司法改革中審判委員會改革的新思路與新動向

文/孫召銀 王忠旭

責任編輯 李冬梅

審判委員會（以下簡稱審委會）是我國特有的審判組織。審委會制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，也是審判權力運行的關鍵節點之一，鑒于審委會及審委會制度實施過程中存在的種種問題，在本輪司法改革的熱潮中，審委會改革也是黨的十八屆三中全會確定的重要改革內容之一。

一、我國審委會制度的歷史演進

審委會制度脫胎于新民主主義革命時期根據地的審判制度。1931年中華蘇維埃共和國在各級政權組織中建立了裁判委員會。在抗日戰爭和解放戰爭時期，裁判委員會逐漸演變成人民法院或人民法庭的審判委員會，成為新中國法院審判委員會制度的雛形。1948年1月1日頒布的《東北解放區人民法庭條例》首次在立法上使用“審判委員會”的名稱。

建國后，審委會制度為新中國的司法制度所繼受。1951年通過的《中華人民共和國法院暫行條例》第15條中明確規定了審委會制度。1954年《中華人民共和國法院組織法》頒布，其中“亦明確規定在我國各級法院內部建立審判委員會，作為審判工作的集體領導組織”。[1]1953年3月10日，最高人民法院審判委員會第一次會議召開，宣布最高人民法院審判委員會成立，并形成了部分最高人民法院審委會的工作制度。隨后，各級人民法院紛紛響應，陸續建立了各自的審判委員會。“文化大革命”期間，審委會制度隨同整個司法制度被摧毀。1978年十一屆三中全會后，中國司法制度開始恢復和發展。1983年9月修訂的《人民法院組織法》重新確認審判委員會的地位。

隨著我國法學理論研究的深入和對司法制度、司法實踐的反思程度的提高，學術界和實務界關于審委會制度的缺陷和不足的批評紛至沓來，甚至一度審委會的存廢成為討論的焦點問題。2013年，中共十八屆三中全會提出：“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責?！彪S著新一輪司法改革的深入，審委會改革的問題逐漸成為新的研究和改革熱點。

二、我國現行審委會制度的缺陷與批評

在近年來強調依法治國、司法公正特別是程序公正的大環境下，審委會決定案件的職能遭到了越來越多的批評，了解這些批評有助于我們更好的理解和研究審判委員會制度改革和發展的新動向。

（一）審委會享有案件的最終決定權違背了司法活動的基本原則

審判委員會以聽取的案件審理匯報為基礎對案件作出決定，這一運作模式剝奪了當事人在案件的實際決策過程中的參與、辯論和申請回避等訴訟權利，也違背了司法親歷性原則和審判公開原則，有害于司法公正。首先，審委會不親自審理案件，在沒有聽取當事人直接言辭的情況下，只憑聽取案件審理報告斷案，卻對案件的處理擁有最終決定權，客觀上造成了審者不判、判者不審的局面，被學者評價為“沒有親自診斷病情，卻在開藥方”。[2]其次，與審判公開原則相沖突。審判公開是訴訟公正的重要保障。審判公開包括審判人員、審理活動及審理結果的公開。但在審委會制度運行中，當事人不僅無從得知決定案件的審委會委員名單，更無法獲知、參與審判委員會審理、決定案件的整個過程，當然，當事人本應享有的很多訴訟權利，比如回避申請權，就更無從談起了。

（二）審委會人員構成行政化嚴重，專業水平疲態漸顯

審委會制度行政化傾向明顯。目前，大多數法院的審委會委員由院長、副院長、業務庭庭長及相關部門負責人組成，審委會委員的資格與行政職務相關，與法律知識水平和實際業務素質關聯不大。一方面，人員組成僵化，知識老化，缺少審委會委員的固定培訓機制，缺乏合理的退出機制，專業精深的年輕法官無法擁有更大的舞臺；另一方面，審委會不分專業討論案件，在法律專業分工日趨復雜、精細化的背景下，即使是專業水平很高的委員也難以掌握全部的法律知識，在保證案件審判質量的問題上，審委會未必“賢于”專注于某一類案件審判的合議庭。

