地為國(guó)有土地”這一準(zhǔn)則；即便征地也與“為了公共利益才可征地”的規(guī)定不合。

二是鼓勵(lì)了政府經(jīng)營(yíng)土地的牟利沖動(dòng)。現(xiàn)存土地法律在禁止農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的同時(shí)，卻宣布國(guó)有的土地——包括從農(nóng)民集體那里征用來的土地——“實(shí)行有償使用制度”。應(yīng)該肯定，法律宣布“國(guó)有土地有償使用制度”，反映了逐步引入市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的改革現(xiàn)實(shí)，本身具有合理性。問題在于土地市場(chǎng)化僅僅限于部分國(guó)有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓和再轉(zhuǎn)讓。新的混合模式下，政府憑對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政壟斷權(quán)獲取城市建設(shè)用地，然后將部分國(guó)有土地批租給城市二級(jí)土地市場(chǎng)、部分留在政府手中劃撥。

第三是例外處理?xiàng)l文也隱含潛在矛盾。法律允許某些場(chǎng)合農(nóng)地可以通過非征地程序進(jìn)入非農(nóng)利用領(lǐng)域，但終究會(huì)與“城市土地必屬國(guó)有”原則相矛盾。在城市化擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)初農(nóng)民自辦企業(yè)或與人聯(lián)辦企業(yè)的農(nóng)村，日后可能成為城市或城市的一部分。一旦發(fā)生這種情況，現(xiàn)存法律中“例外”合法存在的轉(zhuǎn)讓權(quán)，又將起很大的混淆。

2、征地程序執(zhí)行過程中存在的問題

雖然法律對(duì)征地的運(yùn)作程序進(jìn)行了規(guī)定，但并不完善，而且有關(guān)行政主體對(duì)此程序尚不能夠遵循，因此現(xiàn)實(shí)中征地行為違法侵害國(guó)家、社會(huì)、公民個(gè)人利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。征地程序執(zhí)行過程中存在的問題表現(xiàn)主要有（1）征地審批程序周期長(zhǎng)；（2）征地報(bào)批前置條件過多；（3）征地程序中農(nóng)民參與程度低；（4）缺乏征地訴訟程序。隨著我國(guó)征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多，隨著農(nóng)民民主法律意識(shí)的增強(qiáng)，由征地引發(fā)的糾紛越來越多。遺憾的是，我國(guó)至今尚未有一部法律對(duì)行政補(bǔ)償訴訟作出專門規(guī)定。

四、相關(guān)政策建議

1、從程序規(guī)則上合理界定公共利益的范圍

程序規(guī)則上，建立土地征收的公益目的性認(rèn)定程序，嚴(yán)格審定公共利益，通過各種行政程序規(guī)則來保證公共利益界定過程中的民主性、科學(xué)性、公開性，避免和防止公共利益行政界定權(quán)力的濫用。同時(shí)，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)和功能，嚴(yán)格區(qū)分公益性項(xiàng)目用地和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地。國(guó)土資源部制定的《劃撥用地目錄》中確定的可以以劃撥方式供地的項(xiàng)目的用地屬公益性項(xiàng)目用地。公益性項(xiàng)目用地需要使用集體土地的，可依照法律法規(guī)實(shí)行征地。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中的工業(yè)用地原則上由用地者可參照廣東省人民政府《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》的要求制定相關(guān)細(xì)則，經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地首先從國(guó)有存量建設(shè)用地中安排，無法安排的，可實(shí)行征地。

2、完善土地征收聽證程序

2003年12月30日國(guó)土資源部第12次部務(wù)會(huì)議通過了《國(guó)土資源聽證規(guī)定》，在依職權(quán)聽證的范圍和依申請(qǐng)聽證的范圍里，都規(guī)定有土地征收補(bǔ)償可以進(jìn)行聽證。這就要求必須堅(jiān)持征地補(bǔ)償過程中公共利益與土地所有人和相關(guān)權(quán)利人的利益均衡保護(hù)觀念，完善土地征收補(bǔ)償?shù)男姓绦颍婕肮怖娴耐恋卣魇眨瑧?yīng)當(dāng)確定聽證為必經(jīng)程序，廣泛征求公眾和利益相關(guān)人的意見，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償程序的公正和民主性。

3、優(yōu)化征地審批程序

在制訂有關(guān)征地方案前應(yīng)廣泛聽取被征地單位和農(nóng)民的意見，如果被征地單位對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案提出聽證申請(qǐng)，則應(yīng)按《國(guó)土資源聽證規(guī)定》組織聽證。征地公告和補(bǔ)償安置方案公告可由國(guó)土資源管理部門合并進(jìn)行。鎮(zhèn)一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)不涉及征地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由市政府行使審批權(quán)，涉及征地的，由市政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，再報(bào)省政府審批征地。鎮(zhèn)一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)的征地，無論是否涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，征地時(shí)的附件可只報(bào)《建設(shè)用地呈報(bào)書》、《征用土地方案》、《征地范圍勘界圖》和《集體土地所有權(quán)證》等附件，用地是否符合規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃、有關(guān)補(bǔ)充耕地工作是否落實(shí)以及地類和權(quán)屬是否明確的審查確認(rèn)工作由市國(guó)土資源局負(fù)責(zé)完成。

4、建議國(guó)家建立征地糾紛的司法裁決機(jī)制

對(duì)集體土地所有者提出的征地不合法、補(bǔ)償不合理、安置不落實(shí)等問題，由司法機(jī)關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對(duì)征地糾紛裁決的參與。對(duì)政府征地違法行為，農(nóng)民可以尋求司法救濟(jì)，申請(qǐng)國(guó)家賠償。通過加強(qiáng)執(zhí)法、加大司法裁決力度，既有力保障公共利益征地能夠順利進(jìn)行，維護(hù)國(guó)家利益，同時(shí)又有效保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

[1]徐琴、張亞蕾：論征地權(quán)過度使用的防止與中國(guó)征地制度改革——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)征地制度改革的啟示[J].中國(guó)土地科學(xué)，2007（2）.

[2]李啟建：中國(guó)土地征收制度中的程序公正研究[D].蘇州大學(xué)，2007.