《政府采購法實施條例》的八大特點

●裴 育

《政府采購法》頒布已經12年多了，終于在今年1月30日頒布了《政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），這是政府采購人的期盼，更是依法治國、提高國家治理水平的具體體現。本文結合《政府采購法》（2002）出臺的背景和實施情況，重點分析本次《實施條例》的八大特點。

回顧《政府采購法》出臺的背景，推行政府集中采購制度是1994年分稅制改革后基于加強支出管理、提高財政資金使用效率而提出的一項具有戰略意義的改革舉措。經過1996-2002年各地的試點，2003年1月1日《政府采購法》正式實施，我國政府采購規模從2003年度的1009億元上升到2013年底的16381億元，增長了16 倍之巨；資金節約率普遍在8%-12%之間，從支出角度為各級政府節約了大量財政資金，相應為各地民生工程項目（如教育、社會保障等）提供了較大的資金支持；同時，也起到了應有的政策導向（如環境保護、民族產業保護、中小企業扶持等）和防腐倡廉作用。因此，可以說我們在政府采購領域取得了驕人的成績。

然而，《政府采購法》的出臺和實施一直充斥著人們的質疑，反對之聲不絕于耳；政府采購實踐所反映出的各類問題更是對政府采購提出了種種非議，如政府采購物品、服務和工程質次價高問題，招投標過程中的惡意串謀問題，采購效率問題等。針對這些問題，結合經濟社會形勢的變化情況，的確需要對《政府采購法》進行修訂完善，而《實施條例》的出臺正是回應了這一現實需求。事實上，一項法律制度從出臺到完善需要一個過程，少則幾年，多則幾十年，因為許多具體條款的內容（范圍、標準、程序、時間等）界定不是一開始就很清楚的，需要通過反復實踐才能找到大家共識的東西，這是一個規律性認識。因此，《實施條例》在當下出臺也在情理之中。

《實施條例》起草的原則主要有三：一是按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，發揮政府采購的調控作用，保障政府目的的實現；二是創新政府采購管理理念和方式，在嚴格采購程序管理的同時，強化采購需求和結果管理；三是提高政府采購的透明度，加強社會監督。基于這些原則，《實施條例》最大的特點是從采購人和供應商利益保護角度進行具體界定，最后才從監管者角度具體明確政府采購程序、采購方式、質疑與投訴等內容，可以說是政府進一步簡政放權、提高行政效率的具體體現，順應了我國政府采購法治化、市場化的發展趨勢，對填補制度空白、推進改革實踐具有重大意義。

具體來說，《實施條例》具有以下幾個方面的特點：

一是政府采購內涵與外延更加清晰。第二條明確政府采購資金的適用范圍，正好與新預算法的規定相吻合，將全部政府可支配收入納入管理范圍，可以有效監管政府采購行為；同時，進一步明確服務的內容包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。第三條明確集中采購目錄包括集中采購機構采購目錄和部門集中采購目錄，賦予部門一定的自主權，當然部門的這種自主權主要限于本部門、本系統的特殊要求。

二是政府采購政策目標更加明確。第六條明確政府采購政策主要通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標，充分體現了中央或地方政府可以因地制宜，通過政府采購活動發揮一定的政策導向的作用。

三是《政府采購法》適用范圍更加清楚。第七條規定：政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及本條例。解決了《政府采購法》實施以來，一直存在的與《招標投標法》交叉或沖突的問題。隨著《實施條例》的進一步實施與完善，《招標投標法實施條例》也會進一步明確其與《政府采購法》的關系。