（三）審委會職能畸形發展，制度設計目的無法實現

從我國歷次《人民法院組織法》的修改、現行《人民法院組織法》的表述和最高人民法院以及地方各級人民法院關于審委會工作規則的規定來看，①審委會的職能主要有三，一是總結審判經驗；二是討論決定重大、疑難案件；三是討論決定其他有關審判工作的問題。在2010年1月11日公布《最高人民法院關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》之前，關于審委會功能的表述，都是“總結審判經驗”為第一項，“討論決定重大、疑難案件”為第二項。而該司法文件的表述中“討論決定重大、疑難案件”成為了審委會最重要的“第一職能”。這種事實也得到了實踐和大量學者研究的印證。[1]從法律文本的行文、體系和歷史演變來解釋，總結審判經驗應該是審委會制度設計之初的主要職能，但是隨著社會的變遷和審判形勢的發展，討論案件以及伴隨著討論案件的協調案件、分擔風險、擺脫熟人社會困擾等功能逐漸成為了審委會制度最重要的制度價值，并構成了支持審委會制度長期和繼續存在的“語境化的合理性”。[3]

制度設計的最初目的是對制度本身的規定性。但審委會“總結審判經驗”職能的衰弱，甚至可以說是空轉，有違于這一制度設計的初衷，也無法滿足審判實踐對這一功能的需要。

審委會的第三個功能是討論決定其他有關審判工作的問題。如果說審委會的第一個功能的衰弱是有目共睹的話，審委會的第三個功能的衰弱甚至很難引起學者的重視?！捌渌嘘P審判工作的問題”應主要是指司法行政和司法輔助中與審判工作密切相關的、專業性較強的問題，比如訴訟保全工作中各種擔保的審核標準與擔保機構的認證資質標準等等問題。但是，實踐中，審委會的這一功能與法院黨組對法院工作的領導之間往往難以區分，所以很多本應由審委會決定的事項，改由行政權力解決了。

司法實踐對審委會的各項功能是需要的，這也是審委會制度存在并不斷發展、改革的必要性所在。尤其在當前審判實踐中各種新型案件、新型法律關系不斷涌現的情況下，迫切需要提升審判委員會總結經驗的能力，以促使人民法院的最高審判組織從總體上把握審判工作規律，通過總結審判經驗和解決新型法律關系的類型化法律適用問題，統一司法裁判尺度。同時，審委會對司法行政和司法輔助中的各類專業問題的討論和決定，也會逐漸賦予審委會新的職能定位。

（四）工作規則粗疏，法治化程度低影響制度功能

審委會是一個以會議方式進行決策的機構，議事規則的科學、合理對審委會決策的正確性至關重要。但是，現行《人民法院組織法》對審委會的議事規則僅有原則性的規定，即實行民主集中制。最高人民法院制定了《最高人民法院審判委員會工作規則》，但該規則對審委會如何議事議案只有最基本的程序性的規定，仍顯粗糙，并且，該工作規則只是最高人民法院的規則，只能約束最高院自身，且效力層級較低。各地人民法院審判委員會的議事規則參考了最高院的議事規則，但在具體規定上仍不改粗疏。審委會作為各級人民法院的最高審判組織，其工作規則的規定粗疏、法治化程度不足直接制約了審判委員會制度功能的實際效用，也影響了審委會決策的正當性支撐。

三、審委會改革的新動向

第一，肯定審委會的制度功能，黨的十八屆三中全會提出要“改革審判委員會制度”，這并不是否定或要取消審委會制度，而是要給予審委會制度以新生，給予其在新的歷史時期承擔新的定位、功能的機遇。審委會制度存在的正當性，不僅僅在于眾多學者分析的在中國實際這個“語境下”的諸多地方性的合理性，更是在于審委會制度的設計之初就賦予的審委會的三個重要的制度職能。廢除審委會制度，則司法實踐所需要完成的三個功能就失去了運行的載體。

