小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革研究——理論模式及實(shí)踐形式

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

改革開放以來(lái)，水利部會(huì)同有關(guān)部門推動(dòng)開展了多輪小型農(nóng)田水利工程（以下簡(jiǎn)稱小農(nóng)水工程）產(chǎn)權(quán)制度改革，在實(shí)踐中形成了“市場(chǎng)治理”“社區(qū)治理”和“政府治理”等多種小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的具體實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)小農(nóng)水工程的有效治理。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，本文領(lǐng)會(huì)精神并結(jié)合已有探索和實(shí)踐，對(duì)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的有效實(shí)踐形式進(jìn)行總結(jié)歸納，提出相關(guān)結(jié)論建議，供決策參考。

一、小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的理論模式

小農(nóng)水工程具有顯著的公益性特征。針對(duì)公共物品管理問題，相關(guān)理論研究將其治理模式歸納為“市場(chǎng)治理”、“社區(qū)治理”和“政府治理”3種產(chǎn)權(quán)配置模式?！笆袌?chǎng)治理”模式主要從外部性角度出發(fā)認(rèn)為通過(guò)將外部性內(nèi)部化，便可以在很大程度上克服外部性的影響，限制人們對(duì)公共物品的過(guò)度利用，從而實(shí)現(xiàn)公共物品的有效治理?！吧鐓^(qū)治理”模式主要是指一定數(shù)量的人群按照一定的方式組成一個(gè)群體，按照一定的制度規(guī)則對(duì)公共物品進(jìn)行使用和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共物品的有效治理。“政府治理”模式主要指政府機(jī)構(gòu)通過(guò)行政方式對(duì)公共物品進(jìn)行提供、管理和配置。

通過(guò)跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，通過(guò)多種具體形式實(shí)現(xiàn)了“市場(chǎng)治理”、“社區(qū)治理”和“政府治理”3種模式，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)小農(nóng)水工程的有效治理?！笆袌?chǎng)治理”模式在實(shí)踐中主要有3種表現(xiàn)形式，即農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)管護(hù)、農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)管護(hù)及農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管護(hù)形式?！吧鐓^(qū)治理”模式在實(shí)踐中主要有4種表現(xiàn)形式，即用水合作組織管護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社管護(hù)、村組集體管護(hù)、受益戶聯(lián)戶共管形式。“政府治理”模式在實(shí)踐中主要有2種表現(xiàn)形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管護(hù)、水管單位管護(hù)形式。小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置的理論模式與實(shí)踐形式詳見表1。

表1 小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置的治理模式及實(shí)踐形式

二、不同治理模式的實(shí)踐形式

1.市場(chǎng)治理模式的實(shí)踐形式

市場(chǎng)治理模式主要是將工程的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行私有化，可以是通過(guò)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、拍賣、買賣等方式將工程的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給某一市場(chǎng)主體，實(shí)行所有權(quán)的私有化，也可以是通過(guò)租賃、承包等方式將一定期限內(nèi)的管護(hù)權(quán)、收益權(quán)劃歸私人，實(shí)行管護(hù)權(quán)、收益權(quán)的私有化。通過(guò)私有化的方式將工程的相關(guān)成本內(nèi)部化，減少對(duì)公共物品的過(guò)度使用，并緩解公共物品過(guò)度使用帶來(lái)的負(fù)外部性問題。

（1）形式一：農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)管護(hù)

除農(nóng)戶自建、自管、自用的工程外，由農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)管護(hù)還有以下兩種形式：一種是由農(nóng)戶擁有水利設(shè)施的所有權(quán)，負(fù)責(zé)看管和維修養(yǎng)護(hù)，并采用灌溉收費(fèi)的方式獲得工程維修管護(hù)資金。另一種是由農(nóng)戶擁有水利工程長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)管護(hù)權(quán)，通過(guò)多種經(jīng)營(yíng)、灌溉服務(wù)收費(fèi)等方式獲得工程維修養(yǎng)護(hù)資金。

案例1：農(nóng)戶個(gè)體擁有移動(dòng)式水泵所有權(quán)。重慶潼南縣，降水充沛，對(duì)灌溉依賴程度相對(duì)較低，但遇干旱年份時(shí)需要從涪江、瓊江提水灌溉。原來(lái)由村委會(huì)購(gòu)置的移動(dòng)水泵，需要灌溉時(shí)村民免費(fèi)使用，但設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)著落，屬于典型有人用、無(wú)人管設(shè)備。后村委會(huì)將移動(dòng)泵站產(chǎn)權(quán)移交個(gè)人，由個(gè)人所有，村民灌溉時(shí)需要去找泵站產(chǎn)權(quán)人租借，并交納一定費(fèi)用，用于產(chǎn)權(quán)人對(duì)工程的維修養(yǎng)護(hù)。

