績效預算在高校項目預算中的應用

靳燕

（河北體育學院 財務處，河北 石家莊 050041）

預算是高校預算資金合理分配的前提，是整個預算管理的首要環節和執行目標，也是預算執行分析、績效評價的主要依據。項目預算是學校根據其發展規劃目標，在基本支出預算之外編制的年度項目計劃。預算的編制特別是項目預算的編制是否科學、合理，直接影響高校發展前景、預算資金的運轉及預算資金的使用效益。隨著財政預算管理改革的不斷深入，要求高校預算管理要逐步適應改革的要求，突出預算編制的重要性，積極將績效預算引入高校項目預算，由過去“簡單切塊”的粗放模式逐步向“規范化”、“績效化”項目預算編制模式的轉變，使高校項目預算編制更加科學、規范、公正、透明。

一、高校項目預算中推行績效預算管理的現狀

高校項目預算管理的關鍵在于如何合理安排適應學校發展規劃的項目支出預算。支出預算編報時按照“足額安排人員經費，嚴格控制公用經費，根據財力適度安排發展經費”的原則，由各高校根據近幾年學校發展的重點確定維持性支出預算和發展性支出預算的比例。基本支出預算為維持高校日常運轉的固定支出，資金需求量相對穩定，而項目支出預算是學校為完成學校發展的特定工作任務和工作目標而制定，項目支出是動態變化的，與學校發展關系更為緊密，因此對項目預算支出進行規范管理，是提高項目資金的利用效益、實現學校發展規劃目標的關鍵所在。

預算績效是一種以結果為導向的預算管理模式,是使用預算資金所要達到的產出和結果。績效目標的實現嵌入預算管理的全過程，注重預算的責任和效率，是一種以績效目標的實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障的預算管理模式[1]。目前我國所處的經濟社會發展階段決定了單位或部門戰略規劃和年度計劃是在不斷的變化和調整當中的，有的甚至變動很大，目前進行綜合預算的整體績效和跨部門績效改革條件尚不成熟。因此，當前應以項目的預算和績效評價為突破口，從完善單位或部門的年度項目計劃和績效目標著手，加強對重大項目的預算編審工作，推行績效預算目標管理。

二、高校項目預算編制體系存在的問題

高校項目預算編制已不是新生事物，項目預算是高校綜合預算的重要組成部分，關系到高校資金的整體使用效益，但由于高校中普遍存在“拍腦門”的項目預算，對項目預算缺乏科學論證且重視程度不夠，所以高校項目預算的編制體系目前仍有諸多問題有待解決與規范。

（一）項目預算管理結構不合理

預算管理結構是預算管理體系的主要構架，預算管理機構合理與否直接影響預算管理體系的有效運行。目前大多數高校現行的預算管理結構是單一層次的，上報審批的項目既籠統又雜亂，大到學校的事業發展性項目小到一般工作項目經費全部混淆在一起，一統上報，既無條理又無層次，申報項目就事論事、一事一議、干一樣事說一項錢，上報的項目無法與學校當年的發展重點聯系起來，既造成部門申報項目繁瑣又使財政無法評審項目的安排是否合理有效，是否給予資金保障，從而使許多質量不高的項目編列進來，甚至出現一些沒有實際意義的虛空項目。

（二）預算編制與學校發展戰略規劃的關聯性不高

財務預算最終是為學校的發展規劃服務的，資金的分配是圍繞學校發展規劃進行的，項目預算的編制也要緊緊圍繞學校中長期的發展規劃。如預算與學校發展戰略的相關程度低, 就不能實現資源的有效配置, 無法實現預算的保值增值功能，不聯系學校發展目標，制定預算項目不分輕重緩急，實行一刀切，執行中出現問題再隨意增減預算項目及金額，預算項目編制的隨意性大[2]。

（三）項目績效目標指標體系不科學

建立績效目標指標體系是實施預算績效管理的重要前提和基礎。缺乏明確的項目績效目標指標體系就使預算的執行出現偏差，甚至沒有方向，出現一系列如預算編制不科學，粗制濫造；預算執行進度無法掌控，資金效益低；預算績效預算的結果難予評價等諸多問題。目前體系中績效目標指標的設置也存在較多問題,如何選定績效目標指標，指標權重的確定及定性指標的計分不盡科學等等，甚至一些單位為確保完成指標，故意將指標的標準降低，為評價而評價，這樣評價就無法達到應有的效果。

（四）預算執行缺乏有效的控制及事后評價機制

現行的項目預算執行過程中多注重的是否達到財政支出進度，完成項目支付的目標而對資金的使用績效關注不夠。對項目的監督側重于合規性和事后審查，缺乏事前、事中的動態監管和常態抽查機制，預算執行中的“跑冒滴漏”現象及擠占挪用的問題較多，“重收入，輕管理”、“跑專項，輕監管”的現象普遍存在，這就造成了資金的撥付與項目的績效目標、執行監管無法有效地聯系起來。項目事后評價“走過場”，不能真實反映專項支出的實際效果，出現了部分無效甚至低效的項目，無法實現資金的高效運行，造成了實質上的資金浪費。

