社會管理創新的本質、制約因素及路徑選擇

吳子靖 井一龍

（1.遼寧大學，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧省教育廳，遼寧 沈陽 110032）

一、社會管理創新的本質

現今的社會管理創新內涵是指處于社會轉型時期的執政黨、政府、社會公共組織和公民，為了實現新型的利益的分配和再分配，促使社會原有體制、規則和組織發生變革，進而構建新的體制、規則與組織結構的社會管理活動。它強調通過思想的更新，社會實現從舊的體制向新的、更有活力的新體制轉軌過程中的一種社會管理活動，是促進和服務社會過渡和體制轉軌的重要操作性工具，其本身具有豐富的內涵。

（一）社會管理創新是一種新質性的活動

社會管理創新具有新質性的特點，其本質體現在與舊體制下的社會管理活動有質上的區別：它是一種創造性的活動，在形式上具有新穎性、獨創性，這就要求在其活動中要具有創造性思維；從系統論的觀點來看，這種質的差別是整體上的區別，而不是個別社會管理方式的區別。這種突破的形式一般有三種形式：第一是移植性的社會管理創新。第二是借鑒性的社會管理創新。第三是原創性的社會管理創新。社會管理創新是這幾種創新形式的合理組合，只有這樣才能支持新體制的，具有新質規定性的社會管理創新體系。

（二）社會管理創新是一種漸進性的活動

社會管理創新是一種新質性活動，因此其內涵、特點、結構等信息沒有充分的暴露，有關變量所構成的系統的開放性程度高。又由于人類認識、解決問題能力的有限性，那么分析者所要分析的步驟的策略次序就很難確定，這就造成了社會管理創新主體對社會管理創新體系認知的不充分性。這些因素共同作用決定了中國社會轉型時期的社會管理創新不能通過劇烈的、斷裂式的方式進行推進。而這種漸進式的方式能夠比較溫和的在新舊體制轉軌的節點上進行，在“變動性”與“創新性”中尋求一種平衡。能夠充分體現這種漸進式的方式的優點：首先，降低了社會管理創新活動的復雜性。它不需要通篇考慮所有的創新方案，而是只考慮與當前方案有微小變化的創新方案，故不用比較所有創新方案的全部后果，進而也降低了創新活動的成本。其次，漸進式的創新活動更具有可行性，是在既定方案上所做的修補，容易被公眾所接受，同時也能夠避免重大的失誤所帶來的社會震動。

（三）社會管理創新是一種互動性活動

社會管理創新的主體界定為：執政黨、政府、社會公共組織和公民。這其中包含著兩層含義：第一，社會管理創新主體的多元性。第二，執政黨與政府作為公共管理的主體中居于主導地位。從中國社會轉型時期的特點出發，社會管理創新應該把政府主導作用和人民群眾的創造精神結合起來，這樣能夠增加社會管理創新的回應度，即滿足社會系統中成員的需求，回應度的高低是社會管理創新成敗的重要衡量標準之一，如果一項社會管理創新活動的回應度不高，即使有較高的投入，效益和效率，這也不能認定是一項十分成功的社會管理創新活動；從居于社會創新管理主導地位的執政黨和政府角度來看，對社會需求積極有效回應是一個國家或政治系統維持自己生存、穩定和發展的基本功能。政治系統是一個開放的系統：公民的要求即“輸入”，被政策輸入者所接受，他們將其變為政府的決定和行動，即“輸出”。這些輸出對社會、經濟和政治環境產生影響，這些影響公民可能喜歡也可能不喜歡。公民重新表達他們的要求，這就是與系統相連的重要的“反饋”，它可能改變先前的決定。“轉換過程”運行的確切情形仍不透明，也就是所謂的“黑箱”。［1］，整個政治系統處于不斷變化和發展的社會環境之中，它不斷地輸出各種公共產品來滿足人們的需求，提供公共產品的數量和質量是政府能力的重要表現，公民對政府的輸出給予反應，形成反饋形成回路。這種持續不斷的轉化過程是政治系統的生命所在。

