縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價——以浙江省溫州市為例

靳相木, 李 陳, 陳如堅, 歐陽亦梵

(1.浙江大學 土地科學與不動產研究所, 浙江 杭州 310058; 2.溫州市國土資源局, 浙江 溫州 325027)

縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價——以浙江省溫州市為例

靳相木1, 李 陳1, 陳如堅2, 歐陽亦梵1

(1.浙江大學 土地科學與不動產研究所, 浙江 杭州 310058; 2.溫州市國土資源局, 浙江 溫州 325027)

摘要：[目的] 探索提高縣(市)尺度農用地整治新增耕地潛力評價效率、精度，降低評價成本的方法，為土地利用總體規劃和土地整治專項規劃提供參考。 [方法] 以GIS全域空間分析方法為主的農用地整治新增耕地潛力評價技術方法體系，即基于區域“二調”更新、土地利用總體規劃、農用地整治經驗等國土數據成果，在現階段縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價技術思想及技術原則下，先確定待整治農用地規模，再測算新增耕地面積，最后計算新增耕地系數，進而進行新增耕地潛力類型區劃分。[結果] 溫州市農用地整治新增耕地潛力測算結果合理，且具有較強的實用性。[ 結論] 該技術方法體系實現了從基礎圖件數據輸入整理、到潛力測算評價、再到成果圖表輸出的程序化操作，不僅有效提高縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價效率，降低評價成本，而且緊密銜接于當前土地管理工作實際，具有較高的推廣應用價值。

關鍵詞：農用地整治; 新增耕地; 潛力評價; 溫州市

農用地整治新增耕地潛力是農用地整治項目立項及驗收、土地整治規劃編制實施的重要依據。經過10 a多的發展，我國土地整治已由相對孤立、分散的土地開發整理項目向集中連片的區域綜合整治轉變[1]。在這一過程中，農用地整治項目規劃設計層面的新增耕地潛力評價技術方法被普遍應用于地方各級土地整治規劃編制中。在縣/市尺度土地整治規劃中，待整治農用地規模、新增耕地系數和新增耕地面積是農用地整治新增耕地潛力評價的3個關鍵參數，只要確定其中兩個參數，相應即可得到第3個參數。對究竟先確定哪兩個參數的問題，已有研究采用的路線主要有兩條：第一條路線是先確定新增耕地系數和待整治農用地規模，再測算新增耕地面積[2-3]，該路線依據抽樣原理，通過對典型樣區的實地調查與測量，獲取樣區農用地整治新增耕地系數，并以此推算全域新增耕地面積，從而得以節約數據獲取成本，但其評價結果勢必粗糙；第二條路線是先確定待整治農用地規模和新增耕地面積，再計算新增耕地系數[4-5]，即運用問卷調查、深入訪談等方法對縣/市進行全面調查、典型調查，雖可獲取精度較高的新增耕地潛力評價結果，但其評價工作效率低，數據獲取成本也高。在這兩條路線中，無論是先行確定樣區新增耕地系數，還是先調查確定新增耕地面積，現有研究均強調援引項目規劃設計層面的實地調查與測量的方法。

縣/市尺度土地整治規劃的功能定位與土地整理項目規劃設計的功能定位截然不同，前者重在確定轄區內土地整治任務及其分解，提出土地整治總體布局，安排土地整治重點項目[4-5]，而后者則須為項目區土地平整、農田水利、田間道路等工程的定位及建設標準提供依據[6]。因不同的功能定位，兩者對新增耕地潛力評價的精度要求不同，從而對潛力調查與評價的技術方法亦有不同需求。通過實地調查的方法確定新增耕地系數或新增耕地面積，對于土地整理項目規劃設計是必要的[7]，然而將這一方法直接“嫁接”到縣/市尺度土地整治規劃編制中則未必適宜。典型樣區調查法將典型樣點數據用于整個評價區域，難以夯實新增耕地潛力來源的微觀基礎，更缺乏對農用地整治項目布局的指導，全面調查法則需耗費巨大的人力、物力、財力，其耗費之高與規劃成果及其功能定位不相稱。

