論我國城市地下管網侵權責任承擔

論我國城市地下管網侵權責任承擔

李余華，鄭小梅

(華東交通大學人文社會科學學院，江西南昌330013)

摘要：城市地下管網是城市的“生命線”，為城市生活提供必要保障，但是由于相關法律制度不健全，責任追究機制缺失，使得侵權事故層出不窮，屢禁不止，受害人求償無門。在論證城市地下管網是公有公共設施的基礎上提出將城市地下管網侵權納入國家賠償范圍。公有公共設施侵權民事賠償有其局限性，并且不利于控制和規范行政權力，而國家賠償有國際先例，具有現實的借鑒意義，將城市地下管網納入國家賠償不僅能更好地規范行政權力，同時也能快速高效地實現受害人的權益。

關鍵詞：城市地下管網；侵權；責任承擔；國家賠償

文章編號：1672-6758(2015)06-0099-4

中圖分類號：D923

作者簡介：張科，碩士，講師，廣東海洋大學法學院。

基金項目：湛江市哲學社會科學規劃課題2013年委托項目“湛江市未成年犯社區矯正工作創新研究”(項目編號：2013W02)研究成果。

一我國城市地下管網侵權現狀及責任承擔問題

1.我國城市地下管網侵權現狀。

隨著城市的建設發展，城市地下管網也與日俱增?！爸袊鞘幸巹潊f會地下管線專業委員會”統計報告顯示，僅供水、排水、燃氣、供熱四類城市地下管道從1990年的18萬多公里到2011年已突破148萬公里，并且還在持續快速增長中。在尚未建構完善制度保障的情況下高速發展的后果是隨之而來的地下管道事故的頻繁發生。據統計，2008-2010年僅媒體曝光的地下管線事故每年都超千起，平均每天就發生5.6起。[1]這些駭人聽聞的事故數據背后是鮮活生命的逝去和巨額財產的滅失。

2009年9月1日廣西欽州管道煤氣泄漏引起火災，兩人受傷。[2]2010年7月28日，南京市棲霞區地下丙烯管道泄漏爆炸致22人死亡，120人受傷，其中14人重傷，同時造成巨大財產損失。2012年4月1日，北京市西城區路面突然坍塌，一女子落入坑中被熱力管道滲漏的熱水燙傷，搶救無效身亡。2013年8月14日，哈爾濱市遼陽街地下管道造成路面突然塌陷，4人落入深坑，兩死、兩傷。2013年11月22日，山東青島中石化東黃輸油管道泄漏導致爆炸，該事故造成62人死亡、136人受傷。[3]這些殘酷的案例只是現實的一部分，如果全數列出近年來城市地下管網事故，數目將觸目驚心。統計數據顯示，2009年至2013年四年時間中直接因城市地下管線事故造成的死傷事故多達27起，死亡人數達117人。更可怕的是這種事故的發生并沒有得到有效的遏制，就致死事故而言就成增長趨勢，2009年發生2起管道死傷事故，而2013年竟增至9起。同時，2009年至2013年影響較大的典型管道事故就多達75起，這些管線事故發生以后，對事故責任人追責并將處理結果公開的只有10%左右，至于采取制度、法律等手段進行規制的管線事故則更是廖若星辰。[4]城市地下管網侵權形式嚴峻，現實如此殘酷，生命又如此脆弱，個人在面對這種侵權事故時顯得尤為羸弱，受害人如何得到妥善救濟取決于制度設計和法律保障。

2.地下管網侵權責任承擔問題。

城市地下管網事故層出不窮、屢禁不止，事故發生后責任主體難以落實，受害人權益無法得到應有的保障，這樣的案例不勝枚舉，以下列舉幾個具體案例的處理方式來呈現我國城市地下管網侵權責任承擔問題。

