歐洲國家體育賽場突發事件應急管理及其經驗借鑒

羅 恒，鐘麗萍

(湖南工業大學 體育學院，湖南 株洲 412007)

歐洲國家體育賽場突發事件應急管理及其經驗借鑒

羅 恒，鐘麗萍

(湖南工業大學 體育學院，湖南 株洲 412007)

對英國、德國、意大利體育賽場突發事件應急管理的應急組織體制、預測預警機制、應急處置機制、法律保障體系以及應急預案體系5個方面的成功做法與經驗進行了詳細介紹，并結合我國體育賽場突發事件應急管理的實際情況，提出對我國的啟示：完善體育賽事突發事的應急法制體系；加強體育賽事突發事件預測預警系統的建設；構建體育賽事突發事件應急管理信息系統；加強體育賽事突發事件應急管理隊伍建設。

體育賽場；突發事件；應急管理

隨著社會經濟與科學技術的快速發展，影響體育賽事安全的不確定因素日益增多，體育賽場突發事件的發生概率以及嚴重性都在上升。如2003年的SARS危機事件，使得原定于9月至10月在中國舉行的女足球世界杯異地舉行，這對原賽事組委會和贊助商造成了嚴重的經濟損失；2013年4月15日，波士頓馬拉松賽遭遇恐怖襲擊，共造成三人死亡，百余人受傷，等等。這些賽場突發事件不僅對公民人身與財產安全造成了嚴重威脅，同時對賽事舉辦國家的經濟、社會乃至政治都產生了重大影響。因此，構建體育賽場突發事件應急管理體制、機制已經成為世界各國以及國際社會共同關注的熱點問題?！八街?，可以攻玉”。歐洲國家因其經濟發展快，社會轉型早，職業體育發展的成熟度較高，體育賽場突發事件應急管理體制及其機制建設也因此較為完善，有著豐富的應急管理經驗。本文選取英國、意大利、德國的足球賽事進行個案研究，分析其突發事件應急管理的相關經驗及做法，力求為我國體育賽場突發事件應急管理體系及其機制建設提供啟發和借鑒。

一 英國足球賽場突發事件應急管理

(一)應急組織體制

英國體育賽事突發事件應急管理體制大致可分為：國家、大區、郡以及郡下管轄的市政四個層級。在國家層面，英國首相是應急管理的最高行政官，其內閣緊急應變小組(COBR)則是中央政府應急管理和協調的最高機構，通常在面臨重大危機并且需要跨部門協同應對時，以召開緊急會議的方式運作；大區在英國不是一級政府，其主要負責協調中央與地方政府應急管理工作；郡政府是英國應急管理的重要執行部門；郡轄管地區的市政則主要按照所屬郡議會的要求來開展具體的應急管理工作。[1]一般性的突發事件由俱樂部所在的地方政府負責處置，其他地方政府以及非政府組織予以協助和支持。只有當突發事件超出地方政府處置范圍和能力以及產生大范圍影響的緊急情況才交由中央政府主導應對。[2]如1985年的“海瑟爾慘案”，1989年的“希爾斯堡慘案”，2010年12月1日伯明翰德比所引發的暴力沖突事件等，相關決策都是由COBR做出或提請首相決定的。

(二)預測預警機制

英國警察部門針對足球賽場突發事件分別制定了不同類型的突發事件應急預案，對各類突發事件的預測預警作出規范或要求。其中主要包括球迷騷亂、爆炸案件、球員斗毆、酒吧鬧事以及球場坍塌事故等事件的處置預案，并配有相應的警力分工圖表，以便根據不同的情況進行處理，并同俱樂部進行定期演練，測試預案的有效性，以不斷完善。此外，其預測預警技術組織體系發展較為完善，英超聯賽的球場大都安裝了智能化的監控設備，用來發現或監控那些臭名昭著的足球流氓。智能化的監控設備可以從場館的一端監控到另一端，并保持高速行為以及面貌識別特征，當某一運動物體滿足一定條件時，該智能監控設備就會發出報警信號，從而通知監視人員對其進行處理。[3]如有球迷鬧事，其錄像還可以法庭處理的依據。英國警察部門根據比賽的激烈程度以及賽前所掌握的相關信息，由低到高將比賽分為A、B、C三個危險等級，即不出問題的比賽、有可能會出問題的比賽、要出現問題的比賽，并根據不同的危險等級制定安保方案，部署不同的警力。例如，定位A級的比賽，場內警察較少，大約30人。而定為C級的比賽，則必須要有騎警和巡邏警察參加場外控制，賽場外還要有直升飛機、防暴車等到現場待命。[4]