已有研究受數據基礎及數據處理技術的限制，采用以實地調查與測量為主的技術方法具有其不得已的必要性和重要的學術價值[8]。但是，隨著第二次全國土地調查全面完成，農用地整治經驗不斷積累以及GIS空間分析技術日臻完善，如何充分挖掘和有效利用國土部門已積累的數據成果，創新縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價技術方法，以使潛力評價精度、效率及成本契合于規劃功能定位尚未見到相關報道?；诖?，本研究在第二條路線的框架內，借助GIS 9.2數據平臺，充分挖掘和利用“二調”更新、土地利用總體規劃以及農用地整治經驗等已有國土數據成果，沿著“技術思想—技術原則—技術路線—技術方法”、“潛力來源單元—潛力測算單元—潛力匯總單元”的邏輯線索，逐層遞進地構建縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價技術方法體系，并以溫州市為典型案例，進行方法的應用與實證分析，研究成果可豐富土地整治潛力評價技術方法、為土地利用總體規劃和土地整治專項規劃提供參考。

1研究區概況

溫州市地處浙東南沿海，長三角地區與海峽西岸經濟區結合部，該市土地總面積12 064 km2。溫州市轄瑞安市、樂清市2市，鹿城區、龍灣區、甌海區3區，洞頭縣、永嘉縣、平陽縣、蒼南縣、文成縣、泰順縣6縣，共140個鄉鎮(街道)。2010年全市耕地面積2 473 km2，占土地總面積的20.50%，人均耕地面積0.479，不足全國人均耕地面積的1/2。溫州市自1998年起，開展土地整理與標準農田建設工作，迄今已整理建成標準農田880 km2，增加有效耕地39.20 km2，平均新增耕地系數達4.45%。

2數據來源與研究方法

2.1　數據來源

潛力評價基礎數據來源于： (1) 1∶10 000溫州市各縣(市、區)“二調”更新數據庫(2010年)； (2) 1∶10 000溫州市各縣(市、區)土地利用總體規劃數據庫(2006—2020年)； (3) 1∶10 000溫州市各縣(市、區)地形圖； (4) 1∶10 000溫州市各縣(市、區)標準農田空間分布圖； (5) 2010年溫州市及各縣(市、區)統計年鑒。

2.2　研究方法

本研究所指農用地整治新增耕地潛力是在編制實施縣/市尺度土地整治規劃目的下，在當前農用地整治技術條件、技術標準下，于一定規劃期內，通過實施農地整治措施，可增加有效耕地面積的能力。農用地整治新增耕地潛力評價技術方法在“實現規劃功能定位、評價精度、評價效率及數據獲取成本的平衡”的技術思想下，遵循3大技術原則：一是充分挖掘和利用已有的國土數據成果；二是以GIS全域空間分析代替抽樣調查，作為數據獲取和處理的主要手段；三是回答潛力“是什么、有多少、在哪里”等問題，即實現潛力評價的“定性—定量—定位”三位一體。新增耕地潛力評價技術方法包括：構建評價單元、建立潛力評價數據庫、提取待整治農用地、測算新增耕地面積、測算新增耕地系數、潛力類型區劃分、潛力匯總7部分(圖1)。

圖1　農用地整治新增耕地潛力評價技術路線及方法

2.2.1構建3層次評價單元評價單元的選取從屬于評價目的和土地要求[9]，已有農用地整治潛力評價通常采用單一評價單元，在全國及省域尺度下，多采用縣、區為評價單元[2,10-11]，在縣/市、鄉鎮尺度下，則大多采用鄉鎮、行政村為評價單元[3,9,12]，本研究基于土地整治規劃功能定位，提出3層次評價單元概念體系，即潛力來源單元、潛力測算單元、潛力匯總單元。以“二調”更新數據庫中土地利用現狀地塊(圖斑)作為潛力來源單元，在空間上明確“潛力在哪里”，夯實潛力來源的微觀基礎，為農用地整治項目落位提供依據；以鄉鎮作為潛力測算單元，便于農用地整治項目的實施，落實農用地整治重點區域；以縣(市、區)作為潛力匯總單元，為農用地整治任務分解及區域統籌協調提供依據。

