城鎮化進程中農民工工資支付保障制度研究

王 蓓，黃曉渝

（四川大學a.法學院，成都610207；b.經濟學院，成都610064）

城鎮化進程中農民工工資支付保障制度研究

王 蓓a，黃曉渝b

（四川大學a.法學院，成都610207；b.經濟學院，成都610064）

城鎮化與農民工的利益正相關，強化農民工工資支付保障制度建設，對于我國城鎮化發展戰略意義重大。目前應用較廣且專門或主要針對農民工工資支付的六項保障措施中，存在行政措施多于法律手段、法律位階低、制度發展不均衡和部分制度不合法等問題。建議通過提升立法規格、清理和完善各項工資支付保障措施的方式，切實保障農民工的勞動報酬權，激勵這一群體在我國城鎮化建設中發揮更大作用。

城鎮化；農民工；工資；支付保障

自2004年開始，黨中央已經連續十年頒布以“三農”為主題的一號文件，其基本目的在于采取各種措施來增加農民收入。2013年，我國的農村人口62961萬，占總人口的46.27%［1］，擁有巨大的消費潛力，是拉動內需、促進國內消費市場健康增長和推動國民經濟可持續發展的關鍵因素。可見，農民增收對于我國的經濟和社會發展具有非常重要的現實意義；同時，提高農民收入、縮小城鄉差距也是社會和諧穩定的保證。

20世紀90年代中后期，我國正式提出了城鎮化①發展戰略。目前，各級政府都認為城鎮化是解決“三農”問題、增加農民收入的主要途徑。本文擬在其他學者研究的基礎上，結合當前戶籍改革政策，研究城鎮化對農村居民工資性收入的影響程度，分析和評價我國現行農民工工資支付保障制度，并提出完善這一制度的法律建議。

一 城鎮化與農民收入的相關性分析

（一）農民收入現狀

從2005到2013年，我國農民收入不斷提高，年人均純收入從2005年的3254.9元上升到2013年的8995.9元，翻了兩番多，年增長率達到13.43%。其中，工資性、家庭經營性、財產性和轉移性收入從絕對數量上都在逐年增加。此外，農民收入結構也呈多元化發展的趨勢。對比2005年和2013年的數據，可以發現，工資性收入已經趕超家庭經營性收入，成為農民收入的主要來源（見表1）。

表1.全國2005至2013年農村居民家庭人均純收入（單位：元）［2］

2006 3587.0 1374.8 1931.0 100.5 180.8 2007 4140.4 1596.2 2193.7 128.2 222.3 2008 4760.6 1853.7 2435.6 148.1 323.2 2009 5153.2 2061.3 2526.8 167.2 398.0 2010 5919.0 2431.1 2832.8 202.2 452.9 2011 6977.3 2963.4 3222.0 228.6 563.3 2012 7916.6 3447.5 3533.4 249.1 686.7 2013 8895.9 4025.4 3793.2 293.0 784.3

（二）城鎮化現狀

以戶籍為標準計算的全國城鎮化率由2005年的42.99%增長到2013年的53.73%，年平均增長率為1.34%（見表2）。

表2.全國2005至2013年城鎮化率［3］（%）

（三）農民收入和城鎮化的關系

1.農民收入增長和城鎮化的關系

綜合觀察表1和表2可以看出，城鎮化水平越高，農民的收入也越高，而且兩者的發展趨勢也相近。城鎮化對農民收入是否具有顯著影響，可以通過相關回歸分析方法進行定量驗證。選取全國城鎮變化水平為自變量，農民年人均純收入作為因變量，一元線性回歸方程為（Y＝ax＋b），通過Stata軟件計算，其相關系數（R）為0.9839，具有較高的正相關關系。經過一元線性回歸得到結果如表3。

表3.農民人均年收入和城鎮化率回歸結果

表3中income代表農民人均年收入，而urbanization代表的是城鎮化率。相應的回歸方程為 income＝51965.64?urbanization-19555.72。其中，可決系數為0.9681，表明方程擬合程度較高。F統計量的P值為0.0000，說明回歸模型的總體效果顯著。而回歸系數的T統計量的P值也均為0.0000，小于顯著水平（0.01），可認為該城鎮化水平對全國農民人均年收入的影響顯著。根據上述回歸分析，全國城鎮化率每增1%，農民人均年收入能增加519.6564元，這證明城鎮化對于農民增收有明顯的促進作用（見圖1）。

