高度城市化地區(qū)土地市場(chǎng)體制的再改革研究——以深圳市為例

王廣洪

(深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東深圳518034)

我國(guó)土地市場(chǎng)化始于20世紀(jì)80年代末的土地使用制度改革，從土地批租、深圳的土地使用權(quán)拍賣第一槌到隨后《憲法》就土地出租、轉(zhuǎn)讓的修改，標(biāo)志著土地供應(yīng)無(wú)償、無(wú)限期制度的結(jié)束，土地作為商品開始走向市場(chǎng)，1986年《土地管理法》的出臺(tái)，基本建立了土地市場(chǎng)的初步構(gòu)想。30年的土地管理制度改革選擇了土地市場(chǎng)化的方向，總體上是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的，也產(chǎn)生了一些積極的影響，比如城市政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，積累了大量建設(shè)資金，帶動(dòng)了我國(guó)城市建設(shè)的突飛猛進(jìn)，城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展［1］。但是土地市場(chǎng)建設(shè)的制度環(huán)境仍然是倉(cāng)促和不完整的，比如政府在土地市場(chǎng)化過(guò)程中，既是土地所有者，也是土地經(jīng)營(yíng)者，并沒(méi)有充分的尊重市場(chǎng)的規(guī)則，對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)多，形成定向招拍掛和利益輸送等;價(jià)高者得不斷扭曲市場(chǎng)，出現(xiàn)土地閑置、囤地和不開發(fā)的現(xiàn)象，房?jī)r(jià)被推高等;政府多重身份參與市場(chǎng)交易，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致一種半市場(chǎng)化的土地市場(chǎng)［2－3］。

1 深圳市現(xiàn)行土地市場(chǎng)體制的重大問(wèn)題與根源分析

深圳市土地市場(chǎng)建設(shè)一直在不斷探索完善之中，有力支撐了深圳前30年的快速發(fā)展，與此同時(shí)，各種問(wèn)題也不斷快速積累，土地管理正面臨著新形勢(shì)和新變化，一是深圳市建設(shè)用地規(guī)模已突破土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)，土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)已難以滿足城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，土地管理需要重點(diǎn)聚焦在存量土地再開發(fā)利用和土地二級(jí)市場(chǎng);二是在深圳市土地全部國(guó)有的情況下，原農(nóng)村土地市場(chǎng)依然與國(guó)有土地市場(chǎng)存在壁壘，原農(nóng)村土地市場(chǎng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、地價(jià)計(jì)收等方面與國(guó)有土地市場(chǎng)存在著“兩張皮”的情況;三是深圳市土地利用內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地所占比例過(guò)大，公共配套設(shè)施用地、居住用地等土地供應(yīng)不足;四是政府部門對(duì)土地市場(chǎng)微觀干預(yù)過(guò)多，嚴(yán)重影響了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。問(wèn)題重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾方面。

1．1 政府部門在土地市場(chǎng)化過(guò)程中角色混亂 深圳過(guò)去的土地管理體系都是圍繞新增建設(shè)用地構(gòu)建的，政府主要職能集中在對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行管理，主要是用地審批，近年來(lái)隨著土地管理逐漸由新增用地管理轉(zhuǎn)向存量土地管理，政府角色定位也發(fā)生了一定變化，目前主要集中在土地權(quán)屬管理和用途管制方面，但是依然沒(méi)有理清與市場(chǎng)之間的關(guān)系，對(duì)土地市場(chǎng)微觀干預(yù)過(guò)多，市場(chǎng)無(wú)法充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致土地市場(chǎng)的半市場(chǎng)化，作為政府本職工作的土地市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)缺失嚴(yán)重，政策導(dǎo)向相互之間不銜接，土地閑置和違法利用現(xiàn)象大量存在。

此外，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，在土地一級(jí)市場(chǎng)的用地出讓過(guò)程中，政府既充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又充當(dāng)“裁判員”，嚴(yán)重干擾了土地一級(jí)市場(chǎng)的正常發(fā)育完善，由于政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)導(dǎo)致土地供應(yīng)來(lái)源單一，無(wú)法構(gòu)建充分合理競(jìng)爭(zhēng)有序的土地市場(chǎng)。

