英國城市政府管理體制的演進歷程

◎ 王楓云 陳嘉俊

自中世紀早期英國最早的城市產生以來，英國城市走過了16個世紀的漫長歷程，與此同時，英國城市政府的管理體制始終與英國城市相伴而行，歷盡風雨，幾經變遷，留下了一條較為清晰的演進軌跡。

一、城堡制——英國城市政府管理體制的產生標志

中世紀早期（公元5世紀）的盎格魯-撒克遜統治時代，隨著經濟的發展，社會生活的日益復雜，英國開始了城鄉分離的進程，城市逐漸從鄉村脫離出來，成為一個獨立的經濟社會實體。這一時期，城堡作為英國最早的城市形態在英格蘭大地不斷涌現，與此相適應，城堡制（Castle System）的城市政府管理體制也應運而生了。英國的城堡制由兩部分組成[1]：

1.“大城堡體制” （Big Castle System）。諾曼征服英格蘭以后，在中央政府之下設置的最高層級的地方政（Castle System）府是郡政府，郡政府的行政長官為郡守，而郡守的辦公場所一般都設置在大的城堡，由此形成了“大城堡體制”。“大城堡體制”的行政長官由國王直接任命，作為國王在地方的代表，郡守要執行國王的指令，處理城堡行政事務，實施國王法律，維護國王的利益，其行政職能多元而復雜；郡守之下設有分管基礎設施、稅收、莊園、治安、司法、社會服務的官員，這些官員由郡守向國王推薦，國王進行任命。由此，英國城市政府管理體制的雛形出現了。

2.“小城堡體制”（Small Castle System）。在當時的英國地方政府層級中，郡之下的一級行政單位為百戶區。百戶區有三種形式：國王直接控制的百戶區、封賜給貴族領有的百戶區、教會控制的百戶區。國王直接控制的百戶區，由郡守派官員管理；封賜給貴族領有的百戶區，由封建主私人派出管家管理；教會控制的百戶區由教會派員管理。無論是郡守派出的官員、封建主私人派出的管家、教會派出的人員一般都選擇較小的城堡作為其行政機構的駐地，由此形成了“小城堡體制”。在“小城堡體制”下，郡守派出的官員、封建主派出的管家、教會派出的人員下面均有各種執事人員幫助工作，執行郡守所發布的各項行政、財政指令。同時還聯合主持百戶區法庭，法庭每三周召開一次，審理的多為民事案件，如債務和侵權等。

二、自治市體制——英國城市政府管理體制的初步發展

從中世紀早期到12世紀初期，英國城市城市還具有較強的依附性，城市還沒有成為一個獨立的治理實體。12世紀中期英王亨利二世登基以后，英國的城市自治運動正式拉開了帷幕。在城市自治的發展中，國王、領主與各個城市自治力量進行了一輪又一輪的較量，13世紀以后，一些大的城市逐漸取得了自治的權力，開始成為一個獨立于國王或封建領主之外的法人實體。13世紀中期，布里斯托爾（Bristol）成為第一個獲得自治權力的城市，以此為起點，到15世紀60年代左右，英格蘭有8個自治城市，開始建立起新型的城市政府管理體制。在自治市體制下，城市法庭和城市商人行會是城市政府管理體制最重要的組成部分[2]。

1.城市法庭。城市法庭（City Court）名曰法庭，實際上是自治市體制下英國城市最重要的行政機構，它管轄除了王室官員管轄范圍以外的一切城市共同體事務，兼具政與司法職能于一身。城市法庭的運作方式是挑選出一定數目的自由人出席城市法庭會議，共同商討和處理涉及到城市生活的方方面面問題，如城市官員的選舉、城市財務與稅收事務、基礎設施、公共衛生、社會治安、商業活動、宗教集會等等。13世紀早期英王頒布給倫敦及其它一些重要城市的特許狀規定：城市法庭應該每周舉行一次，以方便城市居民求助于城市的法庭。

在城市法庭建立之初，與其并存的還有城市委員會(City Council)，起初這兩者是“一套人馬，兩塊牌子”。13世紀后，城市委員會逐漸地從城市法庭中分離出來，成為一種咨詢性質的機構，對城市法庭起到一定的監督作用。

