國庫集中支付下財政資金的管理與風險防范

張家港市財政局 楊平

國庫集中支付制度改革，從根本上改變以往財政預算資金的撥用款模式，把財政資金直接撥付到收款對象或供應商，省略了撥款的中間環節，提高了資金使用效率。改革涉及預算管理、計劃下達、集中支付、資金清算、國庫管理、會計核算等諸多環節。改革之初，上級財政部門未提供一個標準的規范操作體系，各級政府一般根據當地的實際情況，采用邊摸索、邊實踐、邊改革，采用了不同的模式，改革過程中也暴露出一些問題或風險隱患亟需應對解決。

一、國庫集中支付帶來的風險和挑戰

業務單位管事，財政國庫管錢，隨著改革的推進，各類賬戶清理，過渡性銀行賬戶逐步取消，預算資金、結余資金、往來性資金逐步集中到國庫或財政專戶上。據資料反映，2014年蘇南某地級市市級國庫集中支付量達400多億，全年累計收支量近千億，資金集中，風險也集中，一些問題或風險也隨之突顯現出來。

(一)部門預算不夠科學

預算編制粗放、不全面，造成調整頻繁，可執性差，支付執行主觀隨意性大，使得國庫資金難以得到有效的監督管理。

(二)國庫資金集中管理的風險

一是工作人員的責任重大，任一環節出現差錯，輕則造成資金延誤，重則資金損失，全國不乏相關內部作案的案例；二是財政國庫相關管理措施不能及時跟上改革發展，業務流程還處于試行和探索中，是否科學、嚴密有待時間的考驗；三是財務管理風險，資金集中后，能否充分發揮集中支付改革的優勢，增強政府對資金的調控能力，實現對國民經濟的推動作用，否則改革的成效將大打折扣。

(三)國庫資金集中支付環節的風險

1、財政直接支付的風險

財政直接支付，就是預算單位將合法有效的支付憑證交由中心審核后，由中心開出支付憑證（或發送電子數據）給銀行，將國庫資金直接劃付供應商、用款單位或個人，對財政支付審核判斷能力有更新的挑戰。一是支付中心與預算單位在支付的信息上的不對稱性，對表面合法，而事實虛假或欺騙性的支付手續難以判斷；二是對工作人員業務能力要求較高，需要有較高的職業敏感性和判斷能力。

2、財政授權支付的風險

財政授權支付，就是單位根據財政部門授權的額度，直接向代理銀行簽發財政支付憑證，代理銀行直接將資金劃付供應商或用款單位及個人。從撥付款環節可以看出，授權額度內的資金使用權由預算單位直接掌握，比財政直接支付少了一步審核的過程。

(四)國庫集中支付執行軟件開發的滯后，阻礙了改革的推進

全國各地操作系統獨立開發，數據不共享，缺乏系統性、前瞻性及全局性，部分地區的軟件系統運行不穩定、數據丟失。對照“木桶原理”，國庫管理軟件的短板已成為改革推進的技術瓶項或隱患。

(五)國庫集中支付改革的不斷發展，而相對法律法規建設相對滯后的尷尬

如八十年代的《國家金庫條例》部份章節已不符合實際情況；按《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》要求，存在預算單位取消基本戶后無法新辦單位公務卡等現實。

二、對上述問題所應采取的對策

(一)嚴肅和細化部門預算，嚴格部門預算的執行，從源頭防止開支的隨意性和杜絕擠占挪用財政資金的發生

從某種意義上說，國庫集中支付工作是在部門預算這根指揮棒下運作，預算細化程度和執行效力決定了國庫集中支付改革的效果。不斷推進部門預算細化、準確化、透明化工作，做到認真編制，詳細論證、調整規范，完善預、決算公開制度；加強資金計劃的執行力度，杜絕預算計劃和執行分離；嚴控資金的用途和流向，防止開支隨意性以及擠占、挪用帶來的風險。如項目經費必須專款專用，人員、公用等不得相互混用，結轉結余資金管理嚴格按新預算法要求操作。