案例2：農(nóng)戶個(gè)體擁有山坪塘長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)管護(hù)權(quán)。2003年10月—2004年5月，四川通江縣農(nóng)民余廷國(guó)出資8萬(wàn)元（其中貸款2萬(wàn)元），修建了1座庫(kù)容8萬(wàn)m3的南山子山坪塘。工程占用的15畝（15畝=1 hm2，下同）土地通過(guò)村集體調(diào)整提供，使用期30年，期滿后工程歸集體所有。工程現(xiàn)在實(shí)際灌溉面積375畝（其中自流120畝，提 灌255畝）。從 工 程盈 利能力來(lái)看，2005年，水費(fèi)收入約1萬(wàn)元，養(yǎng)魚每年收入5 000元，電費(fèi)支出2 000元，投資和貸款的利息成本3 000多元，除去日常的設(shè)備、渠道維修等支出，每年的純收入約5 000元，能夠?qū)崿F(xiàn)保本微利。

（2）形式二：農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)管護(hù)

在一些土地流轉(zhuǎn)較多的地區(qū)，一些農(nóng)業(yè)大戶獲得了一定規(guī)模集中連片土地的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)，一些大戶主動(dòng)承擔(dān)小農(nóng)水工程經(jīng)營(yíng)管護(hù)權(quán)。

案例1：農(nóng)業(yè)大戶擁有一批塘壩長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)管護(hù)權(quán)。2013年，湖北襄州區(qū)程河鎮(zhèn)趙坡村，將300多口塘壩水面及塘壩之間的田埂土地（共計(jì)1 000多畝），承包給農(nóng)業(yè)大戶（私人老板），由其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管護(hù)，承包期限15年。農(nóng)業(yè)大戶享有水面及水塘之間田埂土地的養(yǎng)殖、種植收益權(quán)，同時(shí)承擔(dān)塘壩清淤等維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，除塘壩本身的維修養(yǎng)護(hù)外，該大戶還負(fù)責(zé)與塘壩相連的灌溉輸水渠道維修養(yǎng)護(hù)（不含田間工程），并優(yōu)先確保塘壩受益范圍內(nèi)灌溉用水及排水需求。

案例2：種植大戶負(fù)責(zé)工程管護(hù)并提供公共服務(wù)。2001年，安徽廣德縣一種糧大戶承包1 000多畝地，主要用于種植水稻、油菜、小麥和煙草，該種糧大戶不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，至2013年，經(jīng)營(yíng)規(guī)模已達(dá)1 700多畝。為滿足自身生產(chǎn)需要，該種糧大戶主動(dòng)投資參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)，并設(shè)立水利服務(wù)站、農(nóng)機(jī)服務(wù)站和農(nóng)技服務(wù)站，全面提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)服務(wù)，承擔(dān)抗旱、防洪、清淤等任務(wù)。2013年，投入農(nóng)田水利工程管護(hù)資金30多萬(wàn)元對(duì)農(nóng)田水利工程進(jìn)行清淤、管護(hù)。2013年8月，該種植大戶聯(lián)合當(dāng)?shù)亓硗鈨蓚€(gè)種糧大戶登記成立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，并吸納其他小農(nóng)戶參加，主動(dòng)向合作社內(nèi)部其他小農(nóng)戶免費(fèi)提供農(nóng)業(yè)灌溉相關(guān)服務(wù)

（3）形式三：農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管護(hù)

以種植效益高的經(jīng)濟(jì)作物為主的小型灌區(qū)，灌溉產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益顯著，一些企業(yè)參與建設(shè)并管護(hù)小農(nóng)水工程，從中獲益，并為其他農(nóng)戶提供免費(fèi)水利服務(wù)。

