鐵路客運樞紐規劃建設管理機制與設計理念

(鐵道第三勘察設計院集團有限公司，天津300142)

鐵路客運樞紐指以鐵路客站為中心，與各種城市交通方式接駁而形成的綜合客運交通樞紐。隨著高速鐵路(以下簡稱“高鐵”)的快速發展，中國正處于大規模改造和建設鐵路客運樞紐項目的時期。目前已取得顯著成果，并得到社會的廣泛認可。然而，由于建設速度過快，同時動工的項目數量過多，規劃建設的經驗教訓未能得到及時總結。鐵路客運樞紐的規劃建設涉及諸多領域和專業，需要不同行業管理部門之間技術理念的相互交融，引發多主體利益博弈，在實際操作中也存在諸多困難。同時，中國幅員遼闊，地區差異巨大，鐵路客運樞紐規劃建設還面臨如何因地制宜、適應自然和社會環境的挑戰，盲目追趕特大城市鐵路客運樞紐規劃建設模式的現象時有發生。總之，鐵路客運樞紐規劃建設需要解決的問題主要體現在管理機制和設計理念兩個方面。

1 管理機制

1.1 現狀問題

1.1.1 鐵路部門與城市規劃部門缺乏協調

鐵路客站作為鐵路客運樞紐建設的核心環節，其區位選擇、占地規模、站場布置、高程設計、服務設施等受到多方面影響，包括總體線網布局、客站在鐵路系統中的功能定位、地形和運營組織等因素。鐵路客站作為城市發展的觸媒，與城市結構調整密切相關，是商業服務設施布局的重要依托；同時，鐵路客運樞紐作為城市交通接駁換乘的聚集點，影響城市長途客運站、公交總站等設施的選址布局。上述雙重屬性，決定鐵路客站在立項階段即應建立與城市規劃的密切協調機制。但在實際建設過程中，由于沒有具可操作性的相關法律和技術準則對這一機制進行規范，協調機制往往以既有治理結構內部層級式的互動慣例為主。在這種環境下，較低等級城市的規劃部門與鐵路部門談判的話語權逐漸削弱，導致鐵路客站的建設與城市規劃脫節的情況日益凸顯。

以車站選址為例，一方面，高鐵線路轉彎半徑的設計要求比較苛刻，為保證運營時速，鐵路部門會優先選擇在城市建成區邊緣新建線路與客站，在滿足工程建設標準的同時，降低拆遷成本，使得車站的選址遠離城市中心區域。另一方面，高鐵建設正逢城鎮化建設快速發展時期，地方政府普遍把高鐵車站的建設視為帶動城市結構調整、刺激經濟發展、實現城市經營計劃的觸媒；但由于既有建成區現狀復雜，可供新建的用地過少，故在考慮基礎設施有效支撐和商業氛圍延續擴散的基礎上，城市政府也會趨向于將高鐵車站建在發展程度較低的地區，有時會為城市發展提供過于充分的空間，也會造成鐵路客站建成時距離城市核心區較遠的局面。

在實際選址過程中，省會及同級別城市具有一定的博弈資本，南京、蘇州、濟南等城市均通過這一輪博弈實現了城市結構的調整[1]。而地級以下城市對于高鐵車站選址基本持但求擁有、無論遠近的態度。受到省會城市大型高鐵項目示范效應的影響，無論城市規模和等級如何，中國高鐵客運樞紐與城市中心區的距離大多為10 km。這一距離對于副省級及以上城市而言，是建設新城市中心、疏散老城區建設壓力的合理選擇，而對于地級以下城市，則可能造成高鐵新區人氣不足、發展乏力、與原有建成區基礎設施難以共享的困境。

1.1.2 樞紐核心區各建設主體和利益相關方之間缺少有效互動

在50～100 hm2的樞紐核心區，與鐵路換乘直接相關的各類交通設施也存在一體化發展不足的問題。鐵路用地作為行政劃撥用地，常與周邊城市用地相隔離。鐵路用地與其他城市用地之間缺乏規范性的互動機制，鐵路與周邊換乘設施的整合程度往往受到管理體制、談判機制、規劃理念和運營模式等因素的影響。在省會及以上等級城市的高鐵車站建設中，城市軌道交通車站及地下換乘空間、溝通鐵路站場兩側的城市公共走廊等，已普遍采用立體布局模式，例如濟南西站的人行公共通道及深圳北站上跨鐵路線的人行通道等。但對于中小城市，多數高鐵車站與周邊城市空間的換乘及連接設施仍然采用簡單的地面廣場模式，造成樞紐周邊人車混雜、土地資源浪費、換乘距離長、換乘空間缺乏連續性和整體設計等問題。

