危機管理中政府與NGO的合作機制構建

□閆 函

隨著改革的不斷深化，中國面臨著社會轉型、經濟轉型的嚴峻挑戰。當前，公共危機表現為多發、頻發的情況。是否具有高效應對危機、解決危機的管理能力，與和諧社會的建設、政治穩定和公眾福利有著密切的關系。根據有關定義，危機是指關系到組織、個人生死存亡的突發性事件。通常情況下，危機分為兩種，一種是天災，即自然災害;另一種，是指人禍，即人為因素造成的緊急情況。而危機管理，就是主動對危機進行管理，從而實現預防、避免危機，將危機所造成的損失，限定在最小程度的目的。本文所討論的危機管理，是指對自然災害的危機管理。面對自然災害危機，一方面，政府積極救災，通過快速、有效組織相關力量，來應對危機;另一方面，各種民間力量，以各種方式進入災害現場救援，其中非政府組織(NGO)尤其活躍。通過政府與NGO有效的合作，提高了國家抗災救援的能力。但同時，也暴露出一些問題。例如，在救災中，部分NGO雖然表現非常主動，但是行為較為盲目，不僅沒有起到積極作用，反而在實際上妨礙救災的過程。例如，盲目沖進危險區域造成更多不必要的傷亡，或者造成災區道路擁堵，阻礙了救援通道。也因為NGO之間缺乏溝通，分散行動，不能實現整合的力量，在相當程度上也使民間力量在救災方面不能有效的發揮作用。目前，我國學術界在這個問題上仍缺乏系統和深入研究。所以，需要在理論上進行突破，努力為危機管理提供有價值的理論指導，實現政府和NGO在危機管理中的有效合作。

一、政府與NGO的合作現狀

(一)危機管理中政府與NGO合作的優勢分析。在危機管理的過程中，政府在危機的發展，尤其是在危機處置的過程中，一直發揮著主導和決定性的作用。但是政府在應對危機中，常常缺乏靈活性，存在可持續性不足的問題，交易成本高，很難滿足人們的各種需求等。非政府組織由于互助性和其獨特的運行方式，具有接近基層和群眾的特點，可以使其在危機過程中發揮可持續性優勢和獨特作用，特別是在危機的早期預警和預防、危機恢復階段。不過，非政府組織也有缺乏協調統一、在特殊時期資源整合困難的不足。因此，NGO需要加強與政府在危機管理中的合作與互補，從而實現在快速響應、接近群眾、充分發揮專業特點等方面的優勢，共同面對危機。

(二)合作不足的原因分析。主要原因在于:非政府組織參與危機管理存在管理制度的限制，政府和非政府組織之間缺乏交流;非政府組織的社會可信度相對較低;非政府組織志愿性失靈等。

二、政府與NGO合作的理論基礎

非政府組織致力于在現代社會中處理社會問題，在權利保護、扶貧開發、社區服務領域、金融中介等方面，發揮著日益重要的作用，已成為解決社會問題的基本組織類型之一。

(一)互補:不同角色下的政府與非政府組織的危機應對。政府和非政府組織的關系，在危機管理中是互補的。由于在資源和權力運行機制中的控制能力，政府在危機管理中，起著主導甚至是決定性的作用。在危機處理過程中，政府對于非政府組織沒有給予必要的重視，缺乏相互合作的理念。在通常的危機處理預案中，著重考慮政府自身的參與，對非政府組織的參與考慮不多。在所涉及的非政府組織參與中，著重考慮的往往是人力資源需求方面，而對非政府組織全面參與危機管理鮮有提及。然而，非政府組織具有獨特的運營模式，可以較好地解決了危機管理中的“政府失靈”問題。

