準確把握和運用施工許可證制度的思考

□阿不都沙拉木·阿布里孜

一、建設工程施工許可制度

我國《中華人民共和國建筑法》提出:建筑工程開工前，建設單位應該按照國家相關規定向工程所在地的縣級以上建筑主管部門申請施工許可證。頒發建設工程施工許可證的目的是:在建設工程開工之前，由國家授權的有關行政主管部門對建設工程是否符合法定的開工條件進行審核，以此保證施工工程的合法性。建筑行政主管單位會對工程進行審核，審核通過的則給予其相應的施工許可證，如果審核不通過，那么是不允許其施工的，也就不會向其發放`施工許可證。總之，實施施工許可證制度是國內外普遍采取的法制制度，其目的就是實現對建筑工程的干預，避免非法施工行為存在，以此保障國家和人民的財產不受到損失，比如不合法的施工工程，其規劃不僅不符合城市法制趨勢，而且其施工的質量、施工人員的權益等方面都不會得到保障，因此必須要對其進行監管，實現法制化的保障。在強調依法治國的背景下，準確把握與運用建筑工程施工許可證制度是我國建筑法的基本要求，也是從事施工作業的前提。

二、申請施工許可證的條件

(一)該工程有建筑工程用地批準手續。我國對工程用地的規定比較嚴格，也比較明確，任何單位和個人需要使用土地的，都必須要向行政主管部門進行申請，獲得土地使用權之后才能夠進行施工，而且如果所使用的土地屬于國有建設用地的，則要獲得當地人民政府的批準之后才能使用。建筑工程用地審批手續是從事土地開發的第一步，也是將土地使用合法化的必要手段，如果該土地沒有獲得用地審批手續，那么任何人都不得在其上面進行動工，這樣一來在該土地上的施工也就屬于違法，因此自然而然不能獲得施工許可證。

(二)基于土地施工的性質，其必須要獲得規劃許可證。規劃許可證是對土地使用性質和用途的總體規劃，是國家相關部門站在整體發展的戰略上對土地用途的規劃，因此要想獲得施工許可證就必須要向規劃部門申請規劃許可證，將土地的使用用途進行確定，規劃許可證根據土地的性質分為城鎮用地規劃許可證和鄉村建設規劃許可證:建設用地規劃許可證，主要是針對城鎮建設用地而言的，根據土地的出讓方式不同有不同的規定，我國城鄉規劃法規定，在城市規劃區內以撥付方式提供國有土地使用權的建設項目需要建設單位向有關部門提出申請，申請用地規劃許可證，經過相關部門的認真審核之后再進行相關規劃許可證的頒布。用地規劃許可證是建設單位獲得土地的首要條件，也是建設單位向當地人民政府申請土地劃撥的必要條件，因此某種意義上講，土地規劃許可證是獲得土地的前提，而獲得土地規劃許可證并不代表就獲得了土地用地，而是獲得了土地用地的可能，其還必須要經過縣級以上人民政府的批準。對于以出讓方式獲得國有土地使用權的建設項目，需要建設單位與國家相關部門簽訂相關土地出讓合同之后，再向相關部門進行申請，縣級以上人民政府在經過審核之后，頒布建設用地規劃許可證;建設工程規劃許可證主要是針對城鎮規劃片內的建筑物、道路以及其他工程建設而言的，同上述相同，需要建設單位向鎮級人民政府提出申請，經過鎮級人民政府審核之后獲得的建設工程規劃許可證。總之，規劃許可證是基于土地使用而建立的一種制度，它是反映土地建設符合城市規劃的具體表現，因此規劃許可證是獲得土地施工許可證的關鍵因素之一。

(三)需要拆遷的，其拆遷進度符合施工要求。目前，許多城市正在開展棚戶區改造工程，大多數工程均牽涉到拆遷。如果拆遷工作進行的不順利，就意味著后續施工無法進行。因此，建設工程在開始修建之前，必須首先解決拆遷的問題。但是，解決拆遷的問題并不意味著必須要拆遷完畢才能施工，可以進行有效的拆遷與施工流水作業的組織設計，使拆遷的進度滿足后續施工要求，以達到縮短總工期的目的。

