小型農田水利工程產權制度改革研究——改革思路及總體框架

（水利部發展研究中心，100038，北京）

黨的十八屆三中全會明確提出：“完善產權保護制度”“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護”。這些改革精神既對深化小型農田水利工程（以下簡稱小農水工程）產權制度改革提出了更高要求，也為開展小農水工程產權制度改革創造了良好機遇。針對小農水工程產權制度改革存在的問題及原因，根據我國小農水工程管護實際情況，結合改革形勢和要求，研究提出小農水工程產權制度改革的總體思路與框架，為開展農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點、推進小農水工程產權制度改革工作提供支撐和依據。

一、小農水工程產權制度改革的總體思路

1.指導思想

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅持政府主導，鼓勵農民參與，更好發揮市場配置資源的決定性作用，以確保工程良性運行和長期發揮效益為目標，以明晰所有權為基礎，以落實管護權為重點，以界定收益權為保障，以完整的小農水工程體系為單元，以當前農村土地流轉和新型農業經營主體蓬勃發展為契機，因地制宜、分權改革，合理配置、提高效能，實現工程有人用、有人管、有錢管、長受益，解決農田水利工程“最后一公里”問題，為保障國家糧食安全提供根本性支撐。

2.改革原則

一是責權一致。小農水工程產權改革要明確政府、集體（組織）、農戶等不同主體的責任，充分考慮和滿足不同主體利益訴求，形成各負其責、各獲其益的產權配置機制，確保工程良性運行。

二是有效配置。要形成相應的激勵（保障）機制，確保小農水工程產權相關主體收益，發揮產權配置的激勵作用，調度和激發產權主體對工程管護的積極性，形成有效的產權配置。

三是綜合改革。小農水工程產權改革與工程相關聯的水土資源配置聯系緊密，同時也與基層水利服務組織建設、農業水價改革等相互交織，須統籌考慮、有機銜接。

四是分類推進。小農水工程的類型、規模、管護要求、受益范圍不同，排他性和外部性差異顯著，對工程管護主體的要求也不盡一致，要根據不同工程類別特點，選取相應的產權改革形式，分類推進改革。

五是因地制宜。我國幅員遼闊，各地自然地理、氣候條件和經濟社會發展水平不同，小農水工程類型、規模等也存在差異，應結合當地農村經濟改革及工程管護等實際情況，積極探索靈活多樣的產權配置方式和工程管護模式。

3.改革思路

一是建立政府主導、各方主體參與的小農水工程產權制度改革體制。小農水工程直接服務“三農”，具有很強的公益性，應由政府承擔公益性功能補償責任。同時由政府組織和協調相關利益主體，明晰不同主體的權、責、益，維護各方利益，形成“共贏”的合作博弈，并對改革實施后工程管護情況進行監督考核，確保改革取得實效。

二是充分發揮市場配置資源的作用，提高小農水工程產權配置效能。小農水工程具有弱經營性，但一些外部條件改變時（如土地分散經營流轉為規模經營，政府對工程管護給予財政補助等），其市場經營能力會得到一定程度的提高。在改革過程中，充分利用市場機制，吸引社會主體參與工程管護，形成公開、公平的良好競爭氛圍，發揮市場對產權配置的激勵作用，提高產權配置效能。

三是完善相關規章制度和操作流程，確保小農水工程產權制度改革有序推進。完善小農水工程產權制度改革及工程管護公益性功能補償、農業水價改革等相關配套政策，界定工程管護主體的收益權及剩余索取權，明確產權改革的主要步驟和關鍵環節，建立政府監管、群眾監督機制，有序推進小農水工程產權制度改革各項工作。

二、小農水工程產權制度改革的總體框架

在各地已有的改革試點探索中，由于各方主體利益訴求不盡相同，責、權、利邊界不清晰，形成不同主體之間相互等、相互看、相互推的非合作博弈，小農水工程產權配置低效甚至無效。因此，需要對相關各方主體的利益訴求及相互關系進行分析，在此基礎上，構建小農水工程產權制度改革的總體框架，指導改革有序推進。

1.改革相關主體分析

在我國當前的農村生產經營體制下，小農水工程產權改革涉及的主體可概括為：政府、集體（組織）和農戶。在工程產權改革及工程管護方面，三者之間既相互依存，從工程獲益，又相互獨立，在產權配置和工程管護中采取獨立策略。

①政府。由于小農水工程的弱經營性，在當前農村土地分散經營的情況下，近10多年的改革實踐已經證明，完全通過市場化的方式進行小農水工程產權配置，難以實現工程良性運行的預期目標。在現階段，針對小農水工程產權制度改革，政府的主要訴求是夯實農業發展的水利基礎，提高糧食單產，保障國家糧食安全。基于此，在當前糧食生產比較效益低的情況下，政府對小農水工程管護承擔主要責任，對產權配置中的工程管護主體提供公益性功能補償（或購買公共服務），并且這一職責由中央政府和地方政府共同承擔。