2.商人行會。商人行會((Merchant Guilds)是自治市體制下城市管理的另一個重要機構。商人行會作為基于商業與社會目的而結合成的市民聯合體，由一定數目的固定成員組成，擁有一些排他性的權利。本來商人行會是規范貿易與商業活動的，但在實際生活中，由于行會有著自己的基金與獨立的管理實體，同時城市又首先是一個商業社區，因此有一些城市，商人行會與市政當局在管轄事務上出現了重合，對城市管理擁有較大的發言權。伯爾曼指出：“那些起初由商人們建成的城市常常由商人行會管理。[3]”像瓦里弗德市（Wallingford），商人行會與城市法庭合而為一，以致于兩個機構的成員是一致的。對萊切斯特市（Leicester）來講，行會的主要成員也兼任城市法庭的官員。城市商人行會行使城市法庭的職能反映了早期城市生活的狀況，后來隨著城市政府管理體制的逐漸完善，這種情況就少見了。

三、城市寡頭制——英國城市政府管理體制的過渡與轉型

16世紀至18世紀是英國從傳統社會向現代社會的過渡時期。從16世紀開始，英國城市亟待解決的政治、經濟、社會等領域的矛盾和問題紛至沓來，為了及時對這些現實問題作出有效的回應，英國城市政府管理體制開始顯現出權力集中的現象，城市寡頭制(City Oligarch)在英國的城市中普遍建立起來了。英國城市寡頭制的運作主要有以下特征：

駛近澧州城第一個紅綠燈后，車向左拐進了一條冷清的小街巷口。醉漢下車了，像扔掉擦試鼻涕后的餐巾紙一樣，隨手向車內拋進一張皺巴巴的五元紙幣，然后左搖右擺地走了。我指著他的背影對丁香花說，他像個瘸子！她好像明白了我的所指，竟哈哈大笑起來，笑得那么開心、燦爛，像極了一朵重新綻放希望的丁香花。

1.結成城市寡頭聯盟。城市各種既得利益集團為了能夠在維護自己利益的同時，確保城市管理的有效運行，通過血緣與婚姻關系連結城市寡頭聯盟，從而形成排他性的城市統治集團。如“在伊麗莎白時期，萊切斯特市（Leicester)的市長只能從26個相互聯系的家族中挑選出來的。而在這一時期的倫敦，有1/3城市政府高級官員之間有親戚關系，高級市政官府是由15個重要家族組成的人所控制[4]”這一方式遍及英國各個城市，形成強大的統治根基。

2.操縱市長選舉。城市寡頭聯盟為了達到壟斷城市管理權的目的，在市長選舉過程中常常會采取各種舞弊的方式。如“在1604 年發生在林肯市（Lincoln）的一場市長選舉就由于舞弊而被市民告到法庭，因為該城市為了想要特定的候選人當選而破壞了選舉程序”[5]。而更多自治城市甚至直接繞開這一選舉程序通過向王室申請更替特許狀來獲得城市市長的任命。

3.控制重要官員的任命。在英國城市內部，一直以來對重要官員的任職有一個被稱為“cursus honorum” 的任職順序傳統。“cursus honorum”是一個拉丁語，是指公共官職的順序，顯示了對任職經歷的強調，在這一傳統順序中，一般都需要本市市民先從城市政府基層干起，然后繼續通過這種順序來晉升。它受到城市市民的肯定，也對重要市政官員提出了接受不同職位行政能力訓練的要求。但在城市寡頭制下它不斷被違反，如在“1597 年的文洛克市（Wenlock）選舉中城市寡頭聯盟就通過規避這一傳統而讓資力不足的官員獲得了更高級的職位。[6]”

總之，16世紀至18世紀在英國城市中出現的城市寡頭制，在本質上違反了城市自治中對民主體制的追求，它引發的腐敗現象、政府的內部爭斗此起彼伏，激起了下層市民對寡頭制的反抗，造成了一定程度上的城市混亂。但從這一時期英國城市整體的狀況來看，在城市寡頭制下，城市官員權力不斷增長同時，其行政效率也大幅度提高，社會秩序并沒有出現真正的崩潰。因此城市寡頭制作為一種過渡型的城市政府管理體制，在英國城市政府管理體制向現代轉型的過程中，也發揮出了一定的積極作用。