2013年5月20日，深圳市龍崗區橫崗街道華茂工業園一處路面突然塌陷，致使經過該處的某公司5名員工被深坑吞噬，不幸遇難。專家組的調查結論為地下排水箱涵老化破損導致土體坍塌，事故官方發言人稱這肯定是“天災”，該事故被認定為非責任事故。事故發生后記者走訪各政府部門，但是都沒有人清楚該排水箱涵的來歷和相關信息，并且早年建設的排水箱涵發生事故到底是建設方負責，還是監管方負責，目前尚不清楚。該事故沒有任何人承擔責任，事故造成的人員傷亡未獲得國家賠償，而是由相關單位從社?；?，保險公司，工廠以及街道財政等方面湊了一筆“救助金”給死者家屬。[5]

2013年3月22日長沙降暴雨，21歲女孩楊麗君不幸掉落未蓋好井蓋的下水道被大水沖走，失去了年輕的生命。事后，長沙市天心區區委、區政府人員由一名區委副書記帶隊與死者家屬商量善后事宜，這一事故同樣無人承擔責任，最終楊麗君父母得到共計72萬元的“人道主義救助金”。

2013年5月，江西撫州一行人突然落入塌陷的管道滲坑中，身體受傷。此后家屬要求相關部門給予賠償，但是包括排水、路政、電力等涉及部門一致認為自身無責任，使得受害人投訴無門，求償受阻。[6]

由以上案例可以看出，城市地下管網侵權責任承擔存在兩個問題。第一，城市地下管網侵權責任承擔主體不明。城市地下管網涉及眾多行業和部門，多頭管理，各自為政，缺乏統一的法律法規指導，導致出現事故時相關部門和單位相互推脫，不了了之，最終無人承擔責任，受害人的權益保障也就無從談起。第二，對受害人的救濟形式存在問題。上述案例中對受害人家屬的“人道主義救助金”的補償形式于法無據?！叭说乐髁x救助金”主要是一種道義上的補償，沒有法律的強制約束力，是政府給予民眾的關懷和慰問，采取該形式的前提是政府對事故的發生沒有任何責任。[7]城市地下管網處于政府相關部門的監督和管理之下，發生事故相關部門是否真的沒有責任？如果有責任，那么就不應該是補償而應該是賠償。相關部門采取“人道主義救助金”的形式雖然能快速平息事件，但是缺乏法理依據，與依法執政的要求背道而馳，個案的隨性處理也不利于政府長期、穩定、高效的進行行政管理。同時，個案的平息并不代表所有受害人都能得到同樣的權益保障，法律所追求的公平正義難以得到實現。

二我國城市地下管網立法現狀及不足

1. 我國城市地下管網涉及多個行業和部門，立法非常復雜，包括國家和地方兩個方面。

(1)國家層面的法律、行政法規、部門規章。

法律類：包括《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國測繪法》 《中華人民共和國檔案法》《民法通則》《侵權責任法》等十幾部法律，內容涉獵豐富，但是對城市地下管網都只是附帶性規定，并未制定關于地下網管的具體法律。

行政法規：包括《石油天然氣管道保護條例》《城市供水條例》《城鎮燃氣管理條例》《城市道路管理條例》《市政工程建設管理條例》等二十多項法規。

部門規章：包括《城市地下空間開發利用管理規定》《市政公用設施抗災設防管理規定》《城市燃氣安全管理規定》《城市排水許可管理辦法》《電信建設管理辦法》等五十多項規定。

(2)地方性法規、規章及規范性文件。

各城市在地下管線管理過程中，除參照國家相關法律法規外，還依據本地發展特點制定并出臺了相關的地方性法規、規章及政府規范性文件。

2.我國城市地下管網侵權責任承擔立法存在不足。

誠如上文所述關于我國城市地下管網的立法非常多，涉及到城市地下管網管理的方方面面，包活規劃、建設、運行、監督管理等等。但是在面對地下管網侵權責任承擔時顯得卻捉襟見肘。

(1)缺乏統一法律規定，責任主體不明，導致受害人權益無法實現。

城市地下管網管理體系非常復雜，條塊結合，由中央到地方，涉及眾多部門及行業?！霸缭?007年，原建設部牽頭的《地下管線管理條例》草案就已擬就，但草案上報后就沒了下文。地下管線委員會梳理后發現，一部條例要涉及發改、財政、工信、住建、國防、國資委、廣電、能源等多部委，此外，還涉及國網、中石油等央企巨頭?！盵8]沒有統一的法律規范，管理部門各自為政，權責不明，在發生事故時互相推諉。