(三)應急處置機制

英國政府為解決警察、消防、醫護等主要應急部門在處置足球賽場突發事件時存在處置方式不同、通訊聯絡不暢以及缺乏協作配合等突出問題，提出實行“一元化”的組織領導體制，分“金、銀、銅”三級應急機制，該應急機制既是一種應急處置模式，又是一個應急處置工作系統。一方面，根據突發事件的性質和大小形成不同的“金、銀、銅”組織結構；另一方面，確定應急處置“金、銀、銅”三個層級，各層級人員職責分工明確，并通過逐級下達命令的方式構成一個處置系統?！敖稹睂討苯M織主要解決“做什么”的問題，由一名高級指揮官負責指揮協調。該層主要從戰略層面對突發事件進行總體控制，制定行動計劃下達給“銀”層級；“銀”層級的應急機構主要解決“如何做”的問題，是從戰術層面對突發事件的應急管理，由三名中級警官組成，其主要職責是帶領警察執行命令，并及時反饋信息?！般~”層級別的應急組織機構則負責具體的應急工作，由警員、工作員以及志愿者構成。[5]該層執行“銀”層下達的命令，在合適的時間，以合適的方式做合適的事情。

(四)法律保障體系

英國是世界上較早制定有關足球賽場突發事件應急管理法律法規的國家。最早涉及到維護球場公共秩序，制止球場暴力等突發事件的英國法律可以追溯到1975年頒布了《體育場地安全法案》，該法案對比賽所使用場館的安全性能作出了明確規定，并且必須獲得當地政府頒發的安全證書。隨后制定的《體育賽場火險和安全法》(Fire Safety and Safety of Place of Sport Act)對安全證書的要求作了更為詳細、具體的說明。1985 年的《體育賽事(酒水控制)法》(the Sporting Events ( Control of Alcohol) Act)，是英國政府首次正式針對足球流氓行為所制定的法律，該法對于賽事期間酒精飲料的銷售作出了明確規定。1985年海塞爾慘案發生后，英國政府又陸續制定了《足球觀眾法案》《足球競賽法案》《足球犯罪法案》《足球騷亂法》《刑事審判和共次序法案》等一系列專項法案，這項法律賦予了國家以及地方政府在應對足球賽場突發事件行政上強大的公共權力，有效地維護了足球賽場秩序。[6]

二 德國足球賽場突發事件應急管理

(一)應急組織體制

德國足球賽場突發事件應急管理是在德國聯邦政府運作機制的框架下運行的，分別在聯邦政府、州政府以及地方政府三個層次上開展應急工作。在聯邦政府層次上，2004年5月成立的聯邦公民保護與災難救助局(BBK)是德國政府應急管理的核心機構。在該機構負責下，由內政部牽頭在北威州設立的體育賽事警情總中心(ZENTRLE STELLE FUER SPORTINFO)負責體育賽事方面的的應急管理事物，其具體工作由北威州刑警局承辦。該中心主要負責對國內外相關的體育賽事信息進行匯總、分析和流轉，同時和各州的體育信息分中心、聯邦警察以及各地“足球流氓”打擊隊專家保持著密切的合作，奠定了德國對全德體育賽事警情進行全面和準確評估的基礎。[7]此外，在州政府和各地方政府分別設立了體育賽事警情分中心。該分中心并不是一個為了比賽而成立的臨時機構，而是一個常設機構，主要負責對本地區舉行的各類大型體育賽事(主要為足球)進行警情評估，做出相應決策。