四、三元主體制——現代英國城市政府管理體制的形成

19世紀，隨著英國工業革命的持續深入，城市化進程的不斷加速，城市數量快速增長，城市的經濟社會取得了長足的發展。尤其在城市環境建設方面，從城市街道的規劃改造到居民住宅的建筑規范，再到居民私人空間的營造建設等，均有了極大的改善。推進城市管理體制的現代化，成為這一時期英國城市面臨的重要任務。

1835年，英國中央政府通過了《城市自治機關法》，試圖在民主的基礎上改造自治城市政府。《城市自治機關法》規定，在178個城市里，取消陳舊過時的城市自治團體，用選舉產生的城市政府取代舊的城市政府。城市政府由市議會、市長和市參事會組成。市議會是城市的權力機關，其成員由該城所有繳納地方稅、并有三年居住資格的成年男子投票選舉產生；由市議會選舉市長、市參事會。城市議會行使決策權、市長為代表的行政機關行使執行權、市參事會行使監督權。

由此，以三元主體構成的民主的城市政府管理體制代替了舊式的城市寡頭制。三元主體的城市政府管理體制具有如下特征：[7]一是決策程序的公開性。城市議會的決策會議允許市民旁聽，體現了現代城市管理過程中的大眾參與。二是以市長為代表的行政機關職能范圍不斷擴張。從宏觀層面來看，市長為代表的行政機關的職能分為“環境的、保衛的、私人的”三類。“環境事務”主要指，城市居民的公共環境，比如公園、街道、公共健康、公共場所的建設、管理和維修，以及環境衛生等市民必需而且不能由市場規律支配的事務。“私人事務”指的是直接的市民事務，比如教育、居住、醫療、休閑娛樂，以及兒童、老年人、殘疾人等福利事業。“保衛事務”指的是警務和城市消防等。三是參事會的監督權得以體現。以19世紀中后期各城市市政廳建設為例，各城市在市政廳建筑的選址、預算、招標等都方面都要接受參事會的監督。此外，城市各行政機關要定期公布賬目和年度預算，接受市民和參事會監督和質詢。

可見，19世紀的英國城市政府管理體制的改革，使城市管理徹底擺脫了寡頭統治，進入了民主管理與有效監督的時代，使城市的發展在經歷了數量的擴張后，進入到管理質量的提升時期，自此，英國城市政府管理體制進入了現代化時期。

五、城市議會制——現代英國城市政府管理體制的改進嘗試

在此背景下，1933年英國國會通過了《地方政府法案》，在該法案的指導下，英國城市政府開展了一系列以簡化管理機構為指向的改革。改革的核心內容就是：城市設市議會作為政治和行政權力中心，兼行議決權和行政權。市議會一般由市民直接選舉產生的市議員組成，議員任期6年，每兩年改選其中的1/3；從市議員中選舉一名市議會議長任市長[8]。城市議會制的運行主要有如下特征[9]：其一，市議會議長即城市市長，只有一些禮儀性的職權，如主持市議會會議、主持城市的重要慶典活動、會見國內外重要賓客等，而沒有領導城市行政機關的實權。市長在市議會表決時，一般不投票，但在票數相等時，可以投決定性的一票。其二，市議會任命市委員會作為它的執行機關，市委員會相當于市政府的工作部門。市委員會的類型有四種：①法定委員會。其主要職責是負責處理財政、治安、衛生和社會服務等方面的事務；②常設委員會。其職能是長期管理特定的如教育、圖書館方面的事務；③專門委員會。是為了解決短期發生的特殊問題而設立的，如處理自然災害方面的事務；④聯合委員會。是由兩個或兩個以上的委員會為了管理可能存在職能交叉的事務，如警務、供水、道路、城市發展計劃等，而各派代表組成的市政聯合管理機構。委員會的構成及其規模由市議會按需要決定，無統一標準。其成員從市議會中按個人專長挑選、分配，如工作需要，還可以外聘專門人才。

市議會制的優點是它有利于維護市議會的權威性，有利于市議會將決策事項迅速付諸實施，進而減少了從決策到執行的中間間隔，并使執行中出現的困難和問題能夠迅速反饋到決策部門，以便市議會能及時調整和修正相關決策。

六、大都市區管理體制——當代英國城市政府管理體制的進一步調適

20世紀中后期英國開始步入后工業社會和信息時代，其城市內部日趨復雜，城市地域范圍不斷擴大，城市之間的界限逐漸模糊，開始出現以倫敦為核心的由眾多城市連接而成的大都市區。在大都市區內部，各個城市政府間競爭所帶來的重復建設、資源浪費現象層出不窮。在此背景下，大都市區管理體制在以倫敦為核心的大都市區內部出現了。