第二，改革審委會人員構成。審委會委員的任職資格和選任方式必須改變。首先，在實行員額制之后，審委會委員應全部由員額內法官充任。從性質上說，審委會是法院內部的最高一級審判組織，只有員額內的法官才應具有任職資格。其次，審委會委員的任職應與審判能力和在法官群體中的資歷和威望相聯系，而不應與行政職務的高低相聯系。再次，審委會委員的選任可以采取“當然選任”和“選舉選任”相結合的方式確定人選，并經組織程序最終任命。“當然選任”是指具有員額內法官身份的院長、副院長應獲得當然的任命，“選舉選任”是指剩余審委會委員的席位應由全體員額內法官投票選舉確定。當然，委員的選任中，黨管干部的原則必須堅持，《人民法院組織法》和相關的干部任用規定中規定的組織程序也必須堅持。

同時應建立審委會委員的退出機制和任期限制。受到懲戒、追責和因個人原因或是道德原因不適宜擔任審委會委員的，應合法退出審委會。審委會委員應有任期限制，能否連任取決于能否取得下次任期“當然選任”和“選舉選任”的通過。審委會委員的任期不應過短，以避免委員為了尋求不斷的連任而犧牲中立性和客觀性。

第三，改革審委會組織結構，滿足審判專業化的需求。中級以上的人民法院應在審委會的整體框架中分別設置各專業審判委員會和綜合事務審判委員會。根據審判業務領域的不同組建不同的審判專業委員會是滿足審判專業化需求的主要方式。專業審判委員會主要負責研究疑難、復雜案件和就專業領域的審判經驗總結工作進行初審。專業審判委員會的委員人數應少于現有審委會人數，并不能超過現有各訴訟法規定的合議庭人數的上限，具有小而專的特點，從而可以實現更高的討論效率，并具有直接審理疑難、復雜、重大案件的可能性。綜合事務審判委員會主要負責就各專業委員會提交的審判經驗總結工作進行復審和研究決定與審判工作有關的全局性事務。

第四，規范審委會的工作機制，理順審委會和合議庭的權力關系，提升審委會運作的法治化。審委會工作規則和議事規則應由《人民法院組織法》統一規定，或是采用其他方式用效力較高法律文件的方式予以統一規定。同時，我國的民事訴訟法和行政訴訟法均未就合議庭必須服從審委會決議這一問題作出明文規定，而刑事訴訟法對此有明文規定。審委會作為法院內的最高審判組織，合議庭應對審委會裁決的案件無條件服從。審委會的權力應該在《人民法院組織法》和各訴訟法中予以統一規定。審委會工作規則的法治化程度，是審委會制度正當性和合法性的基礎，應該予以調整、認可。

第五，提高審委會研究案件的親歷性。提高審委會研究案件的親歷性并不一定要采取用“大合議庭”架空審委會，使其成為一個完全的咨議監督機構的方式。[1]目前，不少法院采取針對疑難案件由合議庭提前要求審委會委員旁聽庭審的方式進行。但這種方式不足以保證審委會委員研究案件的親歷性程度。因為，旁聽庭審與親自審理仍舊是完全不同的程序和效果。審委會旁聽庭審的方式仍舊不能向審委會法院內部最高審判組織的地位提供足夠的正當性和合法性供給。而且，絕大多數疑難、復雜案件是在庭審中才發現的，審委會旁聽庭審在審判效率、程序方面都有難以解決的問題。因此，應該在訴訟法中設置專門的審委會聽證或是庭審程序。案件提交審委會討論，應通知當事人，并召開由審委會委員擔任審判組織角色的聽證程序或是庭審程序，并在這一過程中保證當事人申請回避等基本訴訟權利。但案件是否提交審委會討論乃是法院依職權處斷的程序性事務，當事人不得提出異議。同時，審委會決定的案件，應在裁判文書中載明作出決定的審委會委員的姓名，以符合司法公開原則，并保證當事人的訴訟權利。

[1]李曉輝.關于審判委員會制度的幾個問題[J].當代法學，2000，（1）.

[2]魏在軍，葛新碩.行刑社會化視野中的社區矯正制度[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版），2006，（4）.

[3]蘇力.基層法院審判委員會制度的考察及思考[J].北大法律評論，1998，（1）.

注釋

①參見《人民法院組織法》第十條、《最高人民法院關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》第四條、《最高人民法院審判委員會工作規則》第二條。