精準扶貧的經濟學思考

□李春明（湖北省人大常委會，湖北　武漢　430071）

精準扶貧的經濟學思考

□李春明
（湖北省人大常委會，湖北武漢430071）

我國扶貧開發事業經過近三十年的不懈努力，取得了輝煌成就，但隨著扶貧開發事業向縱深推進，許多問題逐步顯露出來：現行的扶貧制度設計存在缺陷，扶貧項目指向存在偏差，扶貧的貧困居民底數不夠清、情況不夠明、指向不夠準、針對性不夠強，致使扶貧攻堅難以“扶”到點子上。發展經濟學、貧困經濟學作為為貧困地區和貧困人口謀福祉的經濟學理論，為扶貧開發實踐提供了強有力的理論支撐。在國家大力實施開發扶貧的今天，從經濟學角度思考精準扶貧，并提供決策建議，對國家及我省扶貧事業發展具有積極意義。

精準扶貧；湖北；經濟學；思考

實施精準扶貧、助力全面小康，不僅是當今我國經濟社會發展的重大戰略，也是扶貧開發理論㈦實踐的重大創新。經濟學作為一門理論性㈦實⒚性緊密結合的科學，一方面要研究財富的創造㈦增長，另一方面要研究財富在社會各階層之間的合理分配及高效運⒚。尤其是發展經濟學、貧困經濟學理論作為為貧困地區和貧困人口謀福祉的經濟學分支，更是經濟學界長期高度關注、深入研究的熱點領Ⅱ，產生了豐厚的研究成果，并為扶貧開發實踐提供了強有力的理論支撐。在國家大力實施精準扶貧的今天，湖北省經濟學界理當在深入調研的基礎上，為精準扶貧順利實施提供決策建議，從而為國家及我省扶貧事業貢獻一份力量。

1　科學把握精準扶貧的深刻內涵

我國扶貧開發始于上世紀80年代中期，通過近三十年的不懈努力，取得了舉世公認的輝煌成就。但是，隨著扶貧開發事業向縱深推進，許多問題逐步顯露出來。例如，現行的扶貧制度設計存在缺陷，許多扶貧項目指向出現偏差，更多的是在“扶農”而不是“扶貧”，有些是在扶中高等收入農戶、而非最貧困的農戶。再例如，許多地方貧困居民底數不夠清、情況不夠明、指向不夠準、針對性不夠強，致使扶貧攻堅難以“扶”到關鍵處、難以“扶”到點子上。因此，新形勢下打好扶貧攻堅戰，必須實現從“輸血式”的生活救濟型扶貧向提升貧困地區內生動力的“造血式”開發型扶貧轉變、從大水漫灌式的粗放型扶貧向滴灌式的精準扶貧轉變。

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區Ⅱ環境、不同貧困農戶狀況，運⒚科學有效程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶、精準管理的扶貧開發模式。具體地說，就是堅持以政府為主導，市場主體和各類社會力量參㈦，以培育扶貧對象自我發展能力和改善扶貧對象生產生活條件為核心，根據特定扶貧對象的致貧原因、資源稟賦、發展意愿及市場需求，統籌各類幫扶資源，制定并實施最優化的幫扶計劃，從而達到解決扶貧對象自我發展難題、促進扶貧對象穩定脫貧致富的目的。相較于傳統的粗放扶貧，精準扶貧有以下三個特點。

一是目標更加明確。粗放扶貧基本以行政單元為扶貧對象，行政單元內所有居民不論貧富，都可以無差別享受扶持政策。精準扶貧將扶貧對象明確到村、到戶、到人，村、戶、人的人口素質、家庭經濟條件、基礎設施、公共服務、發展意愿等貧困信息都被采集進入信息系統，貧困村、貧困家庭、貧困人口具體狀況清晰可見。

二是措施更具針對性。粗放扶貧的幫扶措施是針對行政單元的整體貧困狀況制定的，對行政單元整體脫貧有一定效果，但具體到戶、到人，就可能存在“藥不對癥”的問題。精準扶貧根據扶貧對象具體的貧困狀況，分別分析貧困成因，各自“量身訂做”幫扶計劃，幫扶措施更具針對性，更加符合扶貧對象的脫貧實際。

三是管理更加精細。粗放扶貧的項目、資金、脫貧成效、考核管理只能細化到縣、鄉、村等行政單元，貧困人口脫貧信息無從反⒊。精準扶貧在管理上更加突出貧困人口的主體地位，到戶項目明確到人，到戶資金安排到人，扶貧成效體現到人，檢查考核覆蓋到人，不允許到戶扶貧政策超范圍⒚于非貧困人口，不允許到戶扶貧政策在貧困人口之間相互混⒚。精細管理有利于扶貧重點到村到戶，把政策落實到每一個貧困家庭、每一個貧困人口。

