民國初期高等職業教育發展論略

周文佳

（石家莊鐵路職業技術學院，河北 石家莊 050041）

1904年，清政府頒布《奏定學堂章程》，第一次在學制系統中提出設立實業教育；隨后，北洋政府頒布《壬子癸丑學制》，規定高等實業學堂統一改為專門學校，不再屬于中等教育系列，而是與大學平行；1922年《壬戌學制》中增設職業科，職業教育在學制中得以正式確立。

一、民初高等職業教育發展背景

1.民族資本主義的發展提出了迫切的人才需求

作為“師夷之長技以制夷”和“中體西用”實用策略的落實，1862年以后清廷發起洋務運動。出于對洋務人才的需求，一批軍事和科技類學校產生，這些學校或與洋務企業依存，或獨立設置，學校均以西文、西藝為主要學習內容，而且十分重視實用技術，這與學校的辦學宗旨緊密貼合。雖然甲午海戰清廷失敗，導致洋務運動流產，但是由此催生的制造業、電報業、化工業、交通業卻在清末逐漸發展起來。

辛亥革命的勝利為現代工商業發展提供了制度保障，民國政府為鞏固統治推行了一系列推動民族工商業發展的政策、法規，孫中山在臨時政府建立后就主張：“此后社會當以工商實業為競點，為新中國開一新局面。”［1］（P547）南京臨時政府設立實業部，各省設立實業司，將農工商漁獵林作為要政對待，實行減稅政策。國際上各帝國主義國家忙于應付第一次世界大戰，對中國經濟的發展干擾較少，貿易逆差得以緩解，客觀上也促進了中國民族資本主義的發展。在政府和社會組織的共同推動下，一大批利于國計民生的民族工商業開辦，到1913年在冊的工礦廠家達到1 378戶。［2］（P23）

以往簡單手工作坊的師徒制，依靠經驗傳授的職業教育模式已經遠遠不能適應現代工商業、新興產業快速發展的需求。建立與經濟社會相適應的職業教育體系，通過學校這種集約形式培養新型應用人才已呼之欲出。于是，民初教育部設置專門教育司，統領規劃各個層級的職業教育，學校職業教育成為民國教育制度的一大特色，比普通教育體系更具有革命性和先導性。

2.職業教育思潮的影響廓清了高等教育功能觀

實學思潮是職業教育思潮的學術和思想根源，龔自珍和魏源首先沖破了乾嘉以降章句訓詁之學的樊籬，提出經世致用。洋務運動時期，講求經術與治術的統一，推崇“師夷之長技以制夷”拓展西學課程的主張，在被奕?尤其是曾國藩、李鴻章、張之洞等漢人大臣斗爭和付諸實踐后，以改良為要旨的洋務派“中體西用”思潮促成了30余所洋務學校的開辦。清廷于1904年頒布《癸卯學制》，師從日本的實業教育制度建立，實業教育作為普通教育的旁支之一（另一旁支為師范教育），將實業教育分為初級、中級和高級三個層級，學科專業基本上是農、工、商。由此實業教育作為職業教育的前身正式走入了國人的視野之中。實業學堂連年攀增，到1909年，全國實業學堂數已經達到254所。［3］（P39）

1911年，隨著留學生歸國后對國外教育尤其是美國教育的不斷介紹，國內贊成并提倡發展職業教育的人士不斷增多，以蔡元培、黃炎培、蔣維喬為代表的教育界著名人士紛紛加入到提倡職業教育的隊伍中來，由蔡元培主持的民初《壬子癸丑學制》將清末初級和中級實業學校予以保留，改稱為甲種和乙種實業學校，將清末學制中的高等實業學校改稱為專門學校，這樣實際上是提升了高等實業教育的層次，將其納入到高等教育領域。

北京政府時期，中國教育會、中國科學社、中華職業教育社等一大批教育團體得以建立，民主、科學、實用教育理念博興。1917年5月中華職業教育社成立，標志著職業教育的職稱合法化。自1917年至1922年，在新文化運動的推動下，高等教育與經濟社會發展聯系越來越緊密，大學的社會服務職能由留學生傳入中國，加之美國實用主義教育思想在我國的傳播，多個因素促成了職業教育思潮盛行，有力促進了職業教育的發展。