圖1.全國農民收入和城鎮化關系圖②

2.農民收入結構變化與城鎮化的關系

城鎮化不僅促進了農民單項和總收入上升，還改變了他們的收入結構。通過對比2005到2013年的收入和城鎮化率數據，發現工資性收入所占比重隨城鎮化率提高而增加（從36.1%上升到45.3%）。城鎮化帶來的第二、三產業發展能擴大對農村剩余勞動力的需求，推動就業機會增加和工資水平上漲，農民工資性收入及其所占比重也相應升高，甚至出現了趕上并超過家庭經營性收入的現狀，而家庭經營性收入比重隨之下降（從56.7%降低到42.6%）。這主要是因為越來越多的農村剩余勞動力隨著城鎮化的發展轉移到生產率更高的第二、三產業，一部分家庭經營性收入轉化成了工資性收入。隨著城鎮化加速，財產性收入受農村土地征用、承包經營權流轉和快捷的金融理財信息傳播等因素的影響而在絕對數量（88.5至293.0元）和比重（2.7%至3.3%）上都略有增加。轉移性收入也受惠于城市反哺農村機制的落實和中央支農惠農政策的實施，其絕對數量（147.4至784.3元）和貢獻率（4.5%至8.9%）都在逐年增加。

根據以上分析，得出如下結論：一是城鎮化對農民增收有積極的推動作用；二是城鎮化改變了農民各項收入來源的比重。隨著城鎮化率提高，工資性收入占比明顯增加，2013年已超過家庭經營性收入成為第一大收入來源；家庭經營性收入雖然從絕對數量上保持上升，但占總收入比重逐年下降；財產性和轉移性收入的數量和比重逐年略有增加。

總體來說，農民工資性收入已成為農村家庭第一大收入來源。但是，如此重要的收入來源在目前是否得到了應有保障？其保障制度又是如何？這些問題還有待進一步論證。

二 城鎮化進程中的農民工數量增長與農民工工資支付保障制度演進

（一）農民工數量增加與工資爭議和拖欠

作為推進新型城鎮化的關鍵一環，戶籍改革終于落下重錘。2014年7月，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中最大的亮點就是建立城鄉統一的戶口登記制度，即進一步調整戶口遷移政策，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。戶籍改革將有力地推動新型城鎮化的建設，而改革的受益群體主要就是外出農民工③。

2014年7月30日，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，人力資源和社會保障部楊志明副部長指出，農民工是我國改革開放以來伴隨著工業化、城鎮化快速發展成長的新型勞動大軍；到2013年底，全國農民工總量是2.69億，其中外出農民工是1.66億；截至2014年6月底，外出農民工已經達到了1.74億，比上年同期增加了307萬；從產業分布上講，主要在制造業、建筑業和服務業就業，但服務業的比重近年來逐步上升［4］。有分析人士指出，目前的勞動力需求狀況會使新生代農民工和上一代農民工返鄉意愿減弱，該群體總量有持續擴大的趨勢；假設勞動參與率不變的話，未來隨著戶籍改革的推進，農民工進城務工的傾向會提升，外出農民工比例以每年提升1%的速度計算，可以預測在2020年，農民工總數將達到3.05億，其中外出農民工數量將增長至2.14億、占農民工總數的近70%，本地農民工數量將為0.91億、占農民工總數的30%［5］。

作為基本生活來源，工資歷來是勞動者最關注的問題，也是勞動關系中極易引發矛盾的問題。表4顯示，2001年至2012年間，工資爭議在每年受理的全部勞動爭議案件中占三成左右。

表4.工資爭議占當期勞動爭議案件受理數的比例

雖然在現有的統計資料中查不到農民工工資爭議占整個工資爭議的具體比例，但是下面的數據或許能在一定程度上說明問題。中國勞動保障網2015年3月16日報道，2010年至2014年這五年，人社部聯合相關部門為農民工追討欠薪近900億元。這至少說明了兩方面的問題：一是我國人社部門在幫助農民工追討欠薪方面成績卓著；二是實踐中拖欠農民工工資的情況非常嚴重，農民工工資支付保障制度亟待完善。

（二）現行農民工工資支付保障制度及其運行狀況

從2003年起，全國各地政府每年均會在春節前集中開展為農民工追討工資的“清欠”運動，人社、工會、公安、工商、住建等部門也相繼制定了一系列農民工工資支付保障措施，其中有代表性的制度包括下述六個方面。

1.農民工工資支付監控制度

農民工工資支付監控制度，是指政府對用人單位支付農民工工資行為進行監控的一系列措施。這一制度主要是依據《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］5號）④和《關于貫徹落實〈國務院關于解決農民工問題的若干意見〉的實施意見》（勞社部發［2006］15號）⑤兩個文件建立起來的。