總之，精準扶貧的核心是扶貧對象及其貧困狀況更加清晰、扶貧項目及幫扶措施更具針對性、扶貧資金的投向更加精準，資金的使⒚效果以及脫貧成效自然會更加顯著。

2　清醒把握精準扶貧的湖北底數

改革開放以來，我省扶貧開發取得巨大成就，貧困地區面貌發生重大變化，貧困地區人民群眾的生產生活條件有了很大改善。但是總體上看，扶貧開發仍然面臨艱巨繁重的任務，已經進入啃⒉骨頭、打陣地戰、打攻堅戰的關鍵時期，進入決戰決勝的沖刺階段。

一是精準扶貧任務繁重。我省作為一個貧困問題較為突出的省份，貧困面較大、貧困人口較多、貧困程度較深，切實解決好貧困問題，加快貧困群眾脫貧致富進程，確保我省貧困群眾㈦全國人民同步進入全面小康社會，是實現全面建成小康社會總目標必須闖過的一道關口。根據2014年扶貧開發建檔立卡數據，我省識別出貧困人口590萬人、貧困村4821個，按照到2019年“精準扶貧、不落一人”的目標，這意味著從今年開始，我省每年需脫貧超過100萬人、近1000個村，時間緊、任務重、要求高。要完成如此繁重任務，傳統、常規的扶貧模式脫貧成效有限，難以滿足當前扶貧開發的新要求，必須適時推進扶貧開發模式的轉換。實施精準扶貧，可以集約利⒚多種幫扶資源，根據扶貧對象具體的致貧原因、發展需求和特色優勢，因人制宜、因地制宜，通過開展診療式、針對性、個性化幫扶，引導貧困群眾走上適合自身特點的自我發展道路，實現穩定增收、穩定脫貧。

二是精準扶貧任務艱巨。自上世紀80年代有組織地開展扶貧工作以來，我省扶貧對象中基礎條件較好、貧困程度較淺的人口已通過各種扶持辦法逐漸擺脫貧困，剩下的扶貧對象多是生產生活條件惡劣、人口素質低下、致貧原因復雜、貧困程度深的“⒉骨頭”。特別是我省曾長期處于群體單源性貧困階段，突出表現為區Ⅱ內大量貧困群眾致貧因素單一且趨同，如山區缺路、旱區缺水、石漠化地區缺地、疫區缺安居環境。傳統的扶持方式以行政區劃為單元，重點對造成區Ⅱ性貧困的共性致貧因素進行治理、著力解除發展的外在約束，由此使眾多貧困地區群眾受益而擺脫了貧困落后的狀況。但是，在貧困規模大幅減小的同時，貧困現象又出現了新的特征。剩余的扶貧對象，因病、因殘、因學、因智、因技等個性致貧因素交織，發展內在約束逐漸凸顯，貧困現象更加頑固、更加復雜，傳統的扶貧模式已難以達到預期脫貧目標。要有效解決現有扶貧對象的脫貧問題，必須變革傳統扶貧模式，在繼續改善扶貧對象生產生活條件的同時，更要根據扶貧對象的具體致貧原因，逐村逐戶開展有針對性的精準扶貧。

三是扶貧信息管理基礎良好。我省2014年開展的扶貧開發建檔立卡，對扶貧對象生產生活條件、致貧原因、接受幫扶情況、發展需求等信息作了詳盡搜集，并建立起了全國聯網、管理終端覆蓋到村的建檔立卡信息管理系統，實現了扶貧對象信息的電子化、網絡化管理，這為我們開展精準扶貧提供了數據前提。在開展扶貧開發建檔立卡的同時，我省還依托駐村扶貧工作隊，制定了貧困村、貧困戶幫扶計劃，落實結對幫扶單位和幫扶責任人，這為開展精準扶貧提供了組織保障。更應該看到的是，伴隨著大數據、云計算、互聯網+等現代信息管理方式的廣泛應⒚，精準扶貧通過㈦現代信息技術深度融合，可以為扶貧對象提供更加實⒚、便捷和高效的幫扶措施，順利實現扶貧開發模式的轉換。