盡管大多數城市和地區都有一套自己的地下管網管理辦法，但是對責任承擔的規定卻并不相同，如《南京市城市地下管線管理辦法》第51條規定地下管線產權、管理單位不履行維護職責，造成公共利益或者其他單位和個人合法權益損害的，依法承擔民事責任；造成危害公共安全嚴重后果，構成犯罪的，依法追究刑事責任。而其他幾個城市的管理辦法卻沒有涉及到損害賠償責任問題，如《杭州市城市地下管線建設管理條例》《長沙市城市地下管線建設管理辦法》《昆明市城市地下管線管理條例》 等只提及行政監管不力的法律責任卻未提及損害賠償責任的承擔。法律、法規對侵權責任的規定不統一以及不完善，很不利于受害人的權益保障，同時也不利于約束和規范城市地下管網的產權所有者及其管理者。

(2)民事賠償無法全面保障受害人權益實現。

城市地下管網侵權采取民事賠償，主要依據有《民法通則》和《侵權責任法》，侵權責任法第九十一條規定，在公共場所或者道路上挖坑，修繕安裝地下設施等，沒有設置明顯標志和采取安全措施造成他人損害的，施工人應當承擔侵權責任。窨井等地下設施造成他人損害，管理人不能證明盡到管理職責的，應當承擔侵權責任。從該條規定中我們可以看出對對施工人采取的是過錯責任原則，對管理者采取的是過錯推定責任原則。也就是說地下管網建設方和管理方只要沒有過錯便不用承擔責任。也許這就是現實中很多受害人難以得到賠償的原因。比如井蓋被第三人盜竊，受害人掉入管道受傷，無法找到小偷那么受害人只能自認倒霉。民事賠償的主體是平等關系，而城市地下管網侵權形式復雜，涉及的主體不僅僅是兩方平等主體。往往涉及地下管網的施工方、管理方、所有者以及受害者之間復雜的關系。因此，采取民事賠償方式并不能很好的保障受害人的權益。

三將我國城市地下管網侵權納入國家賠償的理由

城市地下管網事故頻發，上文列舉的城市地下管網事故數據觸目驚心而由此產生的侵權事件并未得到妥善處理。以上案例并非個案，許多侵權事故因無法可依而含混處理不了了之，或者雖有法可依但執法不嚴?，F實混亂的城市地下管網管理方式嚴重影響城市發展和人民生活，城市地下管網侵權責任承擔的明確和落實顯得尤為緊迫和重要，筆者認為城市地下管網侵權應由國家賠償。

1.城市地下管網屬于公有公共設施。

對于什么是公有公共設施，并未有立法解釋，但是眾多學者對這一名詞進行了深入的探索。如馬懷德教授將公有公共設施定義為：由行政機關或其特許的公務法人設置或管理的供公共使用的設施；[9]梁慧星教授的定義中則包含公共團體管理的并供公眾使用的物之設備；[10]羅清云則認為所謂公共設施必須滿足三個條件：首先該設施屬國家或集體所有或者雖然非國家或集體所有但歸其管理；其次是公用，該設施為公眾或公務所用；最后該設施屬于人工設施，自然之物不包括在內，如河流、山川等不不包含在其內。學術界對公有公共設施的定義雖然各異，但是包含的范圍基本趨于一致，即公有公共設施并非僅僅包括產權為國有的設施，同時還應當包括政府監管的具有公共服務職能的設施。

城市地下管網屬于城市基礎設施 ，是城市正常運行的“生命線”，涉及至關重要的公共利益，并處于國家監督管理范圍內，建設部《關于加強市政公用事業監管的意見》中明文規定城市地下管網屬于市政公用事業并在政府和相關部門的管理和監督之下運行。城市地下管網是公共服務產品，處于政府管理范圍內，毋庸置疑屬于公有公共設施。