(二)預測預警機制

在德國，每個州的警察部門都設有體育賽事警情分析中心，組合成一個聯邦范圍內的信息共享和預警網絡體系，并且德國警情分析的預警系統針對不同性質的案件預警設置了不同聲效的警報。比如在奧林匹克球場發生了重大球迷騷亂事件，柏林體育賽事警情分析中心會馬上被預警，并且及時調動相應警力，對鬧事球迷采取限制人身或其他強制措施。此外，在舉辦大型足球賽事時，賽前德國警方會牽頭召開由場地方、賽方以及警方三方參加的勤務協調會，當勤務要點達成共識后，警方會再次瀏覽柏林大型活動數據庫VDB，確保當天其他所有的賽事及娛樂活動和該活動在警力配置、設備車輛以及交通線路等問題上不會相互沖突或影響。在2006年德國世界杯開始前，德國每個部門的業務專家都要分析預測足球世界杯期間本部門管轄范圍內可能發生的與比賽直接或間接相關的案件類別，將之制成案件目錄并提出相應的解決方案。

(三)應急處置機制

德國關于體育賽事重大突發事件的應急處置機制由三級指揮系統構成，第一級指揮部為前線指揮系統，即在事故發生現場設立臨時指揮部，負責勤務的具體策略和安排，提出解決突發事件的具體方案；第二級指揮部是由高級警員組成，設在比賽場館所在地的地方分局或市局的體育賽事警情分析中心，一般情況不對前線指揮部在具體戰術方針作出過多干涉(因為前線人員是處理突發事件的專家)，主要是對前線提供的解決方案進行審核和決策，以及對政治高層進行咨詢；第三層級指揮部為最高層指揮系統，設在市局的體育賽事警情分析中心或聯邦內政安全部門的聯合指揮中心，由政府首腦和警方的高層領導等組成，其主要職責是對突發事件從政治層面作出決策和考慮，不插手警方具體操作過程。針對“足球流氓”的暴力行為，每一個德甲俱樂部所在地的警察部門都成立了一個被稱為VB EG HOOLIGAN的機構，即“足球流氓”處置隊，由常年和足球迷打交道的專業人士組成。

(四)應急預案體系

德國警方針對大型足球賽事的應急預案總體上分為三個層次：第一個層次是框架預案(RAHMENBEFEHL),通常被稱為一號預案。是對足球賽制定的基礎預案，其中對足球賽事的基本情況、常態上勤力量、勤務的基本內容和目標以及基本的安保標準進行描述，以之作為制定其他預案的基礎，既保證此類安保任務能夠得到統一執行，又避免了每次大型賽事再重新制定預案；第二個層次是實施預案(DURCHFUEHRUNGSPLAN),該預案是針對每一項具體賽事的預案。由賽事的勤務指揮部門針對某項具體的賽事情況，在基準預案的框架下制定具體實施預案。根據賽事的影響程度確定上勤的部門，根據必要情況進行賽事安全風險評估，根據活動的規模確定上勤的總警力數等；第三個層次是EINSATZAUFTRAG,即勤務指揮部下設各勤務組的分案，同時也被稱為任務分案。這是應對賽事突發事件的實際方案，上勤部門通過此方案達到設定的目標。該層次方案的制定一般分為賽前、賽中、賽后三個時間段。

三 意大利足球賽場突發事件應急管理

(一)應急組織體制

1992年意大利內政辦成立了國家民事救援辦，并設有計劃評估與災害預防辦公室、應急管理辦公室、重大突發事件基礎設施后勤保障辦公室等8個下屬機構。2002年意大利國家應急指揮委員會成立，主要由海陸空三軍代表以及警察、消防、內政(包括專門設有的足球處)、交通等最高長官組成，負責重大突發事件的應急決策與協商。2004年建立了應對突發事件應急信息共享、資源配置體系、決策指揮系統和聯合辦公機制等的應急指揮中心大樓，并將突發事件按其嚴重程度分為能由某一級政府獨立應對的事件、需要不同部門協調應對以及需要動用國家各力量聯合應對的事件。[8]當意大利足球賽場突發事件能由當地政府獨立應對時，則由市一級的應急部門直接負責應對處置，解決不了則可請求上級政府幫助解決；當突發事件達到國家級后，國家應急指揮體系將立即啟動，確定應對方案，并制定總體行動計劃。2007年2月，西西里球迷炮制了震驚世界的“拉齊蒂事件”，騷亂發生后的第一時間，意大利總理普羅迪就發表了重要聲明，并就其善后工作作出了重要指示。