3.完善教育體系需要彌補高等職業教育缺位

辛亥革命勝利后，資產階級共和國的建立促使人們的思想發生了變化，教育界人士紛紛認為隨著政體的改變，教育也要隨之進行改革。擔任民國教育總長的蔡元培提出“實利主義教育”，將其列為五大教育宗旨之一，建立起符合社會實際生活需要，適應經濟、產業發展的教育體系。

1912年，普通學堂有86 691所，在讀學生2 847 574人；實業學堂425所，在讀學生31 736人。［4］（P85）這組數據表明，從規模上看，該時期普通教育總體規模遠高于實業教育，普通教育和實業教育比例失調狀況十分嚴重，其中高等實業教育培養的人才更是微乎其微，無法滿足經濟快速發展對于實用技術人才的大量需求。實際上形成了高等職業教育的缺位，導致教育體系內部結構嚴重失衡，促使教育界展開對學校教育如何適應社會需要、教育本身如何改革等現實問題的重新思考，制定適應教育現實需要的新的教育政策已迫在眉睫。

二、民初高等職業教育管理機構及其政策

就集權制國家教育政策的制定來講，往往存在兩種情況：一種是政策的制定機構和頒行機構一致，另一種是政策的制定和頒行機構不一致。二者的政策制定機構一般都是教育主管部門，前者的頒行機構是教育主管部門自身，稱為部門規章；后者的頒行機構更多的是國家最高行政機關或者是立法機關，稱為法或規。當然，地方政府也可以頒行教育法規，一般只有省級政府及其立法機關頒布的法規才屬于教育政策研究范圍。

1.高等職業教育管理機構的建立

清末的學部是我國第一個在中央政府設立的專事教育管理的機構。1904年清廷設置學務大臣主管教育，1905年學部開始統轄全國教育事務。其中，學部設置實業司，其下屬的實業教務科負責農、工、商等各級各類實業學堂的“設立維持，教課規程，等一切事務”；［5］（P13）其實業庶務科掌管“各省實業情形及實業教育與地方行政財政之關系，并籌劃實業教育補助費等事務”。［5］（P14）

1911年，清廷覆滅，民國始建，教育領域也隨之而動，次年元月南京臨時政府教育部成立，新政體淘汰了學部，蔡元培擔任教育總長。隨著民主政體的建立，教育部成為教育法令制定的主體。學校教育制度設置一主兩輔，主線是普通教育，兩條輔線是師范教育和實業教育，部屬機構有三司，即普通教育司、實業教育司和社會教育司。顯然，實業教育被放到了突出位置。1912年2月，臨時政府頒行地方行政官制，專管全縣教育事宜。1915年12月頒布了《勸學所規程》，1916年又頒布了《勸學所規程實施細則》和《學務委員會規程實施細則》。至此，已經初顯近現代“中央—省級—縣級”三級教育行政制度模式。1917年9月，北洋政府公布《教育廳暫行條例》，規定各省設“教育廳”，直屬教育部。在這一體制下，職業教育管理也隨之形成了三級，但是三級管理各有側重，高等職業教育以國家和省級為主，省級是辦學主體，國家教育部是審批監督機構；中等職業教育辦學和管理以省級為主，初等職業教育則是以縣為主。當然，私立職業教育機構的辦學權獨立，監督權在相應的三級教育管理部門。

2.《專門學校令》的頒布

（1）《專門學校令》頒布的主要促成因素。促成頒布《專門學校令》的主要因素包括以下幾方面：第一，初建的資產階級政體，首要任務是除舊布新，教育立法是其重要組成部分，通過教育立法形成適應資本主義發展的教育制度。這一點促成了《壬子癸丑學制》的頒布和執行。對于職業教育體系的制度建設，是這一學制承載孫中山、蔡元培以及資產階級有識之士實利救國思想的集中體現。于是，新學制對專門學校功能的擴充和高等職業教育的升格交互輝映，形成了新型專門學校立法的緊迫性和必要性。第二，工商業的發展對人才素質和能力提出了更高的要求，適逢西方實用主義教育思潮傳入，國內舉辦專門學校的呼聲日益高漲。重視高等實業教育，提升其辦學和管理層級，客觀上要求頒布相應的法規。第三，高等專門學校的辦學狀況堪憂。清末給北洋政府留下的高等專門教育有兩個類型，一是高等政法專門學校，二是高等實業學堂。其中，后者的數量很少。單靠一所大學的一個職業培養和訓練機構根本無法平衡經濟社會對于各類專門人才的大量需求，所以，鼓勵其他專業的高等專門學校發展，限制政法高等專門學校的發展并提升其質量，撥正其方向刻不容緩。《專門學校令》的頒布，從規范、引導和促進專門學校辦學的角度，就是對這一趨勢的回應。