目前，全國普遍建立了農民工工資支付監控制度，各地方政府采取的措施主要有如下幾項。（1）農民工實名制。這是針對一些用人單位不與農民工簽勞動合同、不對農民工進行實名考勤、不實名發放農民工工資的現象所采取的監控措施。目前，北京、天津等地實行了農民工實名制。（2）農民工工資“一卡通”。這是針對一些用人單位支付農民工工資不規范的現象所采取的監控措施。即要求用人單位到銀行辦理農民工工資專戶，并根據實名制用工信息為農民工辦理“一卡通”工資卡，以便按時足額將工資通過工資專戶支付給農民工。上海、杭州、成都等地實行了這一制度。（3）農民工記工考勤卡。這是針對一些用人單位在對農民工進行考勤方面存在不規范的現象所采取的監控措施。目前，浙江、山東、云南等地實行了這一制度；2014年，山東省乳山市還推出了視頻指紋識別考勤制度［6］。（4）農民工工資支付信息公示。湖南、廣西、河北等地區實行了這一制度。比如：從2014年7月起，河北省邯鄲市全面推行建設領域農民工工資公示欄管理制度，施工企業必須建立工程款和農民工工資支付情況報表，將每月應結算和已支付的工程款、農民工工資情況予以現場公示，并報送現場監督部門監管，在建項目須于2014年6月30日前設置“農民工工資支付信息公示欄”，新建項目則須在開工前在施工現場設置“農民工工資支付信息公示欄”，公示期限為工程開工之日至竣工工人離場之日［7］。（5）勞務用工工資專用賬戶管理制。這是針對一些用人單位混同工程款和農民工工資，利用工資問題來讓農民工協助追討工程款所采取的措施。目前，黑龍江、四川、廣東東莞、安徽安慶市等實行了這一制度。

除上述五項措施外，不同地區還選擇適用了農民工工資支付預警制、欠薪報告制、工資支付備案制等監控制度。

2.農民工工資保證金制度

農民工工資保證金，是指由政府主管部門指定銀行專戶，用人單位按照規定存入一定金額或比例的工資保證金，當發生拖欠、克扣農民工工資時，首先用保證金支付農民工工資。該制度最早適用于欠薪最為嚴重的建筑行業，現已擴大到其他行業。這一制度的主要依據有《建筑領域農民工工資支付管理暫行辦法》（2004年由原勞動和社會保障部、建設部聯合下發）第十五條、《關于貫徹落實〈國務院關于解決農民工問題的若干意見〉的實施意見》（勞社部發［2006］15號）、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］5號）（六）、《國務院辦公廳關于切實做好當前農民工工作的通知》（國辦發［2008］130號）第四條、《國務院辦公廳關于切實解決企業拖欠農民工工資問題的緊急通知》（國辦發明電［2010］4號）第五條、《關于加強建設工程項目管理解決農民工工資問題的通知》（人社部明電［2011］2號）第四條。

目前，全國已普遍建立和實行農民工工資保證金制度，但各地關于啟用程序、繳存主體、繳存額、返還等方面存在不同的規定，具體內容見各地地方性規章和規范性文件。

3.農民工工資應急周轉金制度

農民工工資應急周轉金，是指政府為了墊付被欠薪農民工的臨時性生活費或路費而設立的應急周轉專項資金。2004年，浙江省首先創立了這一制度，要求各市、縣（市、區）政府建立農民工工資應急周轉金，用于墊付被欠薪農民工的臨時性生活費或路費，支出的款項由勞動保障部門執法或法院拍賣企業資產等方式向欠薪企業追回。2012年5月，浙江省所有市、縣（市、區）都建立了欠薪應急周轉金制度，并決定再次提高欠薪應急周轉金額度，各市、縣（市、區）政府欠薪應急周轉金不少于200萬元（此前標準為不少于100萬元），經濟發達、企業集中、勞動用工較多的鄉鎮（街道）不少于50萬元（此前標準為不少于30萬元）［8］。李克強在2014年7月30日主持召開的國務院常務會議上也提出要“探索建立欠薪應急周轉金制度”［9］。 目前，寧夏、河北、江西、安徽、重慶、廣西等地均積極探索建立了農民工工資應急周轉金制度，其應急周轉金資金均來源于政府，其中，比較特別的是廣西，其資金來源于工會⑥。

4.農民工工資支付誠信制度

血栓形成可以導致嚴重心腦血管方面疾病，其中肺栓塞、大面積腦梗死可以直接致死和致殘，此類患者往往預后很差。靜脈血栓方面疾病具有一定的發病率，在住院患者中尤其危重病患者亦有較高的發病率，可增加死亡率[1] 。深靜脈血栓形成（deep venous thromboembolism，DVT）是最常見的靜脈血栓疾病，在大手術后及危重病患者人群中，其發病率較高，往往可能導致較嚴重的并發癥。有研究顯示，可導致肺動脈高壓[2] 等并發癥。甚至出現意外死亡和嚴重傷殘，這對該病的治療及預防提出了巨大挑戰。下面詳細闡述國內外研究進展情況。