(二)預測預警機制

2004年建立的意大利應急指揮中心大樓內建有專門的監控和情報分析中心，主要利用網絡信息通信技術與各機關的突發事件監測系統相連，實時獲得各種可能發生的突發事件信息。為了對意大利足球賽場突發事件的監測預警更具有針對性，意大利政府還在中央和地方警察部門設立專門的足球處，其主要職責是收集與分析重要的足球情報信息，并對國內足球賽事的安全保衛工作進行指導。此外，每個職業足球俱樂部所在地區警察局均設有一名專職警事聯絡官，負責與俱樂部聯系以及協調賽事的安全保衛工作。在意大利的大多數足球場內都設有安全指揮中心，中心內設有通訊以及監控系統，指揮官可對場內的安全保衛工作進行觀察和指揮，并能將有關指令迅速傳達給場內的執勤警官。賽場內的攝像監控探頭還可將圖像傳到當地警察部門指揮中心，必要時監控錄像還可以作為法庭處理的重要依據。當足球賽場內一有風吹草動，整個預警系統就會迅速展開行動，防止事態的進一步擴大。為成功應對突發事件，意大利警察部門制定了一系列相關的應急預案，并且會定期的進行預案演練。[4]

(三)應急處置機制

意大利的國家民事保護部是國內應急事故處置的總牽頭部門，主要職責包括：重大突發事件的預測；指導各類突發事件應急預案的制定，預防突發事件的發生；突發事件發生后的救助工作以及事后的恢復重建工作。意大利的每個大區均設有獨立的民事局，負責本區的應急處置工作。各省、市均設立民事辦公室，負責當地突發事件應急處置工作。[9]在意大利直接參與足球賽場突發事件應急處置的是憲兵和警察部門，其次還包括消防部門、衛生醫療部門等。對于足球賽場的安全保衛，意大利警察部門主要采取的是警察與足協、俱樂部分工合作的方法，警察部門主要負責賽場內外突發事件的處置以及安全執法工作，場內除客隊球迷看臺由一些警察管理外，其余看臺由足協和俱樂部培訓的社會志愿人員進行引導觀眾，維護秩序，警察進行巡邏和指導。意大利警察部門十分重視足球比賽突發事件的處置，并且會根據相關應急預案進行定期的演練。對于意大利足球賽場發生頻率較高的球迷騷亂的演練，其內容主要包括：警戒、控制、變換增援以及突然出擊等科目。意大利警察部門對于類似的模擬演練，一年要進行多次，做到常態化、實戰化。

(四)法律保障體系

意大利最早的足球賽事保護法律是2001年10月頒布的《反足球暴力法》。該法案是打擊一切違反足球法的人和事的工具，它對球場暴力等突發事件作了更為清晰的界定?！斗醋闱虮┝Ψā芬幎ǜ鶕驁鲷[事情節輕重不同,可以做出不同的處罰，此法賦予了執法者更加嚴厲的執法武器。由于《反足球暴力法》的頒布，2001-2002年賽季，因球場暴力行為所致的傷害事件較以往下降了21%。然而在2002/2003賽季初，由于《反足球暴力法》中增加的警方拘捕鬧事者權利被國會以“違反憲法”和“有礙人權”為由取消了。[10]為了進一步打擊足球流氓的暴力行徑，意大利過會在2003年2月通過了最新的《反足球暴力法》。在2007年，意大利國會頒布了一項最新的反暴力法，其中有部分關于足球暴力、球迷騷亂等突發事件的專門條款。