1．2 原農(nóng)村土地市場(chǎng)依然游離于國(guó)有土地市場(chǎng)之外 深圳經(jīng)過(guò)1992年的“統(tǒng)征”和2004年的“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，土地已全部轉(zhuǎn)為國(guó)有，原則上應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一的土地市場(chǎng)管理體系，政府部門在“統(tǒng)征”“統(tǒng)轉(zhuǎn)”時(shí)給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留了部分征地返還地和非農(nóng)建設(shè)用地，2011年深圳市出臺(tái)《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》(深府〔2011〕198號(hào))，明確提出非農(nóng)建設(shè)用地中的原農(nóng)村居民住宅用地(含統(tǒng)建樓用地)和公共設(shè)施用地不得進(jìn)行土地使用權(quán)交易，其他不同用地類型空地入市交易也只是按照一定比例的公告基準(zhǔn)地價(jià)繳交地價(jià)，這大大制約了原農(nóng)村土地市場(chǎng)與國(guó)有土地市場(chǎng)的統(tǒng)一，使得原農(nóng)村土地市場(chǎng)十分不規(guī)范，同時(shí)存在著巨大的土地隱形交易市場(chǎng)，擾亂了正常的土地市場(chǎng)秩序。

1．3 土地開發(fā)利用過(guò)程中市場(chǎng)化的收益分配機(jī)制不健全 在深圳市城市更新改造過(guò)程中，采取先申報(bào)計(jì)劃后編制規(guī)劃的方式，更新項(xiàng)目在計(jì)劃申報(bào)之時(shí)，因規(guī)劃未確定，未來(lái)改造可以獲得的利益預(yù)期不明確，這就給更新改造主體在后期留下了巨大的利益空間，編制更新規(guī)劃時(shí)，更新改造主體往往倒逼政府部門通過(guò)不斷提高容積率等規(guī)劃方式來(lái)獲取高額的經(jīng)濟(jì)利益，這種通過(guò)損害公共利益來(lái)直接讓渡經(jīng)濟(jì)利益給項(xiàng)目改造主體的方式，對(duì)公眾利益造成了巨大傷害，這種非市場(chǎng)化選擇更新改造主體的做法存在著極大的不公平性。

此外，城市更新在進(jìn)行拆遷補(bǔ)償時(shí)，對(duì)違法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與合法建筑一樣，導(dǎo)致違法亂建的群體獲得非正當(dāng)?shù)木薮笫找妫胁糠衷迕褚驅(qū)嶋H建筑面積沒(méi)有達(dá)到一戶一棟480 m2的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，更新就只是按照現(xiàn)狀建筑面積進(jìn)行補(bǔ)償，這種拆遷補(bǔ)償方式明顯背離了市場(chǎng)化的方向，存在著極大的不公平性。

1．4 土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)杠桿過(guò)于單調(diào) 土地市場(chǎng)的培育與發(fā)展受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面因素的影響，時(shí)常出現(xiàn)波動(dòng)和反復(fù)，這時(shí)就需要通過(guò)有效的調(diào)節(jié)手段來(lái)保證土地市場(chǎng)保持健康發(fā)展的態(tài)勢(shì)，以保障深圳市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的杠桿手段目前較為單調(diào)，主要是通過(guò)土地供應(yīng)計(jì)劃和地價(jià)等單純的土地手段來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“硬著陸”，往往帶來(lái)一系列不良連鎖反應(yīng)，在土地市場(chǎng)發(fā)育較為完備國(guó)家，尤其注重金融政策(如調(diào)節(jié)利率和貸款比例等)和財(cái)政政策(如稅收政策、財(cái)政投資政策等)等多種手段綜合運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)的有效調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“軟著陸”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。

2 土地市場(chǎng)體制調(diào)整的基本取向與解決思路

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)在市場(chǎng)化建設(shè)方面提出了許多新的改革思路和理念，明確提出市場(chǎng)化核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府要減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，建立市場(chǎng)服務(wù)體系，清除市場(chǎng)壁壘，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。依據(jù)十八屆三中全會(huì)決定精神，土地市場(chǎng)建設(shè)方面的改革設(shè)想如下。

2．1 理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系 在土地市場(chǎng)運(yùn)作的過(guò)程中，政府要減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮決定性作用，政府把工作重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)到對(duì)市場(chǎng)的管理和培育，應(yīng)通過(guò)建立市場(chǎng)規(guī)則來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)合理競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)改革監(jiān)管體系，清理和廢除各種壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，建立社會(huì)信用體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管。

2．2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng) 打破國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位，逐步放開集體建設(shè)用地入市范圍，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要明確集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的規(guī)則和條件。