(二)合作:政府和非政府組織危機應對模式的相互作用。要有效地解決危機管理的“政府失效性”問題，政府除了自身的主動參與和發揮主導作用，還要應注重公眾參與。公眾參與并不是個人的單獨行動，應通過社會組織發揮公眾參與公共活動的力量。當前中國非營利組織的發展水平，特別是與西方發達國家相比仍然較低，在很多方面存在不規范的現象。所以政府的適當指導是必要的。因此，中國的政府與非營利組織之間的合作，可以定義為“政府主導下的合作”。可以結合國外的實踐，在應急管理系統中建立政府和非政府組織的協調機制，組建相關機構。協調機構負責危機發生時候的組織整合，提供組織保障，統一協調組織政府和非政府組織的危機應對行動。該協調機構同時負責對非政府組織參與危機管理的日常教育和指導，是溝通政府與非政府組織的紐帶，從而保證雙方在危機管理中進行高效合作。

(三)有序:危機下的政府與NGO的合作。在危機狀態下，從理論的角度來講，有序的合作是兩者之間合作的前提。雙方在危機處理中的作用要得到充分的發揮，有序是必備的條件。

三、政府與NGO合作的制度構建

在危機管理中，實現有秩序的政府和非政府組織的合作，首先要建立基本的制度框架。

(一)危機管理中的法律支持。要加強危機管理中政府和非政府組織合作，需要創造一個有利的、較為寬松的法律環境。具體包括:降低注冊NGO的門檻，讓更多的非政府組織，特別是民間組織能有合法的身份和地位，來參與危機管理;要明確非政府組織的基本權利、職責，建立和完善NGO參與危機管理的法律制度;建立鼓勵NGO參與危機管理的合理的稅收制度，對部分稅收可以進行減免。

(二)明確政府和非政府組織的權責關系。關鍵是明確政府和非政府組織的危機管理職能分工。基于非政府組織的特殊性和危機管理的發展現狀，對NGO職能應界定為“政府的輔助和補充”。

(三)實現政府與NGO的合作程序規范。在危機管理中，要實現政府與非政府組織合作有序，建立相關的合作程序規范是重要保障。具體內容包括，合作的提出程序、合作過程的工作程序、緊急狀態下的特別工作程序。

四、危機管理中NGO的能力構建

在危機管理中，非政府組織為實現與政府的有序合作，應當擁有相應的能力基礎。

(一)可信度:與政府合作的信用基礎。政府和非政府組織必須有相應的可信度，使人們對它們充滿信心和安全感。由于政府的信譽度高，所以非政府組織需要加強自身的公信力建設，提高自身的公信力。NGO作為社會第三部門，公信力是其生存和發展最重要的資本。

(二)專業素質:與政府合作的能力基礎。非政府組織的重要性不能只停留在概念層面，必須要具有相應的專業知識。只有這樣，才能使政府與NGO增強互信，使非政府組織承擔更多的公共事務。非政府組織通常具備豐富的專家隊伍，具有較強的專業技能以及寶貴的工作經驗。在面臨突發的公共危機時，可以根據團隊成員所具有的專業領域和個人能力，采取具有針對性的處理方案，提高解決危機的效率和能力。例如在面對重大自然災害時，具有專業能力的志愿者，能夠充分發揮技能特長，在搜救、飲食保障、醫療救助、心理干預等方面，充分發揮所長，突顯了非政府組織的專業優勢。

(三)運營能力:非政府組織的運行基礎。非政府組織只有實現了自身的生存，才能實現服務社會的目的。非政府組織雖然沒有盈利目的，但為了發展和生存，必須有自己的經營方式。非政府組織如何從政府獲得財政支持，如何確保有足夠的資源來執行其功能，是NGO與政府合作的運行基礎。

(四)發展能力:合作的組織基礎。隨著現代社會的快速發展，新的問題不斷出現，如何適應這種變化，是政府與非政府組織要面對的問題。由于非政府組織在行動上比政府更加靈活，有更強的變革與發展能力，從而使非政府組織更能適應社會的發展。

［1］田錚．城市化進程中的社會融合問題研究［J］．統計與管理，2012

［2］趙成根．發達國家大城市危機管理中的社會參與機制［J］．行政學院學報，2006