四 歐洲國家體育賽場突發事件應急管理經驗借鑒

(一)完善體育賽事突發事的應急法制體系

體育賽事重大突發事件的應急管理應從應急體制、應急機制、應急法制幾方面入手，而應急法制必須先行，只有依法行政才能有法可依、責權明確。2012年12月16日，由公安部和國家體育總局制定的《加強全國足球比賽安全管理工作的規定(試行)》中明確指出，對于賽場內外出現的治安問題和突發事件要依法予以處置。然而我國目前針對體育賽事突發事件應對存在著法律依據不足、相關法律法規較為匱乏等問題，遠遠不能滿足現實體育賽事突發事應急法治化的需求。我國目前關于防治適體育賽事突發事件的主要法律法規有：《戒嚴法》《突發事件應對法》《中華人民共和國體育法》《群眾性文體活動治安管理辦法》《中華人民共和國治安管理處罰法》以及各單項運動協會的競賽管理規定等。此類僅依靠行政管理，缺乏有效的應對突發事件的法律手段，多少讓人感覺有點“力不從心”。因此，我們應充分借鑒英國、意大利、西班牙等國家的相關立法經驗，結合我國體育賽事突發事件的實際特點以及立法的實際需求，在《突發事件應對法》的基礎上，從國家、地區以及各單項賽事層面出發，出臺相應的應急處置法律法規，明確體育賽事突發事件的應對制度，保證突發事件應對工作有法可依、有章可循。例如針對中超賽場出現較多的球迷賽后圍堵攻擊客隊乘坐車輛，危及球員人身安全的現象，以及向賽場投擲雜物引發球迷騷亂等現象，可加強對球迷騷亂現象的法律規制，出臺相應的法律法規，并真正做到有法必依，執法必嚴，發揮法律對足球暴力行為的約束作用。

(二)加強體育賽事突發事件預測預警系統的建設

2007年我國頒布實施了《突發事件應對法》，該法案從法律層面上規范了公共突發事件預測預警工作的組織體系及運行機制，而涉及到體育賽事突發事件預測預警工作方面的相關文件較少，這與當前突發事件發展形勢的要求極不相稱。為了加強賽場硬件設施的建設，由公安部和國家體育總局制定的《加強全國足球比賽安全管理工作的規定(試行)》對足球賽場視頻監控系統、出入口通道等設施應達到的標準作出了具體的規定。在此《規定》出臺后，大多數中超賽場都安裝了監控設備，但其使用僅僅停留在監控和指揮調度上，在突發事件預警方面發揮作用的較少。此外我國的體育賽事預測預警存在著監測預警與應急響應兩個環節嚴重脫節的現象,沒有體現以結果為向導。因此，我們應充分借鑒歐洲國家預警管理經驗，加強我國體育賽事突發事件預測預警系統建設。一方面要充分利用現代化的監控技術，完善體育賽場的監控系統，建立快捷通暢的通訊系統，對體育賽事活動中的重要致災因素：人、場館、環境及管理四大因素進行預警監測，并實行分類分級預警，以保證應急信息的收集和傳達，以及對賽場安全狀況準確掌握。另一方面要健全體育賽事突發事件應急預案，提高對突發事件的反應和決策時效。在《大型體育賽事或群眾體育活動突發公共事件應急預案》的指導下，體育賽事管理層應根據具體實際情況，編制不同級別賽事的應急預案。