案例：企業(yè)參與建管小型農(nóng)田水利設(shè)施并提供水利服務(wù)。云南煙草集團(tuán)自主投資建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，其按照誰(shuí)投資、誰(shuí)所有的原則享有對(duì)工程的所有權(quán)，并享有對(duì)工程的管護(hù)權(quán)和收益權(quán)。工程主要用于煙草集團(tuán)發(fā)展煙草農(nóng)業(yè)，同時(shí)，也允許周邊用戶分享工程使用權(quán)。在西南大旱過(guò)程中，煙草集團(tuán)提供的小農(nóng)水工程對(duì)緩解當(dāng)?shù)睾登椤椭?dāng)?shù)剞r(nóng)民度過(guò)旱災(zāi)發(fā)揮了重要作用。

2.社區(qū)治理模式的實(shí)踐形式

通過(guò)某種組織形式或制度安排，由一定規(guī)模人群組成的某一群體或集體，共同享有對(duì)工程的所有、使用、管護(hù)等權(quán)益。社會(huì)治理模式的核心是參與式管理，即通過(guò)利益相關(guān)者的自我約束和相互約束，實(shí)現(xiàn)合作共贏。具體實(shí)現(xiàn)形式包括：用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)、農(nóng)業(yè)合作社管護(hù)、受益戶聯(lián)戶共管、村組集體管理等。

（1）形式四：用水戶協(xié)會(huì)管護(hù)

用水戶協(xié)會(huì)模式是我國(guó)最為典型的小農(nóng)水工程管護(hù)模式。在實(shí)際操作中，用水戶協(xié)會(huì)通常由群眾自發(fā)形成，共同享有對(duì)小農(nóng)水工程的管護(hù)權(quán)和使用權(quán)。可以由一群村民參與組成，也可以由某一個(gè)或幾個(gè)農(nóng)業(yè)大戶發(fā)起成立。

案例1：群眾參與式協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管理。湖北當(dāng)陽(yáng)市黃林支渠農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，組建于1998年，管理范圍涉及壩陵辦事處、廟前鎮(zhèn)的11個(gè)村級(jí)用水單位，45個(gè)用水小組，耕地16 800畝，灌溉面積10 700畝?，F(xiàn)有會(huì)員1 270人，用水戶代表68人，協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)委員8人。用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)灌區(qū)水利設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)和管理，為協(xié)會(huì)會(huì)員輸水配水，引導(dǎo)會(huì)員節(jié)水灌溉、科學(xué)灌溉，實(shí)施水費(fèi)計(jì)收、財(cái)務(wù)管理，組織開展多種經(jīng)營(yíng)的開發(fā)和生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。協(xié)會(huì)可以通過(guò)“民辦公助”、財(cái)政補(bǔ)助、農(nóng)民投勞、水費(fèi)收入、多種經(jīng)營(yíng)等方式獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi)或投入。截至2007年，各級(jí)財(cái)政共補(bǔ)助51萬(wàn)元，其中中央補(bǔ)助22萬(wàn)元，宜昌市補(bǔ)助8元，當(dāng)陽(yáng)市補(bǔ)助8萬(wàn)元，協(xié)會(huì)實(shí)體投入6萬(wàn)元，會(huì)員自籌9萬(wàn)元；投勞2.1萬(wàn)個(gè)。從實(shí)踐效果上看，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)明晰了工程產(chǎn)權(quán)，細(xì)化了責(zé)任，實(shí)行水費(fèi)自收和自我管理，有效避免了搭車收費(fèi)現(xiàn)象，保證了水費(fèi)用于工程的維護(hù)，提高了工程的運(yùn)行效果。

案例2：大戶或個(gè)體發(fā)起式協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管理。安徽郎溪縣錢橋用水戶協(xié)會(huì)，2012年由8個(gè)種糧大戶發(fā)起成立，同時(shí)吸納當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶共同參與。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放工程使用權(quán)證，獲得農(nóng)田水利工程（主要為小塘壩）的5年使用權(quán)和管護(hù)權(quán)，并承擔(dān)工程維修養(yǎng)護(hù)義務(wù)。8個(gè)種糧大戶耕地面積約2 000畝，占協(xié)會(huì)管理灌溉面積的70%左右，主要種植水稻、油菜和小麥，畝均收益約600～700元/a。種糧大戶對(duì)農(nóng)田水利工程的依賴性和水費(fèi)的承受能力相對(duì)較高，經(jīng)協(xié)會(huì)內(nèi)部協(xié)商，農(nóng)業(yè)大戶按照每年20元/畝繳納水費(fèi)，農(nóng)業(yè)散戶則按照每年5元/畝的標(biāo)準(zhǔn)繳納水費(fèi)，共同聘請(qǐng)專門管護(hù)員對(duì)管護(hù)范圍內(nèi)的農(nóng)田水利工程進(jìn)行管理維護(hù)。農(nóng)戶農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出約占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的5%左右，屬于農(nóng)戶承受能力范圍之內(nèi)。2013年協(xié)會(huì)共收取水費(fèi)5萬(wàn)多元，基本保證工程的日常維護(hù)管理。

