縣級政府治理能力現代化的實踐與思考——以石獅市便民服務中心為例

范治榮

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

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縣級政府治理能力現代化的實踐與思考
——以石獅市便民服務中心為例

范治榮

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

摘要：政府治理能力是推進國家治理現代化的引擎。對于縣級政府而言，民本、合作、高效、責任是治理能力現代化的四個內在要求。石獅市便民服務中心搭建“一站式” 的服務平臺，在提升服務效能的同時，探索推進政府治理能力現代化的有效途徑。

關鍵詞：縣級政府；治理能力；現代化

縣級政府是國家治理體系的微觀組成部分，其治理能力直接關系到國家治理現代化的進程。在當前科技浪潮的沖擊下，如何利用技術手段提高政府治理能力現代化成為一個迫切的問題。石獅市作為福建省下轄的縣級市，也是海西最具活力的縣級市之一，于2013年3月成立了福建省首家縣級便民服務中心，積極探索12345便民服務新模式。文章結合石獅市便民服務中心的實踐，就如何推進地方政府治理能力現代化加以探討。

一、政府治理與治理能力現代化的基本要義

何謂“治理”？ 1995年全球治理委員會將其界定為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”[1]4政府治理屬于治理的一個分支，是治理理念在政府體制機制上的體現。相比傳統意義上的政府管理，政府治理更加強調主體多元、參與互動、方式更新等，政府必須在法定權限的范圍內協同市場、社會通過現代工具共同處理公共事務和提供公共服務。

政府治理能力是指政府協同多元治理主體依法處理公共事務的能力。有的學者將政府治理能力劃分為市場規制能力、公共服務能力、公共政策執行能力、制度創新能力等十類[2]。有的學者認為政府治理能力分為財政能力、控制能力、協調能力、危機處理能力和組織動員能力[3]。盡管學者們的分類視角不同，但政府治理能力現代化的旨歸是一致的，即體現出“民本、合作、高效、責任”的特征。

(一)民本

民本，即民本主義，是相對于傳統科層制下的官本主義而言的。官本主義強調政府至上和權力至上，政府跟公眾之間體現出管制與服從的“油水關系”。隨著市場經濟的不斷發展，公眾的民主獨立意識有所提高。他們爆發出一種強烈的自我表達的欲望，官本主義日益遭到排斥，取而代之的是“民本主義”。民本主義意味著公眾至上和權利至上，政府跟公眾之間是一種親密無間的“魚水關系”。民本主義是推進政府治理能力現代化的前提和基礎。只有從理念上樹立民本意識，才能正確指導政府治理的方式和手段。

(二)合作

合作具體包含兩層含義：一是政府應當協同企業、社會、公民等多元主體的力量有機耦合，摒棄傳統科層制下的一元主導的管理模式，因為政府單打獨斗的方式已經難以應對社會公共事務的多元性和復雜性。二是強調各司其職、各盡其能。由于“政府失靈”不可避免，所以必須要求政府對其他社會力量進行合理分工。政府主要扮演把握方向的“掌舵”角色，市場和社會則扮演分工執行的“劃槳”角色。只有發揮協同與分工的共同作用，才能真正實現合作，才能加快政府治理能力現代化的進程。

(三)效率

效率是衡量政府治理水平的一個重要標準。提高行政效率意味著政府要轉變傳統僵化呆板的行政管理模式，善于利用信息技術媒介的平臺，最大程度地降低包括時間和精力在內的行政成本。提高行政效率的途徑在于轉變行政職能，優化治理方式，注重制度創新，等等。簡而言之，就是要善于利用新型技術媒體對傳統行政管理模式進行“流程再造”，從而提升政府的治理能力和水平。

(四)責任

責任是指組織中的個人會因為自己的某個決策或行為而受到譴責或表揚[4]279。一般認為，政府責任主要包含政治責任、法律責任和道德責任。政治責任涉及到公共權力存在的合法性，即政府機關及其工作人員的行政行為要符合廣大人民的根本利益。法律責任是指政府機關及其工作人員的行政行為要以憲法和法律為準繩，一旦超出憲法和法律的紅線就要受到相應的懲罰。道德責任指的是政府機關及其工作人員在合法性的前提下，在行使公共權力或者從事公共活動時要符合道義上的規則，不得有悖社會道德和公序良俗。政府治理能力現代化離不開政府行政人員克己奉公、恪守職責的操守和品質。