（2）《專門學校令》的主要內容及特點。1912年10月22日，教育部頒布了《專門學校令》，主要內容包括：第一，專門學校的辦學宗旨是養成專門人才，與幾乎同時頒布的《大學令》所不同的是除了培養目的的“專門人才”和“碩學閎才”之不同以外，其課程和教育過程亦有不同，專門學校“教授高等學術”和大學“教授高深學術”之間，看似只有一字之差，但明確表明了課程和教學的不同，辦學實踐中也充分顯示了這一點。僅就辦學宗旨之不同，就將專門學校的技術教育和職業教育的性質凸顯出來。第二，專門學校的辦學體制靈活，支持地方和私人、私法人設立專門學校，但同時也規定了公立和私立性質專門學校的舉費審批權限在教育總長。充分表明了對專門學校的重視和支持態度。第三，將專門學校明確為中學后的高等教育范疇，規定了其中學畢業起點、預科和研究科等高等教育性質的教育制度，并在后續頒布的《專門學校規程令》中規定了預科教育年限。

《專門學校令》的頒布，一方面是對專門學校的鼓勵和支持，為提供實業教育提供了法源；另一方面也是對這些學校的規范，將其最終管理權限上移到民國教育部。于是，教育部從1913年據此開始整頓法政學校，并下令在規定時間內對所有私立性質的法政專門學校實施停辦。并采取嚴厲措施，包括審查在校學生入學資格和考試試卷，對存在問題的公立法政專門學校，發出了限制和整頓指令。到1915年以后，全國高等專門學校的學科專業結構開始趨于合理。

三、民初高等職業教育發展規模及結構

民初的專門學校是在清末的高等實業學堂、法政學堂、譯學館等學堂形式的基礎上改造而來。《壬子癸丑學制》頒布后，具有高等教育性質的實業教育統稱為專門學校，由此提升了高等實業教育的辦學層次，其發展的總體規模得以擴張，與當時僅有的北京大學、北洋大學、山西大學三所國立大學以及北京私立朝陽大學、北京私立中國大學、武昌私立中華大學等6所在冊的普通大學相比，無論從學校數量上，還是在校生以及畢業生的數量上，都具有顯著優勢。［6］（P176）據1918年民國教育部 統計，全國專門學校數量共80所，其中國立和公立共有52所，私立38所，在校生共有13 088人；而當年的6所大學包括預科僅有在校生3 792人。［6］（P176-190）雖然從高等教育兩種類型講，專門學校在規模上占據了絕對優勢，但是其總體規模無論是絕對數量，相對于經濟社會發展都不值得自豪。尤其是這些學校的校級規模更小，平均不足170人。

不僅數量不足，專門學校的結構更是不盡合理。如前所述，1909年的時候，高等實業學堂較高等法政專門學校而言，規模上數量很少，結構上比重很輕；到1912年《專門學校令》頒布之初，全國范圍內公私立專門學校共有94所，其中工農醫商外國語各類總和為30所，而法政專門學校有 64 所，［7］（P147）是其他各類專門學校總和的兩倍還要多。《專門學校令》的頒布，對專門學校進行了專業分類和類別擴充，政府的管理和引導、經濟社會發展的需求、法政學校以外各類專門學校人才質量的逐漸提高，法政專門學校的規模和比重才逐漸降低。到1918年，法政專門學校與其他類專門學校的比例變為43∶37。高等職業教育內部結構不合理的矛盾由此逐漸緩解。