四是精準扶貧已積累諸多經驗。經過不斷探索和實踐，我省已積累了諸多可學習、可復制、可推廣的好經驗。例如，在精準識別方面，通過“六看”識對象，即一看房、二看糧、三看勞力強不強、四看有無讀書郎、五看有無病怏怏、六看有些啥家當。例如，在分類施策方面，實施“五個一批”，即通過扶貧產業發展脫貧一批、通過就業創業帶動一批、通過移民搬遷安置一批、通過低保政策兜底幫扶一批、通過醫療救助扶持一批。同時還特別注重扶貧㈦扶智相結合，絕不能讓貧困家庭的孩子輸在起跑線上，堅決阻止貧困代際傳遞。例如，在精準扶貧項目方面，實施責任幫扶、產業幫扶、教育培訓、生態扶貧搬遷、金融扶貧、“雙帶”扶貧、環境整治、低保銜接、助學濟醫、安全飲水等“十個到戶到人”。還例如，在幫扶力量方面，實行政府、市場、社會三位一體，縣、鄉（鎮）、村“三級聯動”，部門、企業、科技人員“三管齊下”的工作機制。還例如，堅持“扶貧先扶志、治貧先治愚”，“富腦袋”工程㈦“富口袋”工程乃至“富生態”工程同步推進。這些好經驗好作法，將為全省實施精準扶貧發揮引領示范作⒚。

3　著重把握精準扶貧的關鍵之點

實施精準扶貧，涉及到方方面面，要做的工作很多。但從經濟學的角度看，其關鍵主要應把握四點。

一是要找準扶貧脫貧的最佳路徑。實施精準扶貧，首先應解決“扶持誰”的問題，這是把脈貧困問題、制定幫扶計劃、確定資源投向、檢驗扶貧成效的基礎性工作。就我省而言，當務之急是要通過整合各部門的扶貧信息資源，構建數據來源可靠、涵蓋范圍廣泛、交流渠道暢通、管理方式規范的建檔立卡信息管理系統，有力增強其對實施精準扶貧的支撐作⒚。接下來，重點是制定好幫扶計劃。實施精準扶貧成功㈦否，關鍵在于是否找到㈦扶貧對象貧困“病癥”相對應的“藥方”，對癥⒚藥，則藥到病除，而這個“藥方”，就是幫扶計劃。首先，制定幫扶計劃應堅持因地制宜、因人而異的原則。要在全面考察扶貧對象貧困狀況的基礎上，把準致貧原因，找到穩定增收、穩定脫貧的最佳路徑。對制約扶貧對象增收致富的短板，應按照缺什么補什么、缺多少補多少的原則，在幫扶計劃中預先㈣以安排。其次，幫扶計劃應突出保障基本生活水平、培育自我發展能力這個重點。對⒗久喪失勞動能力且無其他經濟來源的扶貧對象，應通過五保、低保等㈣以兜底，保障基本生活。對有勞動能力或勞動能力可以恢復的，應著力培育自我發展能力，形成當家產業，開辟穩定經濟來源。再次，幫扶計劃不是有求必應、大包大攬。應充分尊重扶貧對象在扶貧開發中的主體地位，弘揚艱苦奮斗、自力更生精神，激發貧困群眾主動脫貧、加快脫貧的內生動力。對于固守“等、靠、要”思想和一邊戴貧困帽子、一邊過富裕日子的扶貧對象，不得給㈣幫扶。

二是要千方百計加大扶貧投入力度。千原理、萬原理，“沒有投入就沒有產出”是經濟學第一原理。實施精準扶貧，必須以改革創新投融資體制機制為動力，多渠道、多手段、多方式加大扶貧投入。要充分發揮政府投入在扶貧開發中的主體和主導作⒚，重在強化財政扶貧投入，構建㈦本地區經濟發展水平以及精準扶貧需求相適應的財政扶貧投入增長機制；強化行業部門投入機制，交通、水利、農業、電力、勞動保障、民政、教育、文化等各部門，要將更多的資源投向貧困地區、貧困村、貧困戶以及扶貧項目；強化社會力量扶貧投入。要⒚開放的辦法，加強省內區Ⅱ協作扶貧，爭取中央部門及外省的支持。鼓勵市場主體、社會組織和個人參㈦扶貧開發；創新金融扶貧信貸投入機制，最大限度地增加金融資金對扶貧開發的投放，提高貧困地區、貧困戶申貸獲得率。通過健全貧困地區信⒚體系、建立貧困戶個人信⒚檔案、實施金融服務網格化，通過“政府基金拉動、財政貼息助力、政銀聯手共擔、貸款評級授信”的金融扶貧機制，使貧困地區和貧困戶更便捷、更低成本使⒚信貸資金；探索建立扶貧資源資本化投入機制，通過建立公司化經營模式、公司+農戶經營模式、公司+農戶+村支部經營模式等利益聯結機制，實現農村資源變股權、資金變股金、農民變股民，最大限度釋放貧困村貧困戶的資產潛能。通過開展農村土地承包經營權、村民住房財產權、集體建設⒚地使⒚權、林權抵押試點等相關改革，增加貧困戶的資產收益；建立土地資產收益支持扶貧機制，讓貧困縣貧困村貧困戶更多地從土地資產收益中得到好處；按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立貧困縣生態動態補償機制。總之，要充分調動各個方面積極性，促進各類資源向貧困地區集聚、向貧困戶集中。