（四）社會管理創新是一種連續性的活動

轉型時期的社會管理創新必須是一種連續性的過程。這種連續性的的活動包含著兩層特定的含義：一是舊的社會管理活動的解構，在這一過程中往往舊的社會管理系統在人們的心理上、行為上的思維定勢根深蒂固，而且由于較長時間實施舊體制下的社會管理活動，致使在其運行的過程中存在既定的運行邏輯鏈條，將各個環節聯系在一起構成一個極其復雜且有缺陷的體系。這一特點決定了對其解構活動的情況之復雜、過程之艱辛。二是社會管理創新活動的形成。舊的社會管理活動由于自身系統內部存在缺點，不能滿足社會轉型時期社會發展的需要，逐漸被人們所遺棄，為社會管理創新活動的及時補位提供了機會。社會管理創新作為一種新質性的事物，因此具有舊的社會管理活動所沒有的優越性，能夠滿足社會發展的條件需要。這兩個環節之間內在邏輯構成了社會管理創新廣義上的連續性活動過程。在連續性的過程中，不斷與社會公眾形成反饋信息回路，形成政府與社會、公民良性互動，實現善治。在現代政治體制主張公民廣泛參與決策和公共權力日益回歸社會的運動中，回應指多元主體在一定社會結構中基于共同利益、訴求的應答、認同、實化及實踐的互動過程。［2］

二、社會管理創新的制約因素

轉型時期的社會管理創新活動并不是自發的，在這個過程中包含著促成社會管理創新活動形成的主要制約因素。為此，社會管理創新的主體必須要準確把握這些制約因素的發生時機并合理組合，以推動社會管理創新活動的開展。

（一）利益的分化與妥協因素

利益的分化與妥協因素在社會管理創新活動中作為動力機制和最終的目的歸宿，貫穿于社會管理創新活動的始終，既是出發點又是落腳點。在這一系統中，各種社會管理的主體極力地表達自身的利益訴求，進而演化成一系列的利益分化、利益擴充與利益協調等活動。正因為社會轉型時期出現了在原有的體制框架內的利益分化，導致原有的既定利益結構的松動。［3］在作用方向上，利益分化和妥協是同時發生且反向運動的。但在這個過程中，二者通過共融而相互促進。最終，利益的分化與行為上的妥協發展到一定程度就會作為觸發機制來啟動社會管理創新活動，社會管理創新的“窗口”就此打開。

（二）初始設計因素

初始設計是連接社會利益的分化和社會管理創新體系變革這兩個主要因素的環節。這里所界定的初始設計包括兩層的含義［4］：一是從創新活動周期的角度來看，初始設計是社會創新活動的邏輯起點。二是從社會管理創新體系的角度來看，初始設計是一個系統的社會管理創新活動的起點。初始設計因素其內部包含以下三部分：初始設計者、初始設計的內容與對創新行為的收益與風險預測。第一，初始設計者即社會管理創新活動的主體。在社會轉型時期，初始設計者是以執政黨和政府為主導的，社會公共組織和公民廣泛參與的活動集體。當然社會管理創新主體的動機即前面分析過的社會利益的分化和妥協因素，由于利益因素的刺激，初始設計者往往也是初始設計的發動者。第二，初始設計的內容往往具有新質性。這種新質性具有以下特點：一是突破性。這種突破性是相對于舊的設計來說的，具有舊的設計所不具有的優越性。然而這種突破性要采取一定的策略來完成初始實驗，即在嘗試突破性之前要做前奏性的試探。這種試探性方式在新舊體制的邊界上所采取的行動，是一種漸進性的過程。目的在于降低這種突破性活動所帶來的風險代價。二是具有可仿效性。這種可仿效性初始設計一般內部結構有如下的特征：首先是初始設計的內容必須是簡單、易行。其次是初始設計的內容與舊的設計內容具有一定程度上的相似性。三是酵母的作用：它能夠演化成一系列的與之相配套的初試設計內容體系。只有具有酵母功能的初始設計才能使社會管理創新體系內容與結構完整。第三，收益與風險預測是對初始設計方案評估性質的檢驗。從經濟學的角度來考量初始方案的可行性，它通過對社會管理創新活動的收益與風險計算，從定量的角度解釋方案的可操作性。這在一定程度上起到了一種預測性的作用，從而通過對可行性的考察，決定初始設計內容的去向。