倫敦大都市區采取的是“大倫敦管理局——自治市——選區”三級管理體制。根據1999年生效的《大倫敦管理局法案》，倫敦大都市區成立的大倫敦管理局，主要負責大都市區內部城市政府間在交通、治安、消防、緊急服務、環保、規劃、文物保護等各方面的合作和伙伴關系上。

大倫敦管理局經由選舉產生一名專職市長，主要負責整個大都市區區域政策的制定和資金分配。專職市長直接管轄4個關鍵的區域性職能部門：倫敦交通部（Transportation of London）、倫敦發展署（London Development Agency）、倫敦消防急救規劃局（London Fire and Emergency Planning Authortiy）、大都市警察局（Metropolitan Police Authority），這些機構的工作人員分別由專職市長直接任命。

此外，大都市區范圍內其它25個自治市的市長結成市長聯盟，與專職市長共同組閣大倫敦管理局，從而形成了一個“市長領導，聯盟監管”的大都市區管理體制。市長聯盟主要負責監督大都市管理局各職能部門的日常運行，各自治市的市長和各選區的行政長官在管理局各職能部門的協助下，為各自轄區提供公共服務[10]。

大都市區管理體制的出現， 在一定程度上推進了英國城市政府管理體制的與時俱進。但也有學者認為, 不管倫敦大都市區的管理體制怎樣變革,“在實現全面、協調、有效的規劃與管理的愿望與權衡眾多有實力的城市利益的需要之間將永遠存在沖突”[11]。

七、英國城市政府管理體制演進的新趨勢

進入21世紀以來，英國城市政府管理體制又呈現出如下新的發展趨勢[12]：

1.城市政府管理體制的企業化。主要表現在：城市政府管理體制不斷從現代公司制度尤其是公司法人治理結構制度中汲取有益的內容，從而使城市政府管理體制的內在架構更加有利于政府低成本、高效益地運行。

2.城市政府管理體制的分權化。主要表現在：上級政府部門向下級政府部門的分權、政府部門向社會組織的職能轉移以及城市政府管理體制的設計更加有利于城市管理中的公眾參與等方面。

3.城市政府管理體制的虛擬化。隨著計算機網絡技術在英國的快速發展，尤其是大數據浪潮的有力推動，當前電子政務、網絡政府、數字城市在英國不斷涌現，它推動著英國城市政府管理體制從基于實體空間的架構向順應虛擬化潮流的方向發展，極大地節省行政成本, 降低了行政費用, 提高了行政效率。

總之，自中世紀早期英國城市政府管理體制誕生以來，它就隨著城市經濟社會的發展在不斷的調整和完善。城市政府管理體制作為英國城市上層建筑重要組成部分, 只要城市還在不斷地向前發展，它的變革將會不斷地進行下去。同時，英國城市政府管理體制演進過程中所體現出的契合經濟基礎、回應時代要求、支撐國家戰略等特點，對我國全面深化城市政府管理體制的改革，具有一定的啟示和借鑒意義。

[1]趙陽.英國中世紀城堡研究的傳統范式與發展趨向[J].世界歷史,2012(5):107-112.

[2][比]亨利·皮朗,樂文譯.中世紀歐洲經濟社會史[M].上海人民出版社,2001:61.

[3][4][5][6] [美]哈羅德·J·伯爾曼著.法律與革命—西方法律傳統的形成[M].賀衛方譯.中國大百科全書出版社,1993:439—450.

[7]Peter Clark and Paul Slack, English Towns in Transition1500-1700[M].Oxford University Press,1976:138.

[8]Robert Tittler. The Reformation and the Towns in England: Politics and Political Culture,c.1540-1649[M].Oxford, Clarendon Press,1998:239.

[9]陸偉芳.19世紀英國城市現代化初探[J].史學集刊,2006(1):60-65.

[10]黃麗.國外大都市區治理模式[M].東南大學出版社,2003:157-158.

[11][英]戴維·威爾遜.英國地方政府[M].北京大學出版社,2009:98.

[12]Local Government Association, The General Power of Competence: Empowering councils to makea difference[M].London:LGA,2013:35-38.