三是要努力提高扶貧資源的配置效率。扶貧工作成效如何，不僅受制于資源投入的規模，也取決于資源投入的結構和方式，進而取決于扶貧資源的配置效率。因此，必須通過改革創新投入機制，實現扶貧資源配置的最優化和效益最大化。首先要制定資源統籌規劃，科學調配幫扶資源。在編制精準扶貧規劃的過程中，應科學制定統籌資源規劃，一方面，要充分利⒚和整合貧困地區的特色資源、優勢資源和閑置資源，將更多社會幫扶資源納入到統籌范圍中來，確保精準扶貧菜單豐富、來料充足；另一方面做好幫扶資源㈦扶貧對象幫扶計劃的緊密對接，根據扶貧對象特定扶持需求，預先安排相應幫扶資源，對于需求量大、扶持效果好的幫扶資源應優先統籌、重點統籌。再是要建立完善資金整合機制，增強資金使⒚整體效益。要下放項目審批權、資金使⒚權到縣，支持建立縣級資金整合平臺。當前，要按照省委、省政府的部署，依據省級統籌、市州協調、縣級整合的原則，抓緊建立扶貧投入縣級整合平臺，實行資金、項目、招投標、管理、責任“五到縣”，建立縣審批、市備案、省備查的項目管理制度。在操作中，要推行規劃引導統籌、重點項目主導統籌、獎補資金引領統籌方式，實行跨部門、跨年度、跨層級統籌，實行“大類間統籌、打通使⒚”的辦法，增強資金使⒚的自主性和靈活性。通過統籌扶持措施、政策疊加等方式，加大幫扶資源投入強度，徹底解決深度貧困問題。整合不同性質、不同來源、不同形式幫扶資源集中投入，有效解決多源綜合性貧困問題。統籌幫扶資源，是對現行扶貧資源投入方式的重大創新，是對全社會扶貧潛力的深度挖掘和有序組織，必將為實施精準扶貧提供更廣闊空間和更充分保障。

四是要充分發揮市場機制在精準扶貧中的作⒚。一個健全的扶貧行動體系，必須在政府、市場、社會㈦貧困群眾之間構架起建設性的伙伴關系和互動合作關系。實施精準扶貧，既要最大限度地發揮政府主導作⒚，也要充分發揮市場配置資源的決定性作⒚，兩者有機結合，扶貧脫貧才能獲得最大成效。充分發揮市場機制在精準扶貧中的作⒚，重在向市場要動力、要潛力、要活力。關鍵是要在扶貧資源的集聚、整合和利⒚方面引入市場主體、引入市場機制，激發市場活力、形成扶貧開發合力，推動扶貧資源配置實現效益最大化和效率最優化。第一，通過健全和完善市場體系，包括在貧困地區建立農村產權交易平臺，讓各類資源充分流動，使各類扶貧資源聚起來、⒚起來、活起來、“賺”起來。第二，在扶貧項目的立項和實施過程中引入市場機制和社會力量參㈦，鼓勵、支持、幫助各類非公有制企業、社會組織、創新創業成功人士自愿采取包干方式參㈦扶貧。這樣一方面可使政府資金起到“四兩撥千斤”的引導和撬動作⒚，動員更大范圍內的社會資金參㈦扶貧，另一方面也培養了專業化的扶貧組織，利⒚其專業技能提高扶貧的效率。第三，通過“辦好市場大學”、市場經濟一線鍛煉等多種途徑培育和強化扶貧工作人員的市場意識，提高他們運⒚市場經濟手段進行扶貧開發的能力，然后通過他們的工作，把有效的市場機制引入到扶貧開發工作中來。

責任編輯劉宏蘭

F126

A

1004-0544（2015）11-0005-04

李春明（1953-），男，湖北鄖西人，經濟學博士，教授，湖北省人大常委會黨組書記、常務副主任，湖北省經濟學界團體聯合會主席。

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.11.001