（三）社會管理體系變革的因素

社會管理體系變革的因素特指與社會管理創新活動有關的，作為執政黨與政府對社會治理的規則進行履行、維護而發生的組織變革。在社會管理創新的過程中，執政黨和政府改變規則與組織結構以適應新的利益分配格局，從而推動社會管理創新活動的傳播與發展。在這種規則和組織結構中有一定的內在要件，包括政治精英與體制裝置。政治精英由于其資質、經驗而作為社會管理創新的主導者，他們的行為邏輯為變革規則和組織結構起到導向作用，表明了新的體制的目標期許，體現社會管理創新活動的策略方案，因此社會管理體系的變革在一定程度上可以看作是推動社會管理創新活動的動機源泉；體制裝置具體指以執政黨和政府為主導的社會管理創新主體，使社會管理創新活動處于良好狀態運作而所使用的的一系列技術手段支持。具體包括兩個方面的專業化技能：“軟技術”和“硬技術”。“軟技術”對于社會管理創新主體而言是一系列的政治智慧。它要求社會管理主體在該活動中富有智慧理性，在利益的分化與妥協過程中扮演好自己的角色。最終的目的是：達到一種均衡的妥協；“硬技術”是指支持社會管理創新活動開展所具有的物化的技術資源。專業化程度是對其衡量的重要標準，同時也是一個組織運作順暢的重要保證。綜上，二者的有機結合所構成的體制裝置是社會管理創新活動順利開展的重要條件之一。

三、社會管理創新的實現路徑

社會管理創新是動態的過程。這種動態性體現在兩個方面：一是對舊的社會管理體系的解構過程。二是制約因素的邏輯整合。其最終的目的指向是產生社會管理創新的實現機制，即社會管理創新的觸發機制、社會管理創新的宣傳機制、社會管理創新的發展機制。這三種機制在順應時間邏輯鏈條的連接下構成社會管理創新活動的閉合路徑，完成社會管理創新活動。

（一）社會管理創新的觸發機制

在時間序列上，社會管理創新的觸發機制是處于利益的分化與妥協和初始設計這兩個影響因素之間的過程中形成的。觸發機制之所以處于首要的位置，因為沒有觸發機制，整個社會管理創新的活動就沒“開關”機制，也就不可能發生；從另一層次考慮，社會管理創新活動是由具體的過程步驟組成的，它作為一個有機的體系有自己內在的邏輯過程，即生長周期。這種創新周期必然是一個循環往復的過程，是永無止境的。每一個創新周期的結束同時也就意味著新的創新周期的開始，當然觸發機制充當著關鍵的一環，連接著新舊政策周期。

社會管理創新機制有其內在的結構，因此具有一定的規律，這同樣也為我們認識其觸發機制的結構提供認識角度。觸發機制內在結構包括直接條件和導火索兩部分。這兩部分在時間邏輯上具有先后順序，且前一部分是后一部分的基礎。利益分化的矛盾源于舊的體制的落后、無效，導致人們的既得利益得不到保障，預期利益無望。這種失望與無助必將帶來利益主體間的無序競爭與合作，這是由于社會資源的相對短缺而使得行為者們為保護自己的利益而阻礙其他行為者獲得利益。［5］這些因素后成了社會管理創新觸發機制的基礎；然而要想真正的創新活動發生還需要一定的偶發事件作為導火索。這種導火索是由于偶發事件所造成的焦慮，壓力，爭論所形成的。由社會管理創新觸發機制的結構，我們可以得出使觸發機制發生作用的策略：一是要充分利用各種偶發事件。各種偶發事件表面看是偶然發生的，但其內在實質中卻隱含著必然因素，也就是各種社會矛盾、危機及震動的累積，其形成需要一個不斷積蓄的過程，且過程符合事物的運動發展規律。這就要求社會管理創新主體要具有前瞻性，能夠洞察偶發事件的發生時機，進而充分的把握，利用偶發事件促進新觀念的傳播及擴散，引起人們的關注。進而增進社會公眾對社會管理創新觀念的認同感，為進一步推動社會管理創新活動拓寬道路；二是要正確的對待爭論和社會震蕩。僅僅有偶然事件，社會管理創新的觸發機制還不能啟動，因為偶然事件只能在一定的程度上引起社會的爭論與震蕩，在這一過程中要對社會震蕩的程度有預見性。也就是說偶發事件所引起的震蕩幅度要與社會管理創新活動的要求相適應，如果震蕩幅度太小，觸發機制根本不能啟動，而如果震蕩幅度過大，超過社會管理創新主體的控制范圍，則可能釀成“災難”。執政黨和政府的權威與合法性會遭到公眾的質疑。因此在培養社會管理創新的觸發機制時，要正確對待爭論和社會震蕩。