四、民初高等職業教育發展述評

民初的職業教育發展呈現出以下特點：

1.高等職業教育辦學主體漸次規范化

早期的實業教育辦學主體相對多元化，政府允許私人辦學，因此教育家、實業家、組織團體紛紛創辦實業學校。但這由此也帶來一些問題，就是管理體制的混亂。國立、省立、私立并存，投資體制、評價體制不統一，學校發展處于無序狀態。北洋政府隨之頒布了《專門學校令》，對高等專門學校進行了強化管理和整頓提高。無論是國立，還是公立或私立高等專門學校，省及其以下政府以及個人沒有權利自行設立變更和廢止；教育部或中央政府可以進行延伸的審計監察，報教育總長后，確定高等專門學校的命運。此外，教育部下令限期停辦所有的私立法政大學和法政專門學校，限制和整頓了公立法政專門學校。到1915年以后，全國高等專門學校的學科專業結構開始趨于合理。

2.促成了職業教育辦學層次的完備

《壬子癸丑學制》大體承襲了《癸卯學制》關于實業教育方面的規定，即乙種實業學校和實業補習學校與高等小學校平行，甲種實業學校與中學校平行，修業年限均為三年。但不同之處是《壬子癸丑學制》將高等實業學堂更名為專門學校，程度提高到與大學平行，專門學校正式進入高等教育的序列。［8］（P36）民初的職業教育層次初步形成了初等、中等、高等較為完備的職業教育辦學層次。在職業教育發展較發達的江南地區，民國初期都創辦過具有初等職業教育性質的藝徒學校、乙種實業學校、初級職業學校；中等職業教育則一直都是職業教育發展的中堅部分，此外還包括中等普通教育師范教育中附設的職業科；《專門學校令》的頒布，有效彌補了高等職業教育在職業教育層級結構中的缺位，促進了高等職業教育的快速和規范發展。除了原有法政專門學校，高等實業教育也并入其中，還開辦了一些新的公立和私立非法政類高等專門學校，尤其是在南方和工商業發達的部分地區，如蘇州工業專門學校、江蘇省蠶絲專科學校等學校的辦學效果在全國堪稱典范。

3.職業教育發展不平衡

民國時期職業教育的發展呈現出不平衡性，主要表現在：第一，地區發展不平衡。早期高等實業學堂是從沿海和沿長江經濟發達、交通便利的地區及北部國家政治中心開始發展起來的，隨著上述地區的民族資本主義進一步發展，以及民初歸國留學人員的大力倡導，一定程度上加劇了高等職業教育發展的不平衡性。第二，辦學水平不平衡。由于民初職業教育的辦學主體多元化，導致管理混亂，突出表現在法政專門學校的管理和辦學當中。民初教育部安排各級視學對此類專門學校進行督導，發現許多問題，如：辦學資金匱乏，教員資質差，學生紀律差，毫無規章制度可言。［9］（P647）充分說明該問題的嚴重性，這些問題在私立法政專門學校中更為突出。第三，學科結構的不平衡性。受傳統觀念“學而優則仕”的影響，加之非法政類專門學校辦學資源的匱乏，民初的高等職業教育學科分布呈現嚴重的不平衡性，法政專門學校一枝獨秀，在相當長的時間內存在。到1922年《壬戌學制》頒布以后，單科大學得以建立，法政專門學校升格得到限制，這一問題才逐步得到解決。

［1］中國社科院近代史所.孫中山全集（第一卷）［M］.北京：中華書局，1981.

［2］朱英.辛亥革命與現代中國社會轉型［M］.上海：華東師范大學出版社，2011.

［3］吳洪成.中國近代職業教育制度史［M］.北京：知識產權出版社，2012.

［4］王炳照，閻國華.中國教育思想通史（第六卷）［M］.長沙：湖南教育出版社，1994.

［5］學部奏酌擬學部官制并歸并國子監事宜改定缺額折［A］.朱有瓛.中國近代教育史資料匯編·教育行政機構及教育團體［C］.上海：上海教育出版社，1993.

［6］中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編（第三輯）［M］.南京：鳳凰出版傳媒集團，1991.

［7］教育部.第二次中國教育年鑒（第一編）［M］.上海：商務印書館，1948.

［8］田正平.中國教育思想通史（第六卷）［M］.長沙：湖南教育出版社，1994.

［9］1918年10月郭秉文《南京高等師范學校概況報告》［A］.朱有瓛.中國近代學制史資料（第三輯下冊）［C］.上海：華東師范大學出版社，1990.