出于部門利益的考慮，城市中與樞紐結合的長途汽車站、旅游集散中心、公共汽車總站等設施也經常要求獨立占地，以實現自身內部功能的完整性。例如，結合位于城市外圍的高鐵車站新建長途汽車客運總站，本身是增加城市對外交通集聚效應、方便鐵路與公路聯運的有效措施；但很多城市依托高鐵車站建設的長途汽車客運站缺乏與鐵路換乘一體化的考慮，占地面積過大，布局孤立。鄭州東站、成都東站、濟南西站的長途汽車站均選擇在高鐵車站外獨立建設，占地面積均在4萬m2以上，且乘客在高鐵車站與長途汽車客運站之間換乘需要穿越機動車道。根據《汽車客運站級別劃分和建設要求》(JT/T 200—2004)，一級、二級車站都應獨立設置1.2～1.5 m2·人-1的站前廣場，依托鐵路客站的長途汽車客運站若按此布局，勢必會出現重復建設的問題。

此外，鐵路站場設計本身也存在功能整合問題。鐵路部門更關注運輸功能的實現，往往從工藝和管理的角度出發思考問題，這種本位主義的思路不利于城市功能與鐵路交通功能的一體化銜接，也不利于城市公共空間與鐵路站場共建的立體布局。同時，鐵路內部各平行部門，如車務段、工務段、水電段、建筑段等，基于技術及部門管理便利等方面的考慮，均傾向于獨立占地，自成一體，缺乏空間整合、集約發展的內部機制與動力。上述情況造成鐵路客站占地雖大，但土地使用效率低，應有的土地經濟效益未得到充分發揮。

1.1.3 公眾參與和社會監督機制欠缺

作為公眾最為關注的建設項目，鐵路客運樞紐的建設通常由政府投資，城市中的每個人都可能是其使用者，因此，市民最有資格評判規劃設計和運營管理的優劣。但是，綜合客運交通樞紐規劃設計的過程沒有公眾參與的環節，在樞紐的運營方面也沒有合理的社會監督機制，規劃建設與運營使用的脫節也是導致樞紐設計不合理的原因。出于管理方便和部門利益的考慮，在運營階段常會改變一些規劃時制定的方案。例如，為減少管理成本鎖閉部分出入口和通道，造成旅客出行不便。此外，大而無當的廣場以及節能效果差、造價高的超大空間等造成基礎設施建設資金的浪費，在目前的建設管理水平下仍缺乏有效方法加以控制。總之，由于缺乏自下而上的反饋機制，規劃設計時對于實際的運營情況未進行充分考慮，容易造成使用、管理上的不便而不得不對樞紐進行管理上的調整；社會監督機制的缺乏，使得樞紐在運營時能夠輕易地改變原來設計的初衷，造成使用上的不便。

1.2 解決策略

1.2.1 鐵路建設與城市規劃部門建立銜接機制

鐵路客站選址應與城市發展相結合，并納入城市總體規劃。各城市在制定城市總體規劃時，應結合國家鐵路網的規劃開展鐵路線路選線以及客運站場選址工作，并應及時與相關鐵路主管部門協商。在詳細規劃層面，地方規劃管理部門應在鐵路客運樞紐建設前組織編制鐵路站場及周邊地區專項規劃，確定土地利用性質、區域開發范圍、地區空間形態、地下空間利用、綜合交通規劃、樞紐核心區一體化建設等內容，并將相應內容納入控制性詳細規劃。在編制鐵路站場及周邊地區專項規劃時，鐵路部門與地方政府應密切配合，在樞紐工程建設前完成此項工作，為樞紐建設提供規劃依據，避免一方單獨開工建設帶來的被動局面。

在工程設計階段，建設管理部門應根據樞紐的控制性詳細規劃，加強鐵路場站及周邊地