2．3 優(yōu)化完善用地出讓方式 在供應(yīng)方式上，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大有償使用范圍，收緊劃撥用地的對(duì)象;同時(shí)，改變經(jīng)營(yíng)性用地必須采用“招拍掛”的出讓方式，用地出讓做到公開、公平、公正即可，要通過(guò)對(duì)用地出讓程序的優(yōu)化完善來(lái)改變當(dāng)前定向“招拍掛”的弊端，提高用地出讓效率;在利益分配上，要建立土地收益多方共享機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

2．4 充分顯化土地的市場(chǎng)價(jià)值 隨著土地市場(chǎng)的逐步發(fā)育完善，土地的資產(chǎn)資本屬性已越來(lái)越顯化，必須改變以往減免地價(jià)甚至“零地價(jià)”的做法，讓土地真正回歸其價(jià)值，充分利用土地金融手段來(lái)豐富完善土地市場(chǎng)，同時(shí)也可以堵住后期土地監(jiān)管方面的漏洞。在土地價(jià)格決定機(jī)制方面，要充分發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，放開市場(chǎng)價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，政府盡量減少干預(yù)，提高土地價(jià)格形成的透明度。

2．5 完善土地二級(jí)市場(chǎng) 隨著我國(guó)新增建設(shè)用地的逐漸減少，土地管理的重心不可避免將要轉(zhuǎn)到存量土地上來(lái)，因此，要豐富完善土地二級(jí)市場(chǎng)，要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級(jí)市場(chǎng)，完善交易規(guī)則，培育市場(chǎng)中介等。

3 土地市場(chǎng)制度需要調(diào)整的內(nèi)容與建議

深圳的土地市場(chǎng)化建設(shè)要著力消除諸多市場(chǎng)壁壘，努力構(gòu)建更加完善的現(xiàn)代土地市場(chǎng)服務(wù)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使深圳市的土地市場(chǎng)化建設(shè)更加健康高效，為城市發(fā)展提供持續(xù)保障。

3．1 充分理清政府與市場(chǎng)的邊界，完善政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控職能

3．1．1 剝離政府在市場(chǎng)化過(guò)程中的多重身份。政府在土地市場(chǎng)化過(guò)程中，不能同時(shí)兼顧多重身份，不應(yīng)把重心放在土地的買賣和經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該是作為公共管理者的身份，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行微觀干預(yù)，更多側(cè)重在制定公平科學(xué)的市場(chǎng)交易規(guī)則、構(gòu)建及時(shí)公開的信息披露機(jī)制、借助財(cái)政和金融等手段來(lái)對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控等，該讓市場(chǎng)去決定的就大膽放手市場(chǎng)去做，比如要發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立積極的交易規(guī)則活躍土地二級(jí)市場(chǎng)。

3．1．2 政府逐漸退出土地一級(jí)市場(chǎng)，建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。要嚴(yán)格控制政府作為土地供應(yīng)者的土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)，激活土地二級(jí)市場(chǎng)，政府不再大規(guī)模征收儲(chǔ)備土地來(lái)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，僅僅只為公益性目的征收儲(chǔ)備土地，且該部分儲(chǔ)備土地只是在市場(chǎng)失靈情況下，及時(shí)供給土地市場(chǎng)，用以調(diào)節(jié)完善土地市場(chǎng)，比如可以把儲(chǔ)備土地用到通過(guò)市場(chǎng)手段無(wú)法有效配給的土地用途，如公共利益需要的基礎(chǔ)設(shè)施，特殊用地(如軍事設(shè)施用地)等，原則上不再供給經(jīng)營(yíng)性用地，經(jīng)營(yíng)性土地由土地二級(jí)市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)配給，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置決定性作用。

3．1．3 轉(zhuǎn)變政府行政監(jiān)管為市場(chǎng)監(jiān)管。多年實(shí)踐證明，單純依靠強(qiáng)硬的行政手段來(lái)進(jìn)行土地監(jiān)管已無(wú)法滿足日益發(fā)展的土地市場(chǎng)需求，監(jiān)管手段總是落后于市場(chǎng)的發(fā)育，土地監(jiān)管效果十分不理想，因此，政府需要建立一套市場(chǎng)監(jiān)管體系，由行政監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)監(jiān)管為主，行政監(jiān)管為輔，通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則的建立及經(jīng)濟(jì)手段的刺激來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用的監(jiān)管，充分發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)管作用，同時(shí)針對(duì)市場(chǎng)規(guī)則難以有效監(jiān)管的情形，適當(dāng)輔以行政監(jiān)管的手段。