大戶發(fā)起式農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變趨勢(shì)的有效形式，將種植大戶和農(nóng)業(yè)散戶緊密結(jié)合，有利于推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。我國(guó)正處于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的加速發(fā)展期，各地農(nóng)業(yè)大戶、種植大戶不斷增多，成為推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要主體，大戶經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)由農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)向適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路，大戶發(fā)起式農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)大戶與個(gè)體散戶有效兼顧，形成一個(gè)整體或團(tuán)體共同發(fā)展，在未來(lái)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革中應(yīng)予以適當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)。

（2）形式五：村組集體管護(hù)

我國(guó)部分地區(qū)小農(nóng)水工程仍采用集體管護(hù)的方式，即將工程的所有權(quán)、管護(hù)權(quán)等權(quán)益歸村組集體所有，村組集體內(nèi)所有村民和成員平等享有對(duì)小農(nóng)水工程的使用權(quán)。村組集體管護(hù)又可分為兩大類具體的組織形式，一類是由村委會(huì)直接管理，各村（組）設(shè)立管水員，負(fù)責(zé)日常管理，工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)通過(guò)“一事一議”、收取水費(fèi)、投工投勞等方式解決；另一類是委托管理，如委托第三方管理，工程管護(hù)費(fèi)用通過(guò)多種經(jīng)營(yíng)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、收取水費(fèi)等方式解決。

案例1：村委會(huì)（協(xié)會(huì)）直接管理工程。黑龍江青岡縣建設(shè)鄉(xiāng)雙付村，共有7個(gè)村民小組，耕地面積1.18萬(wàn)畝。2009年小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)以來(lái)，新打機(jī)電井37眼，配套噴灌設(shè)備37臺(tái)（套），建設(shè)井房37座，庫(kù)房1座，建設(shè)了高效節(jié)水灌溉面積9 250畝。由于土地分散式經(jīng)營(yíng)，噴灌設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)成本和技術(shù)要求高，統(tǒng)一由村委會(huì)管理（后成立用水戶協(xié)會(huì)，與村委會(huì)兩塊牌子一套人馬，會(huì)長(zhǎng)由村委會(huì)主任擔(dān)任，成員為各村民小組組長(zhǎng)）。移動(dòng)設(shè)施由村委會(huì)集中管理，固定設(shè)施由各村民小組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)看管（每年3 000元報(bào)酬，含灌溉服務(wù)用工費(fèi)），需灌溉時(shí)由專人負(fù)責(zé)，向農(nóng)戶收取一定費(fèi)用（灌溉服務(wù)人工費(fèi)+電費(fèi)）。目前，各項(xiàng)收支基本盈虧平衡，但使用一定年限后的水利設(shè)施的維修改造資金仍缺乏來(lái)源。

案例2：村委會(huì)委托（短期）管理工程。湖北襄陽(yáng)區(qū)程河鎮(zhèn)華樓村，小農(nóng)水工程所有權(quán)由村組集體所有，通過(guò)承包的方式，將工程經(jīng)營(yíng)管護(hù)權(quán)承包給農(nóng)戶，由農(nóng)戶承擔(dān)工程管護(hù)責(zé)任并獲得相關(guān)收益，承包期限2年。具體做法：由村委會(huì)發(fā)布公告，面向全村尋求工程承包管護(hù)人；通過(guò)“村委會(huì)推選”和“申請(qǐng)人自愿申請(qǐng)”兩種方式，明確工程承包候選人；村委會(huì)通過(guò)投票的方式確定工程最終的承包主體，由村委會(huì)與承包主體簽訂工程管護(hù)協(xié)議，并將最終情況進(jìn)行公示。工程管護(hù)協(xié)議中，承包主體責(zé)、權(quán)界定如下：

