實施預算績效前評價 推進績效預算管理

●羅劍龍 夏偉芳

隨著績效理念的深入，我國預算績效管理工作也在不斷深化。財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預【2011】416 號）提出建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。本文以我國預算績效管理工作現狀為切入點，在梳理當前預算績效管理前評價開展模式的基礎上，重點闡述績效前評價與績效預算管理的關系，進而就績效預算管理的推行展開一些前瞻性思考。

一、我國預算績效管理工作開展現狀

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，合理編制績效目標、科學測算財政資金需求是預算績效管理的核心和基礎。財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預【2011】285號）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預【2011】416 號）等文件明確了績效目標編制、項目跟蹤和績效評價等預算績效管理工作的要求。2014年，新《預算法》進一步提出，“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案”。

盡管我國長期實行收入按類別、支出按功能匯總和編制的預算管理模式，預算績效管理的實踐還處于探索階段，尚不具備在全國范圍內推行績效預算的基礎條件，但新《預算法》的出臺，表明以績效目標指導預算編制的思想在我國已逐步樹立起來。上海、北京等地區也已經對預算績效管理改革進行了不同程度的探索，例如項目立項階段的績效目標管理已不再局限于績效目標的編制、審定，部分地方委托第三方評價機構根據項目信息和預期實現的效益對項目績效目標和項目可行性進行評價，并對預算編制合理性進行分析，將績效目標設定、預算編制合理性判斷和項目可行性分析作為立項前評價（簡稱前評價或事前評估）的重要內容。

另一方面，以績效指導預算編制的模式（簡稱績效預算）在國外已經得到較廣泛的應用。從美國、新西蘭、澳大利亞、英國、瑞典等發達國家推行績效預算改革的實踐看，績效預算對提高公共資金使用效率、改進政府或項目單位的績效等方面有明顯的效果，績效預算所倡導的“效率、績效”符合預算編制改革發展的趨勢和方向，對各國政府的預算改革都有普遍的借鑒意義。

二、預算績效管理前評價的一般做法

我國目前預算績效管理體系主要包括績效目標管理、跟蹤監控管理和績效評價管理，按照管理階段的不同，評價體系也包含了前評價、跟蹤評價和后評價三種類型。其中，前評價是指財政或主管部門根據部門戰略規劃、事業發展規劃、項目申報等內容，通過自行開展或委托第三方的方式，運用科學、合理的評價方法，對項目實施的必要性、可行性，績效目標設置的科學性，項目預算的合理性等進行客觀、公正的綜合評價。前評價是績效目標管理的重要延伸。當前比較普遍開展的績效目標管理主要是績效目標編審工作，而前評價的外延范圍更廣，要求在目標的基礎上結合預算、項目立項進行綜合管理。前評價是政府預算決策的重要改革舉措，旨在推動預算編制的科學性、合理性，進一步優化公共資源配置，提高政府理財和公共服務水平。國內目前尚未形成統一的前評價模式，各地根據地方管理特色開展的前評價探索主要有以下三種路徑：

（一）模式一：僅開展績效目標管理及項目可行性判定

這一做法主要要求預算單位對預算項目編報績效目標，并建立前評價基本問題評分表，明確評分標準和依據，根據績效目標設定情況、項目內容、預期效益等內容對所有項目進行可行性評價和排名，對于可行性評價結果未達要求的項目直接取消立項資格，達到設定要求的項目進行立項。但這一做法不涉及預算調整，績效目標和項目可行性判定也不對預算編制產生影響。

（二）模式二：同時開展績效目標管理、預算管理與項目可行性判定

與模式一的不同之處在于，模式二將預算情況納入前評價。模式二首先對項目進行可行性判定，根據判斷結果確定立項項目，對于立項項目進一步從政策依據充分性、資源價格合理性等角度進行預算調整，在此基礎上，根據SMART 原則、預算匹配原則對績效目標進行修訂和完善，形成最終前評價結果。

（三）模式三：在確定預算的基礎上開展績效目標管理

這一做法不涉及項目可行性判定和預算調整，僅在項目和預算確定的前提下，將目標與預算做匹配性進行分析，調整績效目標，強化財政資金績效理念，并指導跟蹤及后評價的開展。

經過多年的實踐探索，我國一些地區的預算績效管理前評價工作取得了一定成效，政府各部門對預算績效有了比較深入全面的了解，能夠以結果為導向設計比較完善的指標體系，為科學編制預算提供基礎。但需要指出的是，當前一些較為深入的前評價模式雖然已涉及績效目標和預算調整，但兩者之間的關聯性仍不強，依據績效目標指導預算編制的做法還未真正得到有效的實踐。