2.公有公共設施民事賠償的局限性。

第一，公有公共設施致害在我國主要的賠償依據是《民法通則》和《侵權責任法》。其中《民法通則》第一百二十六條，其規定建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人傷害的，它的所有人或管理者應當承擔賠償責任，但能證明自己沒有過錯的除外。該規定對公物的涵蓋過于狹窄，侵害方式規定單一，如上文所舉案例地下排水管道井蓋未蓋好屬于公有公共設施致害，受害人本應到賠償，但是按照該條規定卻無法理賠?？v使有部分法律解釋加以補充，但仍然難免掛一漏萬，而沒有統一的法律依據更使案件難以高效處理，實踐中公物的范疇更加廣泛，這樣便產生了法律漏洞。

第二，民事法律關系主體地位平等，注重等價有償，而公有公共設施的所有者、管理者與使用者之間并非平等的民事法律關系，受害者往往處于弱勢。《民法通則》第一百二十六條及《侵權責任法》第十一章規定，物之所有者或管理者只要能證明自己沒有過錯便不用承擔責任。這便加重了受害人的舉證責任，使其求償之路更加艱難，權益往往無法實現，上述案例便是例證。

3. 將公有公共設施侵權納入民事賠償范圍不利于規范和控制行政權力。

城市建設和發展離不開公有公共設施的支撐，公有公共設施關系重大公共利益，單個社會人無法脫離城市基礎公共設施生存，國家為保障人民福祉，提供必要的公共基礎設施，政府擔當城市基礎設施建設的總指揮，擁有規劃建設、行政許可、行政審批、監督、管理、維護等行政職權。有權即有責，權責應當統一，公有公共設施侵權民事賠償，受害人無法將行政管理部門訴諸公堂，而現實中相關管理部門不乏濫用職權、玩忽職守、消極不作為的現象，將公有公共設施納入國家賠償則意味著其可能面臨行政訴訟，這有利于加強政府相關部門對公有公共設施設施的監管和維護，保障行政權力正當行使。

4. 將公有公共設施設施納入國家賠償是國際立法普遍的選擇。

大陸法系國家或受其影響的國家和地區，如法國、德國、日本、我國臺灣地區等都將公有公共設施納入國家賠償。我國將公有公共設施納入國家賠償有其必要性也有可行性，借鑒域外經驗，取長補短，進一步完善我國的法律體系。

5.將城市地下管網侵權納入國家賠償有利于保障受害人權益實現。

首先，國家是我們強大的后盾，無論何時，我們有理由相信國家財政有足夠的實力保障受害人得到應有的賠償，而選擇民事賠償則可能會面臨賠償人無相應的賠償能力，最后使賠償陷入一紙空文的境地；其次，國家賠償能快速解決賠償問題。眾所周知，遲來的正義非正義，地下管網侵權的調查過程必須走一定的程序，而受害人面對的財產和人身損害可能急需挽救，這種時候其尋求國家賠償可能目標更明確求償也更迅捷，并且城市地下管網本身作為公有公共設施是國家為民眾提供的基礎性服務設施，其造成的損害先行由國家賠償也理所應當，這也是服務型政府所應當承擔的責任。最后，本文所說的國家賠償并不是指國家承擔最終的賠償責任，而是在查明事故原因后由國家向真正的侵權責任主體追償，如管線侵權的原因是第三人人為破壞或者因施工單位未履行必要的注意義務而造成損害等等，排出因政府職責之外的其他原因造成的損害即可由國家先行賠償然后由國家向該侵權主體追償。

參考文獻

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[10]羅清云.公有公共設施致害的國家賠償[J].法制與社會,2006(10).

On the Bearing of Legal Liability of Urban Underground Pipelines Tort

Li Yuhua, Zheng Xiaomei

(School of Humanities and Social Sciences of East China Jiaotong University, Nanchang, Jiangxi 330013, China)

Abstract：Urban underground pipelines are taken as the "lifeline" of the city, which provides the guarantee for city life.

Because of the related legal system is not sound and the lack of responsibility mechanism, the victim of infringement can't get compensation. The problem damaged by the underground pipelines are should be brought into the scope of state compensation. The civil compensation of public utilities infringement can not be controlled by the administrative power and there are some cases of state compensation in the world . It can not only better regulate the administrative power of state, also can realize the victim's rights and interests.

Key words：urban underground pipelines；infringement；responsibility；state compensation

Class No.:D923Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)