四是政府采購利益相關者界定更加清晰明了。第九條詳細規定了采購人員及相關人員與供應商的利害關系，但凡具有其中之一的就應當回避，這樣便于具體操作。第十二條至第十五條具體規定了政府采購代理機構的認定方法、具體代理事項范圍、代理權限、紀律要求等，有利于采購代理機構的運作，也有利于對代理機構的監管。第十七條至第十九條具體規定了供應商的資格條件、應提交的各種材料、不得參加政府采購活動的情形、重大違法記錄界定與重新參加政府采購活動的時間規定等。第二十條界定了采購人或采購代理機構對供應商實行差別待遇或歧視待遇的八種具體情形，讓政府采購監管部門具體監管時有據可查。強調國家和社會公共利益為先，不得以不正當手段操縱采購業務。同時，第三十九條至第四十二條和第七十五條具體規定了政府采購評審專家的具體內容、相關要求及違規處理辦法，進一步明確了評審專家的職責范圍、紀律要求，采購人及采購代理機構不得干涉或誘導評審專家，以保持評審專家的獨立性和公正性。

五是政府采購方式更加注意原則性與靈活性結合。第二十三條至第二十八條明確了政府采購方式的具體適用范圍和例外情況，補充說明《政府采購法》中規定的各類情形，針對批量集中采購、不可預見采購情形、特定供應商、化整為零規避公開招標等情況作了詳細規定。這樣，讓政府采購方式既體現了原則性，又體現了靈活性。

六是政府采購程序更加簡潔清晰。第二十九條至第三十八條明確了政府采購的具體程序：采購計劃備案、公開預算金額、編制招標文件、提交投標保證金（不超過預算金額的2%）、政府采購招標評標方法（最低評標價法和綜合評分法）、供應商提交最終設計方案、詢價通知書、唯一供應商需公示（不少于5個工作日）、隨機抽取評審專家、評審報告送交采購人（低于2個工作日）、確定中標（5個工作日內）、驗收并出具驗收書和采購文件電子存檔等。其中，第三十二條規范了招標文件應當包括采購項目的商務條件、采購需求、投標人的資格條件、投標報價要求、評標方法、評標標準以及擬簽訂合同的合同文本等內容，便于各采購單位參照執行。值得一提的是：凡是涉及到時間要求的，均比《政府采購法》規定的時間有所壓縮，這是對采購人關于縮短采購周期的明確回應，可以大大提高政府采購效率，相信隨著電子采購平臺的廣泛應用，采購周期會進一步縮短，為采購人帶來更多的便利。

七是政府采購救助機制更加具體清晰。第五十二條至第五十八條具體規定了質疑和投訴的時間要求、具體范圍、相關主體的責任、取證的方式等。對于供應商來說，應知其權益受到損害之日，有明確的請求和證明材料，捏造事實予以駁回；對于采購人來說，在3個工作日內對供應商依法提出的詢問應作出答復。這樣，一方面維護了供應商的權益，另一方面也保護了采購人及采購代理機構的權益。尤其值得強調的是，第五十二條明確要求政府采購評審專家應當配合采購人或者采購代理機構答復供應商的詢問和質疑，強化了評審專家的責任意識。

八是政府采購監管與被監管責任更加明確。第六十六條至第七十七條詳細規定了政府采購相關利益主體的法律責任范圍、處罰標準等。具體規定了財政部門對集中采購機構的考核事項，財政部門執行的權力主要有：對評審專家庫進行動態管理；對采購商、代理機構、評審專家進行監督管理，記錄不良行為；對政府采購活動進行監督管理等。具體規定了《政府采購法》中有關條款的罰款數額；細化了采購人、采購機構的違法違規行為；供應商捏造事實的將列入不良行為記錄名單，禁止其1 至3年內參加政府采購活動；規定了惡意串通具體行為細則；規定了財政部門違法違規行為細則等。這既可以維護相關利益主體的權益，又可以起到威懾作用，有利于政府采購業務的順利開展。

總之，這部期盼已久的實施條例無疑能解決現行政府采購業務操作過程中遇到的大部分問題，而且一定會在具體實施過程中不斷完善，讓《政府采購法》更深入人心，不斷促進各級政府、各預算部門和單位，依法行政、依法理財，提升依法治國的實效。