3．1．4 積極培育土地市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)。土地市場(chǎng)是一個(gè)不完全的市場(chǎng)，由于土地信息不全和需要大量專業(yè)知識(shí)，大多數(shù)市場(chǎng)主體處于不對(duì)等的位置，為了土地交易順利進(jìn)行，服務(wù)于土地市場(chǎng)的專業(yè)人員和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)必不可少，土地價(jià)格評(píng)估、土地交易法律政策咨詢、土地交易經(jīng)紀(jì)等中介服務(wù)結(jié)構(gòu)的培育是土地市場(chǎng)運(yùn)行的潤(rùn)滑劑，良好的中介服務(wù)體系會(huì)使土地市場(chǎng)更加活躍和繁榮。

3．2 探索建立土地收益分配的長(zhǎng)效機(jī)制

3．2．1 探索土地年租制制度。當(dāng)前深圳市的土地財(cái)政主要依靠增量土地來(lái)創(chuàng)造財(cái)政收入，通過(guò)賣地的土地出讓金來(lái)滿足財(cái)政需求，但是這種一次性收取多年租金的方式存在著“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，有著不可持續(xù)性，為了更好地保障城市的可持續(xù)發(fā)展，必須積極開展土地年租制的探索實(shí)踐工作。世界上很多發(fā)達(dá)國(guó)家也都依靠土地財(cái)政，但是主要是通過(guò)對(duì)存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造的，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入，而且主觀上也會(huì)促使政府平抑地價(jià)。

3．2．2 建立土地價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制。過(guò)去土地價(jià)格很大程度上受政府左右，比如以低地價(jià)招商引資進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)議出讓地價(jià)大大偏離正常軌道，等等，這都嚴(yán)重?fù)p害了土地市場(chǎng)的正常發(fā)育，更不利于土地市場(chǎng)價(jià)格的形成。土地價(jià)格的形成是由土地的供給和需求來(lái)決定的，要建立反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制，取消政府的行政定價(jià)權(quán)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)配置。

3．2．3 完善土地增值收益分配機(jī)制。城市土地增值收益的分配方式可以包括租、稅、費(fèi)和管理手段的創(chuàng)新。一方面，探索提高城市工業(yè)、房地產(chǎn)等用地保有成本，促進(jìn)低效、空閑用地的流轉(zhuǎn);另一方面，還可以積極探索在土地增值收益分配過(guò)程中的管理手段的創(chuàng)新運(yùn)用，例如可以通過(guò)在二次開發(fā)過(guò)程中對(duì)相關(guān)規(guī)劃計(jì)劃的審批同時(shí)，附加給開發(fā)商一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者達(dá)到相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)等條件，通過(guò)管理手段來(lái)調(diào)整土地增值收益的分配，將會(huì)更加靈活和方便，同時(shí)也可以改變政府部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏資金和效率的弊病。

3．3 進(jìn)一步豐富完善土地市場(chǎng)交易產(chǎn)品

3．3．1 將原農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)納入到國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一管理。深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的土地與國(guó)有土地在土地利用方面存在較大的差異，導(dǎo)致土地管理經(jīng)常出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象，給深圳市的土地管理工作帶來(lái)較大的困難，同時(shí)與十八屆三中全會(huì)改革決定提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一精神也不符。因此，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地回歸到國(guó)有土地管理的規(guī)范化軌道上來(lái)。

思路一:通過(guò)相關(guān)政策的制訂，將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地在產(chǎn)權(quán)管理、地價(jià)計(jì)收等方面與國(guó)有土地管理的差異抹平，讓該部分土地在進(jìn)入市場(chǎng)交易之前就實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地統(tǒng)一管理。

思路二:繼續(xù)保持原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地與國(guó)有土地在管理上的差異性，通過(guò)相關(guān)政策的出臺(tái)鼓勵(lì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地積極入市交易，交易之后該部分土地就必須實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地統(tǒng)一管理。

3．3．2 豐富完善土地金融手段。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地金融手段是國(guó)家土地制度、金融體系的重要組成部分，在合理配置土地資源方面發(fā)揮了重要的作用。隨著我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)一步完善，必須進(jìn)一步開發(fā)土地的金融功能，探索土地證券、土地權(quán)益證書、土地信托等金融手段，充分發(fā)揮土地金融的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。