a.機(jī)電井。承包主體享有以下權(quán)利：村集體不收取承包費(fèi)，也不支付管護(hù)人其他費(fèi)用，上級(jí)撥付的獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)由管護(hù)人所得，承包人持有縣級(jí)物價(jià)部門批準(zhǔn)的水價(jià)文件或與灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶簽訂的水費(fèi)協(xié)議，可以與用水戶簽訂常年用水協(xié)議并收取水費(fèi)。承包主體承擔(dān)以下義務(wù)：對(duì)工程進(jìn)行看管、維修、保養(yǎng)，確保設(shè)備安全運(yùn)行，需要灌溉時(shí)為工程受益范圍內(nèi)農(nóng)戶提供灌溉服務(wù)。

b.堰塘。承包主體享有以下權(quán)利：上級(jí)財(cái)政下?lián)艿墓茏o(hù)資金由管護(hù)人所得，承包主體在提供灌溉服務(wù)過(guò)程中可以收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)，同時(shí)，也可以將堰塘用于水產(chǎn)養(yǎng)（種）殖，并獲得相關(guān)收入。承包主體承擔(dān)以下義務(wù)：對(duì)堰塘進(jìn)行日常的維修、看管，確保工程灌溉功能的發(fā)揮，堰塘水源首先滿足灌溉功能，保障農(nóng)業(yè)供水工程的正常發(fā)揮。

c.渠道。承包主體享有管護(hù)權(quán)并獲得相關(guān)酬勞或經(jīng)費(fèi)，村委會(huì)每年從“一事一議”中拿出2 500元給管護(hù)人作為酬勞和管護(hù)經(jīng)費(fèi)。承包管護(hù)人承擔(dān)渠道管護(hù)、疏通和修復(fù)職責(zé)，要求確保用水安全，保證輸水功能不減退。

（3）形式六：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社管護(hù)

為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，一些地區(qū)成立了農(nóng)業(yè)合作社，并將小農(nóng)水工程管理納入合作社管護(hù)工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的統(tǒng)籌管理。

案例：農(nóng)業(yè)合作社下設(shè)水利組負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管理。安徽固鎮(zhèn)縣仲興鄉(xiāng)孟廟村，是小型水利工程管理改革創(chuàng)新縣級(jí)試點(diǎn)，有6個(gè)自然村，28個(gè)村民小組，耕地4 500畝。2009年9月經(jīng)村兩委會(huì)研究，組建成立金牛水利專業(yè)合作社。目前已有社員1 350人，下設(shè)農(nóng)機(jī)、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)技等4個(gè)專業(yè)小組，吸納股金近200萬(wàn)元，擁有農(nóng)機(jī)設(shè)備30臺(tái)套、抗旱設(shè)備45臺(tái)套。水利專業(yè)組分成6個(gè)灌溉小組，分片負(fù)責(zé)工程維修養(yǎng)護(hù)和灌溉服務(wù)，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)分片進(jìn)行監(jiān)督管理，各生產(chǎn)組組長(zhǎng)按照管轄范圍確定管理補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)從合作社年末分紅收益中提取。同時(shí)，利用“一事一議”、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，發(fā)動(dòng)群眾自建、自修一些小型水利工程。2011年以來(lái)，已投入購(gòu)置設(shè)備340萬(wàn)元，疏浚中小溝85條，修護(hù)水利工程10余處，提升了小型水利工程的保障能力。

（4）形式七：受益戶聯(lián)戶共管

部分小農(nóng)水工程主要為相對(duì)集中范圍內(nèi)的一定數(shù)量的農(nóng)民受益戶服務(wù)，一些地區(qū)針對(duì)此種情形，采取受益戶公有制的方式對(duì)工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確，保障工程有效管護(hù)和效益發(fā)揮?！笆芤鎽艄灿兄啤笔且岳鏋榧~帶形成的管護(hù)方式，形式簡(jiǎn)單、程序簡(jiǎn)便、責(zé)任明確，依靠農(nóng)民自主協(xié)商，自主管理、自主維護(hù)。該模式適宜于水利工程小、散、多、廣且受益范圍易于界定、受益主體容易確定的丘陵和山區(qū)。

案例：受益戶聯(lián)合共同負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管護(hù)。2005年，湖北宜都市水利部門探索出“產(chǎn)權(quán)集體所有+使用權(quán)受益戶共有制”的模式，即在小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)與受益農(nóng)戶掛鉤的前提下，對(duì)所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶受益為主的小農(nóng)水工程，將其工程管護(hù)權(quán)和收益權(quán)劃歸受益農(nóng)戶。受益農(nóng)戶在享有工程提供的相關(guān)水利服務(wù)的同時(shí)，承擔(dān)工程維修管護(hù)職責(zé)，工程管理方式由受益群體自主決定。受益群體以受益面積為基礎(chǔ)確定每個(gè)成員的共有份額，并通過(guò)一定的協(xié)議或合同方式確定權(quán)利義務(wù)。