二、石獅市便民服務中心治理能力現代化的實踐嘗試

石獅市便民服務中心成立兩年多以來，秉持“聆聽民聲、服務民生”的宗旨，致力于打造一個便民、高效的服務平臺。截至2015年上半年，石獅市便民服務中心共受理訴求件14 569件，同比上升11%；共辦結訴求件14 541件，辦結率為99.8%，群眾回訪滿意率94.5%。其中咨詢類6 456件，占44.3%；投訴(舉報)類3 189件，占21.9%；建言類884件，占6.1%；其他類(生活服務、預約、贊賞等)4 040件，占27.7%。便民服務中心有效發揮了政務咨詢百事通、事務投訴監督員、生活救助連心橋和民生建言直通車的作用。“有事找政府，請撥12345”的口號已經深入人心。

(一)創新理念——彰顯民本主義

一方面，堅持群眾路線。習近平總書記指出，群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。堅持群眾路線，就是要堅持群眾的主體地位。石獅市便民服務中心依托現代互聯網技術整合各級各部門的服務資源，及時分析和處理各類社會信息，高效解決大量瑣碎的群眾訴求，最大程度打通服務群眾的“最后一公里”。另一方面，轉變干部作風。執政為民就應該樹立民本意識，明確政府的權力來自人民的讓渡。石獅市便民服務中心通過線上與線下相結合，將政務全程曬在陽光下，迫使黨員干部摒棄傳統“坐等辦事”的官僚作風，樹立起“靠前服務”的親民作風。

(二)重組職能——加強無縫合作

政府職能部門之間的推諉扯皮現象很大程度上歸因于“條塊分割”的組織結構。為推翻科層制結構的“柏林墻”，石獅市便民服務中心協同64個聯動單位，包括政府各組成部門、垂直單位、各鎮(街道)、各群團組織和大型民生企業，通過“一點”“一線”“一平臺”線上線下相結合的方式整合所有與公眾息息相關的日常事務，加強了部門之間的“無縫”對接。政府充當起群眾訴求“百事通”的角色，于2013年3月出臺《石獅市便民服務中心12345系統運行管理暫行辦法》，初步建立了“一號對外、集中受理、分類處置、統一協調、各方聯動、限時辦理”的運行管理機制。群眾只要有任何疑難問題，都可以通過便民服務中心提出訴求。

(三)再造流程——提升行政效率

科層制模式下的行政流程以 “串聯式”為主要特征，每次審批都要經過逐級蓋章或證明等程序。這種審批流程不僅加大了群眾的成本，而且給政府本身帶來巨大的不便。鑒于此，石獅市政府通過網絡技術將政府各組成部門、各鎮(街道)、各群團組織的服務資源整合起來，全部集中到便民服務中心，將12345便民服務熱線、12345便民服務網站和社會服務大廳三者“并聯”起來，實現 “一號通”“一站通”“一條龍”的政務服務。這種將熱線、網站、微信和服務大廳線上線下相結合的方式，為群眾提供咨詢、投訴、求助、建言等服務，大幅減少了冗余的流程，極大提升了行政效率。

(四)完善機制——倒逼責任落實

為了使群眾反映的訴求得到全面落實，強化行政人員的責任意識和服務意識，石獅市便民服務中心從五個方面建章立制。一是限時辦理機制。石獅市政府出臺的《12345便民服務系統運行管理暫行規定》明確了“125”辦理時限，規定各聯動單位在1個工作日內簽收批辦，2個工作日內核查情況，5個工作日內辦結反饋。二是同步監督機制。系統設置了“簽收超時、回復超時、辦理超時、退回重派、回訪不滿意”等五個監測點，并借助黃燈、紅燈來及時發現群眾訴求件處理過程存在的問題。三是疑難裁定機制。石獅市便民服務中心成立了疑難訴求件承辦單位裁定領導小組，解決部分群眾訴求件承辦單位難以明確的問題。四是監督考評機制。石獅市出臺了《12345便民服務系統聯動單位督查考評暫行辦法》，以群眾的滿意度作為服務成效的標準，對各聯動單位便民服務工作進行月度考評和年度考評，將考評結果納入年度績效評估的內容。五是效能倒查機制。石獅市效能辦將未落實的或不滿意的訴求件納入效能倒查對象，并檢查承辦單位及其承辦人員是否存在主觀不作為問題。