（二）社會管理創新的宣傳機制

在社會管理創新過程中，社會管理創新的宣傳機制形成于初始方案設計向社會管理創新體制的變革的過程中。社會管理創新的宣傳機制在時間序列上由不同的環節組成，包括以下幾個階段：一是初始設計的傳播。這個階段處于社會管理創新宣傳機制的初始階段，大多數公眾對初始設計還是陌生的，處于感性認識階段。公眾只是意識到該初始設計的存在，對其所包含的內涵、結構、新質性，優越性還不了解，沒有被大多數人接受。在這一階段，溝通渠道的暢通至關重要，與之相對應的主要的溝通手段應是人際溝通渠道。由于該階段處于嘗試階段，即是群眾自發的認識。政治精英和普通公眾所形成的人際網絡充當傳播媒介。這種人際網絡傳播的方式易于接受，有較高的信任度，能夠為大范圍的傳播做好鋪墊。當然由于人際關系網絡有一定的上限，因此傳播的范圍與幅度僅限于人際關系網絡可觸及的范圍內。但這對于初始階段來講已經完全可以滿足。二是以政治精英為主體的推廣。有了初始階段的基礎，宣傳機制進入大范圍的宣傳階段，目的被大多數的公眾所認同。這是政治精英利用自己的權威與人格魅力，對社會管理創新的傳播起到催化劑的作用。當然，政治精英可以利用自身所掌握的政治資源，包括電視、電臺、報紙等大眾傳媒手段，來充當自己的喉舌，加大宣傳的力度，讓公眾進一步了解社會管理創新，增加認同感。該階段的宣傳具有范圍廣泛，強度大的優點。最后階段是社會公眾的認同。該階段為前兩階段的邏輯結果，可作為宣傳階段的成果檢驗。它能夠集中的反映社會管理創新活動的可行性，宣傳渠道的暢通程度，創新活動的進展程度。

（三）社會管理創新的發展機制

在社會管理創新過程中，發展機制是處于社會管理創新體系變革指向利益分化和妥協的過程中，這也就標志著實現機制一個回路的完成。社會管理創新的發展機制包括以下幾方面內容：一是經宣傳機制傳播的社會管理創新活動的初始設計得到延伸，出現社會管理創新活動的群或域。初始設計只是社會管理創新活動中單方面的方案設計，這就決定了它在整個社會管理創新中發揮的作用是有限的。而由于初始設計有內在的新質性、優越性、合理性，使它在發展的過程中，能夠衍生出一系列方案設計，為社會管理創新體系提供選項支持；二是將社會管理創新逐步規范化、體系化、結構化，形成合理、優良的社會管理創新結構體系。社會管理創新活動在初始階段往往是暫時性的，甚至大多屬于不規范或規范不足的，甚至是粗糙的。要提升社會管理創新的規范性使其規范化、結構化、體系化，這必須依賴于社會法定的自治機構和法定程序，那么就必須要求在社會管理創新過程中居于主導地位的執政黨和政府完成兩方面的任務：既改變自身的組織結構和功能，又要改變社會活動規則，以自身掌握的公共權力資源作為保障，通過法定的程序，使一些對社會發展起到積極作用的社會管理活動合法化。

總之，社會管理創新過程中的實現機制是以社會管理創新的主要影響因素為節點連接起來的，有其內在的邏輯過程是：首先利益的分化與妥協通過觸發機制產生初始設計，而由初始設計指向社會管理創新體系的變革必須借助于宣傳機制完成其過渡，社會管理創新體系的變革指向利益的分化與妥協需要有發展機制在這一過程中來完成。需要特殊強調的是社會管理創新是一個永無止境的循環過程，每一個創新周期的完成也將意味著下一個周期的開始。利益的分化與妥協作為新舊創新的連接點，同時也決定了社會管理創新是一個循環的過程，這在一定程度上也說明了社會公眾需求的無限性，要求社會創新的主體要有與時俱進的態度，來推動社會管理創新的發展。

［1］［美］戴維伊·斯頓.政治生活系統分析［M］.北京：華夏出版社，1999，36.

［2］胡寧生.體制轉軌過程中公共政策的主要制約因素［J］.中國行政管理，2003，（5）.

［3］婁成武，顧愛華.行政回應的哲學解讀［J］.中國行政管理，2006，（9）.

［4］于嚴強.公共政策學［M］.北京：社會會科學文獻出版社，2008，284.

［5］［美］萊斯利·里普深：政治學的重大問題：政治學導論［M］.劉曉等譯.北京：華夏出版社，2001，28.