工資支付誠信制度，是指勞動保障行政部門通過對工資支付情況的監督檢查，建立起企業勞動保障守法誠信檔案，將企業認定為不同信用等級并實施分類監管。根據《勞動保障監察條例》第二十二條，勞動保障行政部門應當建立用人單位勞動保障守法誠信檔案，向社會公布用人單位的相關重大違法行為。根據《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十四條，建設行政主管部門負責將拖欠或克扣農民工工資的情形記入企業信用檔案，可依法對其市場準入、招投標資格和新開工項目施工許可等進行限制和處罰。現階段，全國20多個省、自治區、直轄市建立了包括工資支付誠信制度在內的企業勞動保障誠信制度。

5.農民工工資支付監督檢查制度

農民工工資支付監督檢查，是指勞動保障行政部門等政府部門對于用人單位支付農民工工資的情況進行日常或專項的監督檢查。《勞動法》第八十五條、《工資支付暫行規定》第十八條、《勞動保障監察條例》第十一條等規定勞動保障行政部門對于用人單位工資支付情況進行監督檢查。《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十七條則進一步針對建設領域的欠薪，規定勞動和社會保障行政部門對企業支付農民工工資情況進行監查并處理違法行為。

實踐中，勞動保障行政部門除了日常巡視檢查、舉報專查外，每年春節前還要聯合其他部門對農民工集中的建筑業、制造業、餐飲業及其他農民工集中的勞動密集型企業、中小企業、個體戶、無證作坊等展開專項清理。2013年，根據人力資源社會保障部、公安部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、國務院國資委、國家工商總局、全國總工會《關于開展農民工工資支付情況專項檢查的通知》（人社部明電［2013］5號），各地政府均開展了農民工工資支付情況專項檢查。以農民工數量比較多的廣東省為例，2013年11月至2014年春節前，全省各地共檢查用人單位4.58萬戶，涉及勞動者402.21萬人，其中農民工269.26萬人；各級勞動監察機構對2482戶違法欠薪企業，發出了責令限期支付工資和補償金處理，為9.63萬名農民工追回工資4.25億元，同時向公安部門移送涉嫌拒不支付勞動報酬罪案件89宗，法院開庭審理6宗［10］。

6.農民工欠薪救濟追責制度

在法律救濟方面，針對農民工欠薪問題的主要有：其一，加強農民工工資案件的調解、仲裁，見《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］5號）第二十八條⑦；其二，規定農民工工資權益受害舉報權，見《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十六條⑧；其三，規定農民工工資案件部分先予裁決，見《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十八條⑨；其四，規定拖欠農民工工資案件先予執行，見《最高人民法院關于人民法院為建設社會主義新農村提供司法保障的意見》（法發［2006］7號）第八條⑩。

在責任追究方面，針對農民工欠薪問題的主要措施有下述幾個方面。第一，在民事責任方面，規定了建設領域農民工工資支付連帶責任。《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十條和第十二條明確規定了業主或工程總承包企業對建設工程承包企業拖欠農民工工資承擔連帶責任，包括先行墊付責任和清償連帶責任?。第二，在行政責任方面，部分地區實行“屬地政府問責制”。該制度將農民工工資清欠工作作為政府目標考核的內容，因當地政府有關部門的不作為造成農民工工資無法及時支付引發重大群體性事件的，將啟動問責制度，追究有關部門主要領導的責任。目前，廣東、寧夏、海南、青海等地實行了這一制度。第三，在刑事責任方面，《刑法修正案（八）》（2011年5月1日施行）規定了“拒不支付勞動報酬罪”?。最高人民法院《關于審理拒不支付勞動報酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2013年1月23日施行），則針對這一犯罪涉及的術語界定、定罪量刑標準、單位犯罪等問題，對法律適用標準進行了規定。筆者沒能查閱到因惡意拖欠農民工工資而以“拒不支付勞動報酬罪”被定罪量刑的具體案件數，但是，2013年，僅中央人民政府網站公開曝光的10起“拒不支付勞動報酬罪”典型案例［11］中，載明“拖欠農民工工資”的就有4件。

（三）現行農民工工資支付保障制度評價

第一，行政措施多于法律手段。我國在保障農民工工資支付方面的慣常做法是采用行政措施。比如，前文所述的農民工工資支付保證金制度、農民工工資支付監控制度、農民工工資應急周轉金制度，就屬于各地政府采取并實施的行政管理措施。有學者指出，“以行政手段來解決農民工工資被拖欠的問題，會增加政府職能部門的負擔，降低行政效率。行政手段固然有其見效快的優點，但未能從制度方向上來解決農民工工資支付問題；且各地都有自己保障農民工工資支付的制度，但形式多樣，未能形成統一的標準方法。”［12］因此，通過法律手段來構建農民工工資支付保障制度才是長遠之計。