三、績效前評價是從傳統預算管理向績效預算轉變的重要環節

預算績效管理模式下的前評價與績效預算存在一些本質區別，主要體現在：前評價是預算績效管理的一個環節，盡管預算績效管理提出預算編制要有目標作為依據，但我國的預算管理仍采用以收支核算為基礎、存量加增量的做法，并沒有真正實現以績效目標指導預算編制。而績效預算是以預期績效為目標，在預算中融入成本核算的理念，并在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算的一種預算管理體制和方法。它把市場經濟的一些基本理念融入公共管理之中，以一種全新的角度，把政府作為一個提供公共品的經濟部門，通過對公共品的提供成本進行核算，進而開展預算編制。

雖然前評價與績效預算在體制設計和方式方法上存在一定區別，但在指導思想上具有諸多內在一致性。首先，績效預算和前評價都強調預算編制以目標為導向，在預算管理中強調績效目標的作用；其次，二者都從制度上強化了對政府預算的約束機制，要求公共產品和服務能夠按價值規律的要求進行核算；最后，前評價與績效預算的目的是相同的，都是為提高財政資金使用效益，以合理的預算投入實現財政資金效益最大化。因此，在不改變當前財政資金預算管理體制的情況下，通過前評價工作能起到加強財政資金預算編制外在約束力的作用，并引導預算編制主體在傳統的收支核算的預算管理體制下，強化績效管理的思想，逐步形成以預算部門（單位）為責任主體的內在約束力，為預算管理向績效預算管理體制轉變起到重要作用。

四、推進績效預算改革的建議

隨著政府職能的轉變，財政預算管理的改革工作也納入到政府頂層設計的改革進程當中，績效管理在財政預算管理中的作用將日益突顯，前評價將在以績效為核心的預算管理中發揮至關重要的作用。然而，要進一步深化績效預算的思想，還需從預算管理體制上進行改革和創新。

（一）推進績效預算管理體制創新

在新《預算法》出臺的背景下，充分運用績效預算管理思想，對現有的財政預算管理體制進行漸近式改革，通過制度設計要求預算主體按照績效管理的思想指導預算管理工作，將績效前評價工作作為預算管理的必須環節。為更好地推進績效預算管理制度創新，建議對部分部門和項目開展“項目績效預算”試點改革，允許采用創新的方式從范圍、模式、路徑上對預算編制進行理論研究和實踐探索，不斷完善預算管理制度。

（二）建立以科學分類為基礎、結構相對統一的前評價指標體系框架

根據各部門的特點，按照一定的分類標準，對預算部門經費支出和評價對象進行科學合理、層次清晰的分類，形成完整的指標體系框架，以評價預算項目的經濟性、效率性和有效性，揭示各部門在編制預算時是否存在問題。建立全國基本統一的指標和標準體系框架，使地區間同類項目目標績效具有可比性。可采取分工負責、先易后難的辦法，選擇績效管理比較成熟的省市進行試點，就各類支出建立基本統一的框架性指標和標準體系，由財政部門依據該框架、標準進行統一梳理審定，并開展評價試點，不斷充實完善，形成全國基本統一的績效指標和標準體系。

（三）深化績效問責制度，逐步建立健全約束機制

進一步明確政府各職能部門的職責范圍，把單位財政資金使用績效納入機關建設和效能建設的考核范圍，進一步落實責任制，將預算績效與部門預算資金安排、部門責任人的年度考核等掛鉤，發揮其主體作用，提高單位對預算資金使用績效的重視程度和開展預算績效管理工作的自覺性，通過外在約束逐步推動預算編制主體形成以自發的內在約束為主、內外相結合的全約束機制。

（四）加強信息系統建設，通過數據庫的建設和應用推動預算編制工作

為促進政府預算向科學化、合理化和精細化改進，達到提升預算資金使用效果和效率的目的，還要充分利用信息化手段。通過預算績效管理信息化系統的建設和應用，建立績效標準庫、制度庫、行業數據庫等預算管理數據平臺，開展橫向和縱向對比，并通過數據挖掘、計量模型分析等方法進行成本——效益分析及決策，進而科學地編制財政預算。■

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