三、推進石獅市便民服務中心治理能力現代化的路徑

為進一步完善便民服務中心的服務平臺建設，加快政府治理能力現代化的步伐，應當重視做好以下幾個方面的工作。

(一)建立責任機制，厘清部門職能邊界

職能部門之間的推諉扯皮現象主要是因為缺乏相應的責任機制。因此，通過建立 “首問負責制”，讓時間上的先后受理順序取代空間上的部門受理劃分。凡是直接接到群眾訴求的部門或個人，必須負有全部責任，確保訴求案件辦理完畢。本部門能夠自行解決的，應當及時處理并給予回復；本部門不能解決的則給予明確說明并且告知具體辦理手續。否則，對處理不好的或者群眾不滿意的投訴都應當歸咎于直接受理的部門或個人。“首問負責制”在某種程度上有效遏制部門之間因職責不清帶來的諸多遁詞。

(二)優化人才隊伍，提高行政服務水平

推進政府治理能力現代化離不開優質的人才隊伍。優秀的行政人才不僅需要具備先進的行政技能和手段，還需要具備高尚的政治素養和積極的競爭意識。前者是“硬件”要求，后者是“軟件”要求，兩者缺一不可。一方面，通過加強培訓來提高現行行政人員的專業服務水平。另一方面，通過競爭激勵機制來提高行政人員的工作狀態和危機意識。“從市場的觀點來看，傳統官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好分內工作。”[5]25政府只有營造一種優勝劣汰的競爭機制，才能不斷吸納高素質的人才。

(三)協同多元主體，改善公共服務質量

政府一元主導的管制模式已經不適合經濟社會發展的要求。只有將權力下放給企業或者社會組織，才能提高公共服務的效率與質量。一方面，可以根據區域實際和群眾需求，有序吸納一批信譽好、服務能力強、運作規范的社會組織參與，進一步拓寬為民服務的途徑。另一方面，可以通過群眾的日常生活需求來整合市場服務資源，給群眾提供醫療保健、家政服務等便民服務，把千家萬戶的需求與成百上千的市場服務主體無縫對接起來。

(四)拓寬參與渠道，聆聽群眾心聲

向群眾提供公共服務是政府義不容辭的職責。然而，公共服務的數量和質量并不是由政府來決定的，因為政府不能主觀臆測群眾的利益需求。政府如果沒有對群眾的真正需求進行調查就盲目對公共服務的提供做出決策，必然會造成資源的浪費，甚至還會引起群眾的不滿。因此，政府要想提高公共服務的質量和水平，必須拓寬群眾參與政務的渠道，聆聽群眾的心聲。一方面，實行政務公開，包括政府決策的信息內容、程序、結果對外公開，保證每個群眾都有知情權。另一方面，發揮群眾參與政務決策的積極性，將其意見和建議納入政府決策的內容，確保公共服務的有效提供。

參考文獻：

[1] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[2] 吳家慶，徐容雅.地方政府能力芻議[J].湖南師范大學社會科學學報，2004(2)：39-41.

[3] 李江濤.論政府能力[J].開放時代，2002(3)：108.

[4] 休斯.公共管理導論[M].張成福,等，譯.北京：中國人民大學出版社，2007.

[5] 彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明，譯.北京：中國人民大學出版社，2001.

(責任編輯：李翔)

Practice and Reflection on the Modernization of County Governance Capacity

——Taking the Convenient Service Center in Shishi City as a Case

FAN Zhirong

(College of Public Administration，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

Abstract:The government governance capacity is the engine which promotes the modernization of national governance. For county government, the modernization of governance capacity contains four inherent requirements: people-orientation, cooperation, efficiency and responsibility. The Convenient Service Center in Shishi City sets up a “one-stop” service platform to enhance the service efficiency, and explores effective ways to promote the modernization of governance capacity.

Key words:county government; governance capacity; modernization

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1008—4444(2015)06—0065—03

作者簡介：范治榮(1988—)，男，海南樂東人，福建師范大學公共管理學院碩士研究生。

收稿日期：2015-08-17