第二，制度的法律位階低，文件性突出。《勞動法》、《勞動爭議調解仲裁法》、《勞動合同法》、《刑法修正案（八）》等雖然對工資支付從不同側面進行了規范，但顯然遠不能回應司法實踐的客觀要求。目前主要靠部門規章和地方性規章來對農民工工資支付進行保障，缺乏權威的工資支付規范。《最低工資規定》、《工資支付暫行規定》和《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》這三個部門規章的法律位階低，內容簡單粗放，不能周密保護農民工的勞動報酬權。地方性規章的法律位階更低，嚴重影響到制度的執行效果。此外，大部分的規范是通過政府文件的形式表現出來的，例如《關于切實解決建筑業企業拖欠農民工工資問題的通知》（勞社部發［2003］27號）、《司法部、建設部關于解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題提供法律服務和法律援助的通知》（司發通［2004］159號）、《關于進一步解決拖欠農民工工資問題的通知》（勞社部發［2005］23號）、《國務院辦公廳關于切實解決企業拖欠農民工工資問題的緊急通知》（國辦發明電［2010］4號）等。政府文件的權威性、穩定性無法與法律法規相提并論，實施效果也偏弱。

第三，制度發展不均衡。2003年，原勞動和社會保障部、原建設部聯合下發的《關于切實解決建筑業企業拖欠農民工工資問題的通知》（勞社部發［2003］27號），為我國現行農民工工資支付保障機制的構建確立了基本思路和框架。次年，原勞動和社會保障部、原建設部聯合下發《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》，也是針對建筑業欠薪問題。此外，前文所列舉的多個政府文件均是針對建筑業農民工工資拖欠問題。盡管建筑業是拖欠農民工工資的典型領域，但實踐中其他行業也存在拖欠農民工工資的問題，有的還比較嚴重。因此，現階段我國農民工工資支付保障制度的發展是不均衡的，建筑業色彩濃厚，其他領域則涉及較少。

第四，部分制度不合法。比如，農民工工資保證金的征收依據僅是地方性規章或規范性文件。用人單位不按規定繳納保證金，當地建設行政主管部門就不發施工許可證。然而，《建筑法》第八條關于申領施工許可證的條件，卻并不包含繳納工資保證金這一項?。而且，向用人單位征收工資保證金，屬于對非國有資產的征收。根據《立法法》第八條，對非國有資產的征收，只能通過制定法律的方式來實現。因此，僅僅通過地方性規章或規范性文件來規范工資保證金的行為是與法律相抵觸的。又如，根據農民工工資支付信息公示制度，用人單位須設置“農民工工資支付信息公示欄”，對農民工的工資情況進行現場公示。企業員工的工資與公務員工資不同，公務員由納稅人供養，因此納稅人有權知道其報酬待遇，但企業員工的工資屬于個人信息，具有保密性，工資支付憑證應當交由勞動者簽收，而不應對外公開。因此，現場公示農民工工資這一做法的合法性有待商榷。

三 完善我國農民工工資支付保障制度的建議

“三農”問題的核心在于農民問題，而農民問題的關鍵又在于收入問題［13］。如前所述，在城鎮化進程中，農民工群體不斷發展壯大，工資性收入已成為農民增收的重要渠道。農民工是城鎮化建設的中堅力量，城鎮化發展和農民工的利益呈正相關。要順利實現我國的城鎮化發展目標，就必須解決農民工最關心的收入問題；而解決農民工收入問題的首要任務，便是健全和強化農民工工資支付保障制度，解決農民工工資拖欠問題。在此，筆者提出如下建議。

（一）提升立法規格

如前所述，規范農民工工資支付目前主要依靠三個部門規章和大量的地方性規章甚至是地方政府文件，法律位階低，運行效果差。因此，提升立法規格，是提高農民工工資支付保障制度運行效果的基本保障。

2012年，人力資源和社會保障部決定將《企業工資條例》拆分成《工資支付保障條例》和《工資集體協商條例》兩部行政法規先后推出，待將來時機成熟后再出臺綜合性的《企業工資條例》。這一思路無疑是正確的。不過，時至今日，《工資支付保障條例》仍然未見蹤影，這不能不說是一件令人遺憾的事。筆者認為，要從根本上解決包括農民工在內的勞動者工資拖欠問題，最重要的就是加強立法，盡快制定、出臺《工資支付保障條例》，進一步明確各項支付保障措施。