②集體（組織）。集體（組織）是小農水工程產權配置和改革的重要主體，具有多種角色。目前，參與小農水工程產權改革的集體（組織）主要包括：村委會、用水戶協會以及新型農業經營主體（專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業）以及水管單位等。這些集體（組織），其法律所賦予職責、基本架構、運作機制等各不相同，但各地實踐探索表明，均可作為小農水工程的產權主體，愿意而且能夠承擔相應的管護職責。集體（組織）的主要訴求是完成職責范圍內的任務（如村委會、水管單位等）并通過產權配置獲取穩定受益，實現集體（組織）的自我發展（具有一定的財務生存能力）。集體（組織）在小農水工程產權改革中主要職責是作為所有權主體或工程管護主體，組織和承擔小農水工程的運行維護、提供相關的灌排服務。

③農戶。在當前農村土地分散經營的情景下，農戶是小農水工程的直接受益者，應該是小農水工程產權配置和改革的重要主體，但受農業比較效益低以及從事農業生產的可替代性選擇多元化等綜合因素影響，農戶參與產權改革的積極性不高。農戶的主要訴求是免費或承擔盡可能少的費用享受灌溉服務、獲取農田灌溉服務產生的收益。在很多地方，灌溉服務由工程管護主體提供，農戶應繳納水費（購買服務）。

④相互關系。上述主體在小農水工程產權制度改革中相互關聯：政府向集體（組織）提供資金補償（補助），并進行監督考核；集體（組織）進行小農水工程管護，確保工程效益發揮，向農戶提供灌溉服務；農戶參與工程運行管理、繳納水費和服務監督，從事糧食生產，保障糧食安全；政府保護農戶的合法利益不受侵害。

改革相關主體權責及相互關系見圖1。

圖1 改革相關主體權責及相互關系概念圖

2.改革總體框架構建

小型水利工程產權制度改革的核心是產權配置，即通過對所有權、管護權及收益權的合理配置，確定不同權益主體，明晰各方責、權、利，確保工程有人用、有人管，并通過相應的監督管理和政策支持，建立小農水工程良性運行長效機制。基于小農水工程產權制度改革實踐經驗，按照改革的總體思路，結合不同相關主體的訴求及策略，研究提出小農水工程產權改革的總體框架，見圖2。

①明晰所有權。根據小農水工程投資來源，結合不同工程使用特性，考慮當前農村經濟體制改革動向及生產經營方式轉變的實際情況，以鄉鎮政府（水利站）、村委會、用水戶協會以及新型農業經營主體等作為所有權配置主體，確保工程所有權人能夠代表工程受益范圍內的群體利益。

圖2 小農水工程產權制度改革的總體框架

農戶自建自用的工程，所有權主體為農戶；由村組集體籌資籌勞修建的工程，不跨行政村的，所有權主體為村民委員會，跨行政村的，所有權主體為鄉鎮人民政府；新型農業生產經營主體自建的工程，在土地承包期內，由其作為投資形成的固定資產的所有權主體；財政補助形成的資產，由相應的所有權人所持有。所有權證由縣級人民政府或其授權機構統一頒發。所有權主體負責落實工程管護主體。

②落實管護權。由工程所有權主體根據工程運行管護需要，結合工程類別、工程規模、當地工程管護組織建設情況及已有的管護工作基礎，選取適合的產權治理模式，落實工程管護責任主體，通過合同（協議）等方式，明確工程管護責任人（法人）的責任、權益。在條件許可時，通過市場方式選取工程管護主體，提高產權配置效能。

鄉鎮人民政府為所有權主體的工程，可由鄉鎮水利站或水管單位管護，也可由跨行政村的用水合作組織負責管護。村民委員會為所有權主體的工程，可由村委會直接管理，也可委托個人、組織或公司進行管護，對于新型農業經營主體，在土地承包期限內，由其負責工程管護。

③界定收益權。保障工程管護主體的收益權，包括政府財政資金補償、工程以及相關的水土資源經營收入、灌溉服務收入等，明確工程管護主體的剩余索取權，并在制度層面加以保障。

界定工程管護主體的收益權，是能否實現小農水工程產權改革預期目標的關鍵環節。作為工程管護主體，負責工程運營，提供農田水利服務，并從相關受益者（政府和從事農業生產的主體）收取一定費用，符合農業生產集約化、規模化的方向，有利于工程運行維護和提高資源的利用效率。

④建立監管制度。建立多層級的小農水工程產權改革實施情況監管制度。工程運行期間，縣級水行政主管部門承擔監督管理責任，協調、處理水事糾紛，確保工程發揮灌排功能，對工程運行管護不到位的鄉鎮，可通過扣減公益性補償經費、停止相應的水利項目安排等措施，督促工程所有權主體履行相應職責，確保工程良性運行。工程所有權主體根據相關協議，負責對工程具體管護情況的考核，防止水資源浪費和掠奪式經營，確保用水戶利益。用水戶對灌溉服務質量等進行監督，對工程管護主體未按照要求提供灌溉服務等情況的，向工程所有權主體或縣級水行政主管部門反映。

⑤完善相關政策。完善現有的小型農田水利工程管護經費補助（獎補）政策，對工程管護主體給予一定公益性補償。深化農業水價改革，完善相關政策，由直接受益者繳納一定的費用購買農田灌溉服務。加快推進新型農業生產經營主體建設，對土地進行集約化、規模化經營，提高小型農田水利工程市場生存能力。完善現有的小型農田水利工程建管、農村“一事一議”等政策，理順小型農田水利工程建管體制，確保發揮產權制度改革的激勵作用。