3.政府治理模式的實(shí)踐形式

由一定的行政主體通過(guò)行政管理、財(cái)政補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)工程的有效治理。為保障小農(nóng)水工程的有效管護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，我國(guó)各級(jí)財(cái)政積極參與小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站提供工程管護(hù)服務(wù)、拓展水管單位服務(wù)范圍或落實(shí)財(cái)政補(bǔ)助等方式推動(dòng)小農(nóng)水工程的有效管護(hù)和可持續(xù)利用，是政府治理模式的重要實(shí)踐形式。

（1）形式八：鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管護(hù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是我國(guó)水利管理的基層服務(wù)組織，主要運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)通過(guò)各級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助和自身經(jīng)營(yíng)獲得相關(guān)收益等方式籌集，具有一定的政府治理性質(zhì)。部分地區(qū)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的形式對(duì)工程相關(guān)權(quán)益和責(zé)任進(jìn)行界定，明確了工程管護(hù)權(quán)、責(zé)安排。

案例：鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管護(hù)。江蘇蘇州市吳江區(qū)，從2010年開始，調(diào)整管理體制，實(shí)行水利站統(tǒng)一管理的模式，將聯(lián)圩工程，不論圩區(qū)性質(zhì)，在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變、人員性質(zhì)不變的前提下，按照水利局明確的圩區(qū)管理職責(zé)，將工程管護(hù)權(quán)移交水利站，實(shí)行“閘、站、河、堤”四位一體集中管理，具體負(fù)責(zé)工程管理、河道保潔、水資源管理、水環(huán)境改善、涉水建設(shè)項(xiàng)目管理等工作。同時(shí)由市鎮(zhèn)（區(qū)）兩級(jí)財(cái)政根據(jù)財(cái)力分配情況，按比例落實(shí)聯(lián)圩工程達(dá)標(biāo)建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)。其產(chǎn)權(quán)安排可以理解為：在工程所有權(quán)性質(zhì)不變的情況下，將工程管護(hù)權(quán)劃歸水利站所有，水利站享有工程管護(hù)權(quán)和收益權(quán)，其收益主要來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)

（2）形式九：水管單位管護(hù)

小農(nóng)水工程與大中型工程統(tǒng)籌考慮，成立事業(yè)性質(zhì)的水管單位，負(fù)責(zé)工程的運(yùn)行管護(hù)。

案例：水管單位負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管護(hù)。四川樂至縣，以小流域?yàn)閱卧?，以中型和重點(diǎn)?。?）型水庫(kù)為依托，成立樂至縣中小型水庫(kù)聯(lián)合管理站，下設(shè)12個(gè)小型水庫(kù)聯(lián)合管理站，定性為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，并將部分小農(nóng)水工程納入管護(hù)范圍。聯(lián)合管理站定編100人，實(shí)行財(cái)政定額補(bǔ)助，縣財(cái)政按小型水庫(kù)聯(lián)合管理站每人每年8 000元給予定額補(bǔ)助。水管單位實(shí)行收支兩條線，所有收入統(tǒng)一繳入縣財(cái)政專戶，接受財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門監(jiān)督。

三、結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)我國(guó)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐做法和成效的分析發(fā)現(xiàn)，“市場(chǎng)治理”、“社區(qū)治理”和“政府治理”模式在現(xiàn)實(shí)中均有諸多實(shí)現(xiàn)小農(nóng)水工程有效治理的成功案例。其中“市場(chǎng)治理”模式在工程效益能夠相對(duì)集中于某一市場(chǎng)主體或群體，且工程效益大于工程管護(hù)成本的情況下更為適用；“社區(qū)治理”模式在工程受益范圍相對(duì)較小且穩(wěn)定的情況下更為適用，如集中于某一人群或村組。“政府治理”模式在工程受益人群范圍較大、工程具有純公益性且當(dāng)?shù)刎?cái)力能夠承受的情況下更為適用。

針對(duì)不同地區(qū)特點(diǎn)，可以選擇與之相適應(yīng)的治理模式和實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理配置和有效管理，保障工程有人用、有人管，發(fā)揮長(zhǎng)期效益。