3．4 優(yōu)化完善經(jīng)營(yíng)性用地出讓模式 土地市場(chǎng)是一個(gè)特殊的市場(chǎng)，土地不僅是一種商品，同時(shí)也承擔(dān)著保障城市功能合理配置的重要功能，因此也就決定了一個(gè)城市的土地不可能完全通過(guò)“招拍掛”來(lái)追求經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也要兼顧到其對(duì)城市發(fā)展的重要作用。完全的“招拍掛”和完全的協(xié)議出讓都是不合適的，例如，對(duì)于某些特定的土地市場(chǎng)，如地下通道或連廊、重大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等土地市場(chǎng)，其潛在受讓人極為有限，這類領(lǐng)域的土地資源配置往往與一個(gè)城市未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，目前，為滿足“招拍掛”的硬性要求，各地政府對(duì)于諸類用地出讓通常設(shè)定了一些準(zhǔn)入條件，由于指向性較強(qiáng)，存在定向出讓的嫌疑，成為國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)。

即便在市場(chǎng)化程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，經(jīng)營(yíng)性用地的出讓也不局限于“招拍掛”方式。例如，香港在引進(jìn)迪斯尼時(shí)采取了量身定做的協(xié)議方式，并以40億港元(即為按比例計(jì)算的填海和平整土地預(yù)算費(fèi)用)出讓第一期土地使用權(quán)，同時(shí)規(guī)定迪斯尼可以選擇在啟用后的20年之內(nèi)，以28億港元(1999年地價(jià)市值)買入預(yù)留的第二期發(fā)展用地［4］。

鑒于此，有必要從完善我國(guó)土地使用制度頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，思考我國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛出讓方式的得失，進(jìn)一步完善國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度，讓那些對(duì)城市發(fā)展有著重大意義的土地不再“偽招拍掛”，進(jìn)行高效合理的土地資源配置。

3．5 顯化工業(yè)土地市場(chǎng)價(jià)值，加強(qiáng)土地市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的有效銜接 工業(yè)用地買方市場(chǎng)的特殊性，以及地方政府為招商引資需要給予工業(yè)用地地價(jià)優(yōu)惠政策，導(dǎo)致工業(yè)用地存在著“半市場(chǎng)化”的情形，政府部門后期又苦于對(duì)享有地價(jià)優(yōu)惠政策的工業(yè)用地缺乏有效的監(jiān)管手段，往往導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，探索實(shí)行工業(yè)用地的市場(chǎng)化價(jià)格決定機(jī)制，讓工業(yè)用地真正顯化其價(jià)值，有諸多益處。第一，有利于減少監(jiān)管的盲點(diǎn)，防止國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。比如對(duì)工業(yè)用地給予優(yōu)惠政策，政府部門往往后期設(shè)定諸多限制，以保證土地真正用于工業(yè)用途。而現(xiàn)實(shí)情況是，許多企業(yè)通過(guò)股權(quán)交易的形式來(lái)炒賣土地使用權(quán)，政府部門監(jiān)管手段又無(wú)法跟上，導(dǎo)致土地不能物盡其用，同時(shí)國(guó)有土地資產(chǎn)又大量流失。第二，有利于充分發(fā)揮土地的資產(chǎn)資本屬性，讓土地參與到資本市場(chǎng)運(yùn)行中去。如果政府需要對(duì)某種產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，可以通過(guò)后期的財(cái)政、稅收等手段進(jìn)行補(bǔ)貼，而不是通過(guò)地價(jià)的減免來(lái)實(shí)現(xiàn)。第三，有利于提高用地成本，同時(shí)也大大擠壓了目前工業(yè)用地市場(chǎng)存在的炒賣土地而非真正需要工業(yè)用地的泡沫［5］。

隨著土地市場(chǎng)的日益發(fā)展，土地的資本屬性越來(lái)越得以充分體現(xiàn)，因此土地市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的交叉在所難免。為避免在土地利用過(guò)程中由于資本政策的運(yùn)用導(dǎo)致土地利用偏離設(shè)定方向的情形，應(yīng)加強(qiáng)二者之間的有效銜接。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注部分企業(yè)利用高新企業(yè)的名義獲得工業(yè)用地后，再利用資本市場(chǎng)政策將土地以股權(quán)的形式作價(jià)入股到其他企業(yè)逃避土地監(jiān)管的情況，避免造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失。

［1］侯微．改革開放初期中國(guó)農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革的調(diào)試［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40(4):2376 －2377．

［2］王志慧．土地利用總體規(guī)劃與土地管理工作的關(guān)系探討［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，40(25):10534 －10535．

［3］胡俊峰，宋麗芬．政府壟斷增量土地市場(chǎng)運(yùn)行的問(wèn)題與反思［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40(29):14537 －14538，14590．

［4］香港特別行政區(qū)政府庫(kù)務(wù)局．香港迪士尼樂(lè)園的融資及財(cái)政效益［R］．1999－11－08．

［5］寧?kù)o波．土地制度創(chuàng)新研究［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40(6):3615－3616．