三、績效預算是預算編制體系改革的發展方向

隨著我國經濟形勢的不斷變化，現行項目預算管理模式由于沒有統一的職責規劃，各自為政，致使羨慕預算編制出現了一些新的問題。如項目支出總量相對固化，除部門職能調整外，部門承擔的項目資金只愿增，不愿減，項目支出結構難以調整，平衡項目預算越發困難。各家管各家事，各家有各家的目標，造成資金難以統籌。性質相近、內容相似的項目重復安排，項目安排散碎或意義不大，造成了實質上的浪費。提高項目資金的利用效益，應引入績效預算管理模式，以項目的預算和績效評價為抓手，完善學校的年度項目計劃和績效目標，規范項目預算管理結構，切實做好重大項目的預算編制工作。

（一）完善項目預算管理結構

引入“績效預算”管理理念，按照學校應承擔的政府和社會職責梳理并確定學校職責責任，根據職責責任梳理每項職責責任下應開展的重大工作活動，然后確定每項重大工作活動需安排怎樣的專項予以完成，最后確定專項的實施時間及資金安排。這樣預算管理結構就由過去的“單一層次”轉變為“職責責任—工作活動—專項項目”的多層次管理結構。這種結構要求將所有的預算項目都清晰、有序的歸集到相應的工作活動和職責責任項下，預算項目與工作活動與職責責任之間的順承關系一目了然，理順了過去籠統雜亂的項目管理關系，從根本上杜絕了那些偏離學校發展的虛假項目和無效項目。學校的職責責任及工作活動已經確定，在相當長的時間內不遇特殊情況一般不再做大的調整，變化的只是每年的具體專項項目，因此有利于對統一職責活動下，對不同年度的專項資金的績效狀況進行縱向比較與分析，為如何提高專項資金使用效益及提高預算項目編制質量提供依據。

（二）圍繞學校中長期戰略發展規劃制定項目預算

學校發展規劃和項目預算是相互依存的關系,項目預算需要規劃來進行方向性指導，規劃發展需要預算作為資金支持。學校發展規劃需要用長遠、開闊的視角來審視、分析未來的動態發展狀況，通過統籌、決策、論證、審核、聯動、執行等規范化程序來制定。項目預算是學校分配和耗用資金資源的重要計劃手段,旨在實現學校目標。項目預算工作目標是實現學校發展目標的內在保障，項目預算是整合學校主要資金資源，統籌安排、保證規劃目標如期完成的資金支持。因此項目預算分配方案必須依據學校發展規劃重點來編制，與學校發展規劃緊密聯系。

（三）科學制定績效目標指標

深化績效預算管理改革，要求建立與績效預算管理結構相適應的目標指標體系，即建立三級績效目標指標體系。在學校職責責任層面應結合學校的中長期戰略規劃目標和年度規劃目標，確定學校的各項職責績效目標，在工作活動層面分別制定年度績效目標和績效指標，在預算項目層面分項目確定年度績效目標、績效指標和評價標準，績效指標及評價標準應盡可能量化，以達到可執行、可監控、可評價的執行效果。分級的績效目標指標體系能夠為預算項目的編制、執行、監督，評價全過程提供清晰準確的參照，使預算項目的整個執行過程規范、透明便于比較、監督與評價。另外績效目標指標的設置也應盡量的科學合理兼具可執行性，績效目標指標盡可能多的選擇可量化指標，根據與績效目標關系的緊密程度確定績效目標指標所占權重，按照既可能實現又需要努力才能實現的的標準來設定績效目標指標的評價值，使績效目標指標的設定更好的為績效目標服務，不至流于形式。

（四）加強項目事中和事后的有效監控與評價

目前對于項目執行中的事中監控多偏重于項目開展的進度及資金的支出進度，而對資金使用的績效關注不夠。深化績效預算管理改革，就要按照年初制定的績效目標指標動態監控項目資金支出和項目運行情況，確保不偏離績效目標，發現問題及時糾正。定期與項目實施的主要部門建立績效目標指標定期分析制度，制定相應的指標分析，及時溝通項目的進展、資金支出情況及績效目標完成情況，共同監控項目的績效運行狀況，有效約束無效甚至低效的資金支付，確保專項資金的使用效益。項目完成后的事后檢查目前往往側重于合規性檢查與審查，注重績效不夠，因此自我監督檢查的重點應由對預算項目的合規性檢查過渡為績效監督與評價。建立完善績效評價機制，對完成的每一個項目出具績效評價報告，對項目的完成情況，績效目標的實現情況、資金支出取得的效益、項目完成解決的問題、取得的成果進行全面的分析與報告，報告要在適當的范圍內進行公開。同時，建立績效問責制度，將績效評價的結果與預算分配相掛鉤，與部門爭先評優指標相掛鉤，切實保障項目的有效實施。

深化項目預算績效改革除要著力把握以上幾個關鍵點的問題，還要解決好如下問題：加強制度建設為績效預算改革提供必要的操作標準與規范；加強信息化支撐為預算工作提供順暢、高效的信息化業務平臺；加強財務管理，提高會計人員技能，熟悉掌握政策及方法為科學編制項目預算提供內在保障等方面的問題。總之，深化項目預算績效改革，提高專項資金使用效益，是一項復雜且長期的系統工程，需要學校內部各個部門的協調聯動與各個方面的配套措施共同推進，從而進一步完善預算管理體制，提高資金使用效益，強化績效理念，最終更好的實現學校的發展規劃目標。

[1]郭慧峰．預算績效管理下高校支出預算管理模式的建立[J]．財務審計，2014(2):23-24．

[2]陸建華．制定學校發展規劃應緊密聯系財務與物質資源[J]．寧夏師范學院學報，2010(10):32-34．