2.2.2建立潛力評價數據庫以“二調”更新數據庫為基礎，統一研究區規劃數據庫、地形圖、已整治農用地分布圖等專題圖件的空間投影坐標系統，進行農用地地塊與專題圖件的配準及疊加，獲取包含地類、坡度、規劃、生態等相關基礎信息的農用地地塊屬性值，然后通過GIS空間屬性鏈接，將農用地地塊歸屬至鄉鎮(街道)、縣(市、區)兩級行政單元，建立地塊—鄉鎮(街道)—縣(市、區)3個層次的農用地整治新增耕地潛力評價數據庫。

2.2.3待整治農用地選取規則待整治農用地是在一定規劃期內，可參與土地整治的農用地[4-5]，是農用地整治工作開展的原始起點。由于土地位置的固定性，待整治農用地的選取在空間上即表現為農用地整治的區位選擇。本研究以現狀農用地地塊(圖斑)為基礎，設定待整治農用地提取的3項規則?；诔擎偨ㄔO用地擴展理論，規則1為避開具有非農化傾向的農地區。因建設用地生產效率大于農用地，在比較利益的驅動下，城市建設用地會不斷侵蝕周邊農用地[13]，在城鎮周邊具有非農化傾向的農地區開展農用地整治，無疑造成整治投入的浪費[14]。基于生態安全理論，待整治農用地選取規則2為避開生態退耕及生態管控區域。農用地作為半自然生態系統，與周圍生態系統、社會經濟系統相互影響、相互制約，農用地整治勢必對其自身及周邊其他生態系統帶來擾動[15]?；诮洕б婕吧鐣枨?，待整治農用地選取規則3為以耕地整治為主，附帶整治與耕地鄰接的狹小、分散、低效的園地、林地、坑塘水面等其他農用地，實現耕地的集中連片，且對于近期已經進行整治的農地區，不再進行重復整治。待整治農用地選取規則表達公式為：

Sd=Sg+Sf

(1)

式中：Sd——待整治農用地；Sg——待整治耕地；Sf——鄰近或穿插于待整治耕地中的非耕地。

Sg=Sgz-Sgi-Sgp-Sgs-Sgy

(2)

式中：Sg——待整治耕地；Sgz——現狀耕地；Sgi——具有非農化傾向的耕地；Ggp——坡度大于25°的耕地；Sgs——生態管控區內的耕地；Sgy——近期已整治的耕地。

2.2.4新增耕地面積測算方法參照相關研究成果[2-3,16-20]，農用地整治新增耕地主要來源于3個方面：一是耕地內零星分布的獨立農舍、閑散荒地、廢棄坑塘等綜合整治新增耕地；二是經土地平整、小田并大田，田間道路、溝渠等基礎設施的整治，降低道路、溝渠、田坎的占地系數新增耕地；三是經整治與連片耕地圖斑鄰接的面積小、布局散亂、利用率低下的園地、林地、坑塘水面等，進行地類轉換新增耕地。農用地整治可新增耕地面積大小取決于待整治農用地利用現狀及整治標準[9,16]。

(1) 利用現狀獲取?！岸{”數據成果是土地管理各項工作的依據[18]，涵蓋全域農用地利用現狀信息，以其作為待整治農用地現狀數據源，不僅可避免抽樣調查以偏概全的弊端，亦能克服全面調查的低效、高成本問題。通過挖掘“二調”更新數據成果中待整治農用地地塊(圖斑)屬性信息，按照新增耕地不同來源，分別獲取待整治農用地中田坎、道路、溝渠、零星地物等的分布和面積。

(2) 整治標準制定。農用地整治標準是整治后農用地在田塊集聚程度、田塊規模、田坎系數、道路及溝渠布設等方面所達到的狀態[9,16]。按照農用地整治中新增耕地的不同來源在整治過程中的不同變化，設置不同的整治標準：耕地中的田坎、道路、溝渠在田塊的歸并、調整、優化過程中需要重新調整、布局，以測算單元(鄉鎮、街道)內已經完成整治的耕地中田坎、道路、溝渠的平均占地系數作為整治標準；耕地中的零星地物除具有特殊功能外，均應整治作為補充耕地來源；鄰近或穿插于耕地中的面積小、布局散亂、利用率低的園地、林地、坑塘水面等非耕地在配套建設必要的道路、溝渠的基礎上，調整、開發為耕地。