(四)具有明確的主體。取得施工許可證的前提就是必須要具有明確的施工單位主體，確定主體是取得許可證的基本要素，如果不能確定主體是不允許進行施工的，因此是不能對其進行施工許可的。

(五)科學的施工圖紙和相關技術資料。具有相應的施工圖紙和技術資料是取得許可證的前提要素之一，施工單位的科學施工必須要依靠科學的施工圖紙規劃和技術資料等，以此指導施工的進行，當然施工企業依據的施工圖紙和技術必須要按照相關的規定進行審核。

(六)具有保證工程質量和安全的具體措施。安全施工是施工單位施工的必要條件，我國相關法律對安全施工的要求比較嚴格，建設單位獲得施工許可證的基礎就是要求施工單位要按照有關規定實施安全管理措施，如果建設單位沒有采取安全措施或者安全措施不符合要求，是不能獲得施工許可證的。

(七)資金已經到位。資金是維護施工的必要因素，也是實施施工的必要條件，如果建設單位沒有準備足夠的資金，那么就很有可能出現工程中途中斷的問題，從而引發系列的社會問題，因此要求施工單位準備足夠的資金是對建設單位的必要要求。我國法律對建設資金的具體要求為:根據建設工期的長短，建設周期不足1年的，準備的資金不少于工程合同的一半。建設周期長于1年的，到位的資金不得少于工程合同的30%;建設單位應該向有關行政部門提供資金證明的資料，有條件的可以實施銀行付款保函。

(八)法律法規規定的其他條件。法律規定的其它條件主要是對上述幾種情況的補充，這是因為建設施工的各種條件因素比較復雜，尤其是施工環境具有不可控性，因此依靠法律中具體的規定不能全面覆蓋許可證獲得的方式，因此需要法律對一些情況進行概括，這樣規定的目的是為了同其他法律，行政法規定相街接。因此，我國相關法律規定了一些特殊的情形，但是法律中出現的申請許可證的條件變更需要由全國人大委員會制定的行政法規才能進行更改。目前我國新增的申請條件主要包括監理和消防設計審核。

1．施工必須要實施監理制度。監理是保障施工質量的必要手段，通過監理的監督可以及時發現施工中存在的問題，從而要求施工單位進行更改，因此建設單位獲得施工許可證就必須要按照規定有已委托的監理。

2．消防問題是當前施工建設的基本要求。做好消防工作能夠有效防止重大火災的出現，保障人民生命財產安全，因此施工單位施工項目必須要經過消防部門的審核之后，才能申請施工許可證。

總之施工單位必須要具備以上8 個條件之后，才可以向有關行政部門申請施工許可證，建設單位不得在沒有施工許可證的條件下施工。一般有關部門在收到施工企業提交的申請材料之后，需要在15日內給予其答復。

三、沒有施工許可證施工的法律后果

建設單位不得在沒有獲得施工許可證的情況下自行開工，無論施工單位采取何種變相方式都是不允許的，例如在實踐中，施工單位為了趕進度，他們會采取劃分施工工程的方式，將施工工程劃分為若干個小工程，以此逃避有關部門的審核，對于建設單位的違規操作，我國《建筑法》對其規定:未取得施工許可證擅自開工的責令改正，對不符合開工條件的責令停止施工，可處以罰款。具體的處罰標準為程合同價款1%以上2%以下的罰款。