(二)深化政府采購改革，加強供應商、勞務提供者的管理，將對節約財政資金、保證國庫資金的安全起重要的作用

隨著改革的深入，國庫集中支付范圍不斷擴大，直接付款的供應商會越來越多，所涉及的行業越來越廣。一是采用對國庫直接付款對象的分級管理，按對方單位的規模、信譽、可控度等測算指標進行分級管理。如對行政事業、公共服務、定點供應、臨時性的零星結算等單位評分系數等，對等級低單位的大額支付應采取重點監控；二是充份發揮政府采購職能的作用，按照政府采購法，逐步擴大政府采購的范圍，適當減少預算單位自行購買的品種和金額；三是大力推進公務卡的使用，嚴控現金的使用，堅持個人工資、勞務轉賬打卡支付，與單位結算采用轉賬，在現有工資統發基礎上，逐步擴大統發人員范圍和發放的項目。

(三)完善和開發財政綜合管理、國庫支付執行軟件

國庫支付軟件是改革的必要技術保證，沒有穩定、高效的支付執行軟件的支撐，改革不能順利進行。一是操作系統覆蓋面要廣，能涵蓋財政各業務部門、人行國庫、集中支付機構、預算單位和經辦銀行等，實現財政國庫資金從預算、下指標、用款計劃到資金撥付的全過程業務處理和監控；二是系統功能齊全、起點高，包括部門預算、用款計劃、支付管理、動態監控、銀行清算、對帳接口、會計核算、審計監督等功能；三是系統應提供實時預警、信息收集、分析及反饋等，并為業務及管理的發展留有升級擴展接口。

(四)落實《行政事業單位內部控制規范》，加強檢查和監督，適當引入外部審計，提高監督的獨立性、有效性和權威性，從制度上保證資金的安全運作

一是堅持預算的編制、執行、監督分開，形成有效的監督機制，嚴格資金運作，監督工作不斷向前推移，利用改革創造的有利條件，重點抓好事前事中的監督；二是根據國庫改革的需要調整各類賬務的核算對接工作，實現以國庫支付部門為中心的與銀行、預算單位、各業務科室及會計核算等各方數據的核對制度；三是科學合理設置內部各崗位，建立有效內部牽制辦法，實行人員的定期的輪崗制度；四是建立資金信息的反饋機制，由執行系統、銀行、國庫等部門提供相關的信息，對資金的異常變動實時監督并核，對重點項目或大額付款全程跟蹤。

(五)科學用財理財，提高資金的使用效率，發揮國庫集中支付的優勢

一是繼續做好各部門銀行賬戶的清理工作，壓縮取消各類過渡賬戶，將所有財政性資金按預算級次逐步歸集到國庫單一賬戶；二是清理各預算單位、各業務部門的應收賬款、閑置資產，減少無效益的資金占用；三是引進科學的理財觀念，盤活財政資金，又要實現資金使用效率的最大化，避免出現大量財政資金躺在銀行里睡覺，而資金缺口部門對外高息舉債的怪圈。

(六)相關部門抓緊國庫集中支付的配套改革工作

健全各項規章制度、法律法規，迅速落實新修改或制定的相關規章制度，為國庫集中支付提供制度保障。一是落實新修訂的《預算法》和《財政總預算會計制度》，完善《預算法實施條例》、《國庫集中支付操作流程》、及銀行支付結算等相關制度；二是修改不適應國庫集中支付改革后的制度及法規，如修改《國庫會計核算辦法》、《國家金庫條例》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》等相關的財政、金融法律法規。

(七)嚴格核定國庫代理銀行的資質要求，要選擇信譽好、管理制度完善、實力雄厚，能滿足國庫集中支付要求的商業銀行代理日常支付業務

一是銀行內部管理規范，內控制度健全，具有嚴格的操作規程和保密措施；二是資金實力雄厚，資產狀況良好，具有較強的風險控制能力和較好的經營業績；三是具備先進的資金匯劃清算系統，能夠滿足代理國庫集中收付業務需要的經營網點規模；四是有先進的信息反饋系統，能夠及時、全面、準確地反映所代理的財政支付業務信息，能符合財政管理的要求提供相應的信息反饋。

(八)配備一批思想覺悟高、業務能力強的專業人員隊伍

不斷加強對工作人員的培訓和管理，提高政策業務水平。要求做好思想政治工作，做到廉政、勤政、克已奉公，嚴格執行財經紀律，從根本上保證集中支付工作的健康運作和改革順利進行。