（二）清理和完善各項具體制度

前文論述了農民工工資支付的六項主要保障制度。筆者建議將這六項制度劃分為兩大類，一類是需逐步退出的制度，另一類是需進一步完善的制度。

1.需逐步退出的制度

勞動法脫胎于民法，因用人單位拖欠、克扣農民工工資而產生的糾紛，在本質上屬于民事糾紛當中的債權債務糾紛。十八大報告提出“全面推進依法治國”，十八屆三中全會也確定了“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的改革任務。市場經濟是一種法治經濟，理應采用法律手段而不是行政措施來處理農民工工資問題。

農民工工資保證金制度和農民工工資支付監控制度，是政府利用行政權力介入社會經濟生活、干預用人單位和勞動者之間勞動報酬支付的行為。在特定歷史時期，上述措施的確能夠產生較為明顯的效果，但是，由于它們不符合市場經濟對于政府職能的定位，故建議在法律制度不斷規范的同時逐步退出。至于農民工工資應急周轉金制度，在資金來源方面，由于除廣西以外的其他地區均來源于地方政府，用政府財政資金墊付用人單位對勞動者的債務，顯然有悖政府財政支出的原則，因此，這一制度也應逐步退出。

2.需進一步完善的制度

第一，完善農民工工資支付誠信制度。市場經濟是信用經濟，用人單位支付農民工工資的情況理應作為該單位信用評級的重要參考因素。建議建立全國聯網的企業勞動保障征信體系，掛鉤誠信評價結果和用人單位的資質認定甚至市場準入，用制度使欠薪企業處處碰壁，引導企業形成失信受懲、守信收益的預期，從而糾正自己的行為模式。

第二，加強工資支付監督檢查。建議強化勞動保障監察的日常巡視檢查、舉報專查工作，減少對每年春節前農民工工資集中清欠行動的依賴性。

第三，在農民工欠薪救濟追責制度方面，需要完善的制度包括如下兩個方面。

一方面，進一步健全仲裁救濟。（1）針對勞動爭議案件耗時長、程序復雜、專業化程度高的問題，建議暢通農民工勞動爭議仲裁“綠色通道”，提高仲裁效率［9］，引導農民工運用法律手段討薪。（2）針對實踐中“一裁終局”適用不廣的問題?，建議修改《勞動爭議調解仲裁法》第四十七條關于“不超過當地月最低工資標準十二個月金額”的規定，擴大追索勞動報酬等案件“一裁終局”案件的處理量，盡量避免討薪的農民工被拖入訴訟程序。此外，由于勞動爭議仲裁程序內缺乏財產保全和證據保全的規定，仲裁機構無法實施查封、扣押、凍結等強制措施，客觀上為企業主轉移財產與逃匿提供了時間，當案件進入執行程序時，企業的財產已經轉移完畢，企業主也不知去向，包括農民工在內的勞動者得到的不過是一紙空文。因此，將來修改《勞動爭議調解仲裁法》時，建議借鑒《民事訴訟法》的相關規定，在勞動爭議仲裁程序中增加關于財產保全和證據保全的規定。

另一方面，進一步健全責任追究機制。（1）要加大欠薪用人單位違法成本，建議修改《勞動合同法》第八十五條，規定只要用人單位欠薪，即便在勞動行政部門“責令限期支付”的期限內進行了支付，也應加付賠償金。（2）通過《工資支付保障條例》賦予勞動保障行政部門查封、扣押、凍結、劃撥權，避免用人單位惡意逃避工資支付義務。此外，司法實踐中拒不支付勞動報酬罪適用量過少。從全國的數據看，2012年全國各級勞動保障監察機構共查處拖欠工資案件21.8萬件［14］，但截至2012年12月，全國各級人民法院共新收拒不支付勞動報酬刑事案件僅152起，審結僅134起，僅對其中120名犯罪分子依法判處刑罰［15］，獲刑人數與拖欠工資案件總量相比微乎其微，難以達到遏制惡意欠薪的立法預期效果。從省級數據看，遼寧省各級法院兩年共受理此類案件35件，已審結案件31件（其中1件系單位犯罪），涉及被告人32名、一家被告單位，共33名被告被判決構成拒不支付勞動報酬罪［16］；江蘇省各級法院兩年共審結拒不支付勞動報酬犯罪一審案件47件，生效判決人數48人［17］。針對拒不支付勞動報酬罪適用總量過少的現狀，建議通過刑事責任的追究，強化對欠薪用人單位及個人的威懾力，從而減少拖欠農民工工資現象的發生。

總之，我們應通過健全和完善上述各項制度，切實保障農民工工資的支付，激勵農民工在我國城鎮化建設中發揮更大作用。

注釋：

①城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、城鎮規模擴大的一種歷史過程，主要表現為隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各國在實現工業化、現代化過程中所經歷的社會變遷的一種反映。