四、不需要申請施工許可證的工程類型

基于特殊因素的存在，在實踐中存在很多不需要申請施工許可證的項目，這些項目在某種意義上屬于特殊類型，查閱我國相關法律，有著明確的規定:一是國務院建設單位確定限額以下的小型工程。對于限額的具體要求，我國相關法律指出:工程項目的投資額在30 萬元以下獲得建筑面積在300 平方米以下的工程屬于限額項目，該工程由于工程用地比較少，因此不需要向有關部門進行申請，當然對于限額的具體規定，省級人民政府也可以根據實際情況進行調整，但是需要將調整的內容向國務院建設行政單位進行備案;二是屬于文物保護的工程。對于文化古跡的保護工程是不需要向建設單位申請施工許可證的;三是屬于自然災害的搶險工程。搶險工程由于是針對自然災害而言的，其具有突發性和危害性，因此是不需要申請許可證的，例如在2008年汶川大地震后，進行的自救性的工程建筑，由于其多數屬于臨時性建設，因此不需要進行申請;四是臨時性建筑。在工地中出現的用工人員的宿舍、食堂等屬于臨時建筑，其在使用一段時間之后是被拆除的，因此不需要獲得施工許可證;五是軍用房屋建筑。由于軍隊涉及國家機密，因此軍隊的建筑項目多數屬于保密性質，因此不需要向地方行政單位進行申請，以此避免出現軍事信息的泄露;六是不重復辦理施工許可證的建設工程。不重復辦理施工許可證建設工程，在實踐中有部分施工單位在獲得土地使用權之后，不及時開工建設，而是采取拖延的辦法，這樣一來其原來獲得的施工許可證就會過期，因此需要再向有關部門提出申請，但是為了避免重復辦公的問題，按照相關法律規定，不再領取施工許可證。

五、建設工程施工許可證的管理

(一)重新核驗施工許可證的條件。對于中止施工的建筑工程，建設單位應該自中止施工之日一個月內，向有關部門提出申請。建筑工程恢復施工時，應當向發證機關報告;中止施工滿一年的工程恢復施工前，建設單位應當報發證機關核驗施工許可證。中止施工在實踐中比較常見，因為工程施工的環境比較復雜，施工單位因為自身的原因，比如沒有足夠的資金或者因為出現了重大的惡劣天氣等都會導致施工工程不得不被迫停工。對于因故中止施工的，建設單位應當按照規定的時限向發證機關報告，并按照規定做好建設工程的維護管理工作，以防止建設工程在中止施工期間遭受不必要的損失，保證在恢復施工時可以盡快啟動。例如，建設單位與施工單位應當確定合理的停工部位，并協商提出善后處理的具體方案，明確雙方的職責、權利和義務;建設單位應當派專人負責，定期檢查中止施工工程的質量狀況，發現問題及時解決;建設單位要與施工單位共同做好中止施工的工地現場的安全等項工作，防止因工地腳手架、施工鐵架、外墻擋板等腐爛、斷裂、墜落、倒塌等導致發生人身安全事故，并保管好工程技術檔案資料。在消除影響施工因素之后，建設單位要及時向發證單位報告有關情況，發證單位根據工程中止的年限按照不同的流程對施工單位的許可證進行重新審核，對于中止施工滿1年的，發證單位要向其進行審核，查看其是否具備施工的條件，經過核驗符合條件的，施工單位可以施工，如果不符合條件的，則不能施工，并且發證單位要收回其許可證，待其具備施工條件之后再進行發證。

(二)重新辦理開工報告的條件。對于取得施工許可證的企業，如果在取得施工許可證的6 個月內進行施工，那么施工企業要想重新開工的話，就需要向有關部門提出申請，申請重新開工，當然對于重新開工的報告條件有著嚴格的規定，也就是開工的工程都屬于大中型建設項目。

(三)施工許可證廢止的條件。對于已經取得施工許可證的施工企業如果沒有在取得施工許可證的3 個月內進行施工的，而且也沒有向有關部門申請延期的，有關部門則要向其提出施工許可證作廢的說明，施工企業申請的施工許可證就自行被廢止。當然施工企業提出的延期也有明確的時間規定，也就是取得施工許可證延期的不得超過2 次，而且每次超過的時間不得超過3 個月。之所以允許施工企業提出延期申請主要是考慮到施工環境的特殊性而提出的，其符合法律制度的人性化規定。

六、結語

綜上所述，我國已建立了以《建筑法》、《建設工程質量管理條例》和《建筑工程施工許可管理辦法》等法律法規為基礎的施工許可證制度，并全面實施近15年，但是，仍然存在不領取施工許可證就開工的違法現象，作為建設單位應當系統地了解其內涵，必須掌握在操作層面上的具體要領并有效實施，才能保證建設工程在法律的正確軌道上順利展開。

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