2.2.5新增耕地系數測算方法新增耕地系數為各測算單元、匯總單元的新增耕地面積占待整治農用地規模的比重：

Z=S/Sd

(3)

式中：Z——新增耕地系數；S——新增耕地面積；Sd——待整治農用地面積。

2.2.6潛力類型區劃分方法綜合使用新增耕地面積、新增耕地系數兩項指標進行潛力類型區劃分。首先，區分有無潛力區：新增耕地面積小于或等于零的鄉鎮為無潛力鄉鎮，劃為無潛力區；新增耕地面積大于零的鄉鎮為有潛力鄉鎮，劃為有潛力區。然后，基于四象限法，以有潛力區全部鄉鎮新增耕地面積、新增耕地系數的平均值為坐標原點，依據新增耕地面積優勢(SSA)即目標鄉鎮新增耕地面積減去平均新增耕地面積、新增耕地系數優勢(ZSA)即目標鄉鎮新增耕地系數減去平均新增耕地系數，將有潛力鄉鎮劃分為4個潛力類型區(圖2)。研究區各鄉鎮農用地整治新增耕地潛力類型區劃分結果為：Ⅰ類潛力區，Ⅱ類潛力區，Ⅲ類潛力區，Ⅳ類潛力區及無潛力區。

圖2　農用地整治潛力類型區劃分方法

3結果與分析

3.1　待整治農用地構成及分布情況

應用并細化上述待整治農用地提取規則，溫州市待整治農用地包括待整治耕地及待整治非耕地兩部分。以“二調”更新數據庫中2010年現狀耕地圖斑層為基礎，根據公式(2)，溫州市待整治耕地滿足：(1) 位于土地利用總體規劃確定的允許建設區及有條件建設區外(Sgi)； (2) 坡度小于25°(Sgp)； (3) 位于生態管控區即土地利用總體規劃確定的禁止建設區外(Sgs)； (4) 位于近期已建成的標準農田之外(Sgy)； (5) 在滿足公式(2)的基礎上，基于溫州市各縣市區標準農田建設實踐，為保證整治投資規模效益，待整治耕地地塊需滿足一定集聚規模，結合《高標準基本農田建設標準》及多次野外考察、核實結果，溫州市待整治耕地集中連片面積需大于5 hm2，鄰接或穿插于待整治耕地內的待整治非耕地面積需小于0.5 hm2。

GIS全域空間分析結果顯示，溫州市待整治農用地共91 710.85 hm2，其中待整治耕地89 520.90 hm2，占97.61%，待整治園地、林地等非耕地2 189.95 hm2，占2.39%。待整治耕地面積占現狀耕地總面積的31.70%，集中分布于西部山區縣。永嘉、文成、泰順3個山區縣的待整治農用地規模較大，分別占溫州市待整治農用地面積的20.51%，15.26%，13.96%；甌海、鹿城、龍灣3個城區的待整治農用地總規模5 773.18 hm2，僅占該市待整治農用地面積的6.29%。各區縣待整治農用地規模存在明顯差異，環城3區由于經濟較為發達，未來城鎮建設用地擴張迅速、且已實施完成大量農用地整治工作，其待整治農用地規模相對較小；相反，經濟欠發達、城鎮化水平不高的西部山區縣，則留存大量待整治農用地。

3.2　農用地利用現狀及整治標準測算結果

首先，將溫州市各鄉鎮內待整治農用地及已整治建成的標準農田按坡度分為兩類：平耕地(坡度<6°)、坡耕地(坡度>6°)。然后，基于潛力評價數據庫，獲取各鄉鎮以下3類數據： (1) 待整治耕地地塊(圖斑)毛面積、及其田坎、道路、溝渠及各類零星地物面積； (2) 標準農田地塊(圖斑)毛面積及其田坎、道路、溝渠及各類零星地物面積； (3) 待整治非耕地面積。最后，根據農用地整治新增耕地潛力來源，按平耕地、坡耕地分別計算各鄉鎮待整治農用地現狀及整治標準，結果詳見表1。從表1可以看出，農用地整治前后田坎、道路、溝渠占地系數的變化在平耕地和坡耕地中差異顯著。這是因為平耕地整治重點在田間道路、溝渠等配套建設，經整治其田坎、道路、溝渠占地系數不減反增；坡耕地雖也需配套建設田間道路、溝渠，但是因其現狀過高的田坎用地面積，經整治仍可降低田坎、道路、溝渠的占地系數，增加新增耕地面積。

表1　溫州市各鄉鎮農用地利用現狀及整治標準對比(部分示例)

3.3　新增耕地潛力評價結果分析

3.3.1新增耕地面積測算結果溫州市在規劃期內，通過農用地整治可新增耕地2 764.50 hm2。在潛力來源單元層面，農用地整治新增耕地潛力來源于64 229個待整治農用地地塊的綜合整治，其中，穿插或鄰接于待整治耕地中的面積小、布局散亂、利用率低的園地、林地、坑塘水面經整治調整對農用地整治新增耕地貢獻最大，占新增耕地總面積的60.81%，耕地中的田坎、道路、溝渠經綜合整治，可新增耕地928.89 hm2，占新增耕地總面積的33.60%；在潛力測算單元層面，溫州市各鄉鎮新增耕地面積潛力介于-3.98～178.61 hm2之間，集中分布于0～60 hm2(圖3)，市域10個鄉鎮(街道)在農用地整治中，因需大量配備道路、溝渠等設施農業用地，新增耕地面積小于零；在潛力匯總單元層面，樂清市、文成縣、永嘉縣、泰順縣農用地整治可新增耕地面積較大，該4縣(市)新增耕地面積占全市新增總耕地面積的77.17%。

圖3　溫州市各鄉鎮農用地整治新增耕地

3.3.2新增耕地系數測算結果溫州市140個鄉鎮(街道)農用地整治新增耕地系數介于-3.78%～15.14%之間，集中分布于0%～8.00%之間，有123個鄉鎮(街道)的新增耕地系數處于該區間內(圖3)。溫州市11個縣(市、區)農用地整治新增耕地系數介于0.02%～6.03%之間，樂清、文成、永嘉、泰順的新增耕地系數較高，均在3.00%以上，鹿城、蒼南、甌海的新增耕地系數較低，均低于1.50%。新增耕地面積與新增耕地系數總體上呈現出“同增同減”的特點，但是亦有特例，洞頭縣新增耕地面積26.26 hm2，其新增耕地系數達3.00%，蒼南縣新增耕地面積92.81 hm2，其新增耕地系數僅為0.82%。

3.3.3新增耕地潛力類型區劃分結果溫州市有37個鄉鎮(街道)農用地整治新增耕地面積小于或等于零，被劃為無潛力區，其中28個城區街道沒有待整治農用地，10個城區周邊鄉鎮(街道)新增耕地面積小于零；Ⅰ類,Ⅱ類潛力區包括大荊、南田、沙頭、三魁等34個鄉鎮，通過農用地整治可新增耕地2 148.32 hm2，這些鄉鎮屬于山地丘崗地區，耕地分布相對零散、田坎占地比例較高，通過地類調整和田坎整治具有較大的新增耕地潛力；Ⅲ類,Ⅳ類潛力區包括赤溪、陶山、澤雅、馬站等69個鄉鎮，這些鄉鎮主要位于低山丘陵及河谷沖擊平原區，待整治耕地中坡耕地比率有所下降，新增耕地潛力較小(圖4)。

圖4　溫州市農用地整治新增耕地潛力類型區劃分結果

3.3.4結果的合理性及應用性分析在結果的合理性方面，與現有相關農用地整治新增耕地潛力研究結果相比，本研究所測得的溫州市農用地整治新增耕地面積及新增耕地系數在集中分布區間上，與已有相關研究對同類區域所測結果相當[3,8,21-22]，但在值域上有所擴大，存在負數情況。其原因在于，就耕地地塊而言，為提高其耕作便利性及灌溉條件，部分耕地特別是平耕地，一方面需要占用現有耕地，配套建設大量溝渠、道路，另一方面因現狀較低的田坎系數，無法整治補充更多的耕地面積。在結果的應用性方面，本研究充分利用“二調”更新數據、農用地整治經驗數據等國土部門現有數據成果，實現了與土地管理數據基礎的無縫銜接，且潛力來源單元、潛力測算單元、潛力匯總單元的設置，使得農用地整治潛力測算結果來源清晰、應用方向明確，更利于統籌全市農用地整治任務，確定農用地整治重點區域及重點項目。

4結 論

(1) 提出當前縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價技術思想，即評價精度、效率及成本契合于規劃功能定位。確立該技術思想下的三大技術原則，即充分挖掘和利用現有國土數據成果、以GIS全域空間分析代替抽樣調查進行數據獲取與處理、實現潛力評價的“定性—定量—定位”三位一體。通過對“二調”更新成果、土地利用總體規劃成果、農用地整治經驗等國土數據的挖掘和應用，不但有效提高縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價效率，且大幅度降低土地整治規劃編制的成本，并能滿足規劃功能定位之要求，更實現與當前土地管理實際的緊密銜接。

(2) 不同于已有研究采用的單一評價單元概念，提出3層次評價單元概念體系，即以土地利用現狀地塊(圖斑)作為新增耕地潛力來源單元、以鄉鎮作為潛力測算單元、以縣(市、區)作為潛力匯總單元，農用地整治潛力測算結果來源清晰、應用方向明確，為縣/市尺度土地整治任務分解、整治重點區域劃定、整治重點項目選址等提供了可靠依據。

(3) 從新增耕地來源出發，借助GIS全域空間分析技術，刻畫農用地整治新增耕地的3大來源在農用地整治過程中的變化機理，模擬其變化過程，分類測算新增耕地面積，實現了從基礎圖件數據的輸入、到潛力測算評價、再到成果圖表輸出的程序化操作。

(4) 本項研究探索形成的技術方法體系，步驟清晰、簡單易行，具有可重復性，可推廣應用于縣/市尺度土地利用總體規劃和土地整治專項規劃。不過，這一技術體系高度依賴已有的國土數據成果。例如，本項研究以經驗均值法確定田坎道路溝渠系數標準值，須依賴已建成標準農田上圖入庫成果。因此，對于那些數據基礎欠缺的地區，縣/市尺度農用地整治新增耕地潛力評價仍須強調實地調查與測量的方法。

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Evaluation for Potential of Newly-increased Cultivated Land in Agriculture Land Consolidation on County or City Scale -A Case Study of Wenzhou City, Zhejiang Pvocine

JIN Xiangmu1, LI Chen1, CHEN Rujian2, OUYANG Yifan1

(1.InstituteofLandScienceandRealEstate,ZhejiangUniversity,Hangzhou,Zhejiang310058,China; 2.WenzhouBureauofLandandResources,Wenzhou,Zhejiang325027,China)

Abstract：[Objective] The aims of this study are to increase the efficiency and accuracy of the potential evaluation of newly-increased cultivated land from farmland consolidation on the scale of county(city), reduce the cost of the evaluation, and to provide reference for the overall planning of land use and land remediation planning. [Methods] A new technical system based on the GIS spatial analysis method was used. Based on data from the second investigation of land-use and the general land use planning, combined with the experience from land consolidation, we first developed new principles and perspectives for the potential evaluation, then determined the scale of agriculture land to be processed, then measured the area of the newly-increased farmland, and then calculated the coefficient of newly-increased farmland, finally delineated the fivepotential zones. [Results] The potential of newly-increased cultivated land from farmland consolidation in Wenzhou City is reasonable and more practical. [Conclusion] The empirical study showed that the technical system could provide a proceeding operation of inputting the basic data, measuring and evaluating the potential, and outputting the results. Such technical system not only has the advantages of improving the efficiency and reducing the cost of the potential evaluation at the same time, but also well adjusts the current land management practice, which presents considerable promotional value.

Keywords:agriculture land consolidation; newly-increased farmland; potential evaluation; Wenzhou City

文獻標識碼：A

文章編號：1000-288X(2015)04-0293-06

中圖分類號：F301.24

收稿日期：2014-05-30修回日期：2014-06-20

資助項目：國家自然科學基金項目“轉—征—供框架中保有耕地農戶發展權的變換測量及其準市場補償機制研究:以浙江省為例”(71273226)

第一作者：靳相木(1969—),男(漢族),山東省莒南縣人,博士,教授,博士生導師,主要從事土地利用評價與管理，耕地保護、農地非農化與農村發展，不動產法與不動產政策等方面的研究。E-mail:jinxiangmu@zju.edu.cn。