②利用分析工具進行一元線性回歸分析，結果如圖x所示。R2為0.9745大于50%，表明方程擬合程度較好；F統計量的P值（Significance F）小于顯著水平（0.05），可認為回歸模型的總體效果顯著，所有的自變量和因變量的線性關系總體顯著；t統計量的P值（P-value）小于顯著水平（0.05），可認為該自變量對因變量的影響顯著。

③農民工是指從事非農活動6個月及以上的農村勞動力，分為外出農民工和本地農民工兩大類。國家統計局對這兩類農民工的定義如下：（1）本地農民工，是指調查年度內在本鄉鎮內從事非農活動（包括本地非農務工和非農自營活動）6個月及以上的農村勞動力；（2）外出農民工，是指調查年度內在本鄉鎮地域以外從業6個月及以上的農村勞動力。

④《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］5號）第（六）條規定：“建立工資支付監控制度和工資保證金制度，從根本上解決拖欠、克扣農民工工資問題。勞動保障部門要重點監控農民工集中地用人單位工資發放情況。”

⑤《關于貫徹落實〈國務院關于解決農民工問題的若干意見〉的實施意見》（勞社部發［2006］15號）指出：“完善工資支付監控制度，結合各地實際情況，在全面監控的基礎上，將建筑、加工制造、餐飲服務以及其他行業中曾有拖欠工資行為的企業作為重點監控對象，要求其定期向勞動保障部門報送工資支付情況。進一步完善監控手段，在有條件的地區探索建立企業工資支付信息網絡。”

⑥廣西壯族自治區總工會印發了《關于繼續推動解決農民工工資拖欠問題的通知》，要求建立農民工工資應急周轉金制度，各市級總工會從工會經費中拿出一定比例專項資金作為應急周轉金，主要用于應急解決欠薪逃匿、突發性惡性欠薪案件；應急周轉金用于墊付農民工部分工資或基本生活費，待拖欠工資案件結案后，優先從追回的工資欠薪中扣回。詳見：龐慧敏《廣西工會建立農民工工資應急周轉金制度》，中工網，http：//acftu.workercn.cn/28/201401/07/140107055322928.shtml，2014年1月7日。

⑦《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發［2006］5號）第二十八條規定：“要加強和改進勞動爭議調解、仲裁工作。對農民工申訴的勞動爭議案件，要簡化程序、加快審理，涉及勞動報酬、工傷待遇的要優先審理。起草、制定和完善維護農民工權益的法律法規。”

⑧《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十六條規定：“農民工發現企業有下列情形之一的，有權向勞動和社會保障行政部門舉報：（一）未按照約定支付工資的；（二）支付工資低于當地最低工資標準的；（三）拖欠或克扣工資的；（四）不支付加班工資的；（五）侵害工資報酬權益的其他行為。”

⑨《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十八條規定：“農民工與企業因工資支付發生爭議的，按照國家勞動爭議處理有關規定處理。對事實清楚、不及時裁決會導致農民工生活困難的工資爭議案件，以及涉及農民工工傷、患病期間工資待遇的爭議案件，勞動爭議仲裁委員會可部分裁決；企業不執行部分裁決的，當事人可依法向人民法院申請強制執行。”

⑩《最高人民法院關于人民法院為建設社會主義新農村提供司法保障的意見》（法發［2006］7號）第八條規定：“在審理下列民事案件過程中，對符合先予執行法定條件的，人民法院應當及時裁定先予執行：……（3）拖欠農民工工資或者勞務報酬糾紛以及有財產給付內容的涉及農民工的勞動爭議糾紛……發包人與承包人存在結算爭議，但拖欠農民工工資或者勞務報酬的事實清楚，經承包人申請并依法提供擔保，人民法院可以就工程款中涉及農民工工資或者勞務報酬部分裁定先予執行。但應采取一定措施確保工資、報酬發放到位。”

?《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》第十條規定：“業主或工程總承包企業未按合同約定與建設工程承包企業結清工程款，致使建設工程承包企業拖欠農民工工資的，由業主或工程總承包企業先行墊付農民工被拖欠的工資，先行墊付的工資數額以未結清的工程款為限。”第十二條規定：“工程總承包企業不得將工程違反規定發包、分包給不具備用工主體資格的組織或個人，否則應承擔清償拖欠工資連帶責任。”

?《刑法修正案（八）》第四十一條規定：“在刑法第二百七十六條后增加一條，作為第二百七十六條之一：以轉移財產、逃匿等方法逃避支付勞動者的勞動報酬或者有能力支付而不支付勞動者的勞動報酬，數額較大，經政府有關部門責令支付仍不支付的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照前款的規定處罰。有前兩款行為，尚未造成嚴重后果，在提起公訴前支付勞動者的勞動報酬，并依法承擔相應賠償責任的，可以減輕或者免除處罰。”