(三)構建體育賽事突發事件應急管理信息系統

英國、德國、意大利等國家都極為重視足球賽事以及大型體育賽事的信息管理，在中央和地方政府均設有專門的足球處或足球情報處。例如在德國，由內政部牽頭在北威州設立了一個聯邦層面的體育賽事警情總中心，負責對國內外相關體育信息進行匯總、分析和流轉，同時和各州體育信息分中心保持密切合作。與這三個國家相比，我國體育賽事的信息管理明顯不足，應急管理過程中各部門的溝通和信息共享不足，缺乏體育賽事信息管理的常設機構以及有效的輿論引導機制。在我國的大多數職業體育聯賽中，都未能實行實名制購票，加之大多數場館的監控設施不齊全，這無疑對賽事的相關情報信息的收集工作增加了難度。因此，我國應加強體育賽事突發事件的應息管理急信系統建設，借助先進的管理技術和科技技術，構建多層次和全方位的常設體育賽事應急信息管理中心。中心主要負責從各方面收集、分析、發布國內外體育賽事突發事件的相關數據以及球迷組織的走向，為我國大型體育賽事的安全保衛工作和突發事件的應急處置提供可科學依據。同時，確保當突發事件發生時相關部門能夠迅速收集到相關信息，并依此做出正確的判斷和決策，從而有效的開展應急管理工作。

(四)加強體育賽事突發事件應急管理隊伍建設

正所謂“工欲善其事，必先利其器”，如德國針對發生頻率較高的“足球流氓”暴力事件，自1998年起，每個德甲俱樂部所在的城市的警察部門都成立了專門的“足球流氓處置隊”。與歐洲國家相比，我國體育賽事應急管理隊伍還存在著組織體系不全、人才短缺以及缺乏常設的應急管理機構等問題，我國對于大型體育賽事突發事件的應急管理，大多是成立臨時的賽事應急小組或在爆發重大突發事件后組建臨時應急指揮中心，其人員流動性較大。在2007年中超第4輪河南建業對山東魯能，賽后爆發球迷騷亂，魯能隊大巴遭遇球迷瘋狂圍攻，現場一片狼藉，并持續近一個多小時。因此，我們要進一步健全體育賽事突發事件應急管理隊伍體系，完善組織體系，提高應急管理能力。一是構建大型體育賽事突發事件應急管理常設機構。成立統一的應急管理指揮協調機構，整合各部門資源，協調、指揮行動，而不是在突發事件發生時再成立臨時的應急小組；各地地方政府因地制宜，設置地方應急反應機構，組織專人負責，明確機構的成員及職責。二是要增強公眾危機意識。公眾危機意識的培養，可以通過電視、媒體、網絡對當前發生的體育賽事重大突發事件進行詳細介紹來樹立公眾的危機意識，還可以通過組織體育賽事重大突發事件的應急演練來開展應急教育，使公眾在面臨突發事件使能夠積極應對。三是建立體育賽事突發事件應急管理人才的培訓體系。如可以針對我國體育賽事突發事件的特點，以及對應急管理人才的需求，對不同層次、不同身份的應急管理人員，開展具有針對性的培訓。四是積極增派體育賽事應急管理人才到英國、德國、意大利等國家進行交流，學習其成功的應急管理經驗。

[1] 龐 宇.英國郡級轄區應急預案的做法及啟示—以牛津郡為例[EB/OL].(2012-10-02)[2015-07-01]. http://www.gdemo.gov.cn/yjyj/tszs/201210/t20121002_168422_5.htm,2012-10-02.

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On Emergency Management and ExperiencesStudy in Sports Field in European Countries

LUO Heng，ZHONG Liping

(School of Physical Education，Hunan University of Technology，Zhuzhou,Hunan 412007，China)

In view of the detailed introduction on five aspects of successful practice and experience of emergency organization and emergency management system, forecasting and warning mechanism, emergency disposal mechanism, legal security system and emergency plan system in the sports fields of UK, Germany, Italy, it put forward some enlightenments by combining with the actual situation of our country sports game of emergency management, such as: perfecting the sports legal system under the emergency things; strengthening the construction of sports events in order to predict warning system；building sports event of emergency management information system; strengthening the sports team construction of emergency management.

sports field；emergency；emergency management

2015-11-16

國家社會科學基金項目資助(11BTY007)；湖南省社科基金項目(11YBA108)

羅恒(1990-)，男，湖南郴州人，湖南工業大學助教，碩士，研究方向為體育教育訓練學。

10.3969/j.issn.1674-117X.2015.06.027

G811.2

A

1674-117X(2015)06-0123-06