?《建筑法》第八條規定：“申請領取施工許可證，應當具備下列條件：（一）已經辦理該建筑工程用地批準手續；（二）在城市規劃區的建筑工程，已經取得規劃許可證；（三）需要拆遷的，其拆遷進度符合施工要求；（四）已經確定建筑施工企業；（五）有滿足施工需要的施工圖紙及技術資料；（六）有保證工程質量和安全的具體措施；（七）建設資金已經落實；（八）法律、行政法規規定的其他條件。建設行政主管部門應當自收到申請之日起十五日內，對符合條件的申請頒發施工許可證。”

?據統計，2010年，全國共處理一裁終局案件3.7萬件，僅占裁決案件的13.9%。詳見：勞動人事爭議處理專業委員會課題組《〈勞動爭議調解仲裁法〉實施跟蹤研究》，《中國勞動》2011年第6期。

［1］中華人民共和國國家統計局網站.國家數據之年度數據（人口-總人口指標2013）［DB/OL］.（2014-07-31）.http：//data. stats.gov.cn/workspace/index？m＝hgnd.

［2］中華人民共和國國家統計局網站.國家數據之年度數據（人民生活-農村居民家庭基本情況指標2005-2013）［DB/OL］.（2014-07-31）.http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m＝hgnd.

［3］中華人民共和國國家統計局網站.國家數據之年度數據（人口-總人口指標2005-2013）［DB/OL］.（2014-07-31）.http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m＝hgnd.

［4］中國政府網.本次戶籍制度改革將對農民工逐步融入城市具有重要作用［EB/OL］.（2014-07-30）.http：//www.gov.cn/2014 -07/30/content_2726913.htm.

［5］歐陽新周.我國取消農業與非農業戶口 外出農民工成主要受益群體［EB/OL］.（2014-07-31）.http：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/140731-dec75463.html.

［6］劉國棟.考勤指紋來“認證” 工資推行“一卡通”［EB/OL］.（2014-08-04）.http：//www.clssn.com/html1/report/10/3243-1. htm.

［7］佘志娟.邯鄲：現場公示農民工工資支付［N］.廣西工人報，2014-06-19（03）.

［8］岳德亮.浙江：市縣欠薪應急周轉金提至200萬元［EB/OL］.（2012-05-23）.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2012-05/23/c_112020238.htm.

［9］人力資源和社會保障部官方網站.國務院常務會議部署做好為農民工服務等工作［EB/OL］.（2014-07-31）.http：//www. mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201407/t20140731_137588.htm.

［10］廣東省人力資源和社會保障廳官方網站.廣東開展春節前農民工工資支付專項執法檢查［EB/OL］.（2014-01-27）.http：//www.gdhrss.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gdhrss/gzdt/201401/46736.html.

［11］中央人民政府網站.10起“拒不支付勞動報酬罪”典型案例曝光［EB/OL］.（2014-01-14）.http：//www.gov.cn/gzdt/2014-01/14/content_2566856.htm.

［12］蔣先福，柳思.中國農民工工資支付保障研究綜述［J］.湖南公安高等專科學校學報，2007，（4）.

［13］高仁波.政府治理農民工工資拖欠問題的路徑優化——以重慶市江北區為例［J］.重慶社會科學，2010，（1）.

［14］人力資源社會保障部：推動工資支付立法實行［EB/OL］.（2013-01-31）.http：//news.163.com/13/0131/07/8MHGL97300014JB5.html.

［15］張先明.依法懲治拒不支付勞動報酬犯罪 切實維護廣大勞動者的合法權益——最高人民法院研究室負責人答記者問［EB/OL］.（2013-01-23）.http：//www.chinacourt.org/article/detail/2013/01/id/815594.shtml.

［16］李丹丹.遼寧高院發布審理拒不支付勞動報酬犯罪案件工作情況［EB/OL］.（2014-01-15）.http：//lnfy.chinacourt.org/public/detail.php？id＝6392.

［17］紀樹霞.省高院昨公布拒不支付勞動報酬犯罪案件量刑尺度［DB/OL］.（2014-01-21）.http：//www.jsfy.gov.cn/mtjj/sjmt/2014/01/21111301201.html.

［責任編輯：蘇雪梅］

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1000-5315（2015）03-0036-09

2015-01-06

本文系四川省社會科學“十二五”規劃2014年度“法治專項”項目“新形勢下化解社會矛盾的法治路徑與機制研究——以勞動爭議案件的處理為視角”（SC14FZ14）的階段性研究成果。

王蓓（1978—），女，四川成都人，經濟學博士，四川大學法學院副教授、碩士生導師；

黃曉渝（1977—），女，重慶人，四川大學經濟學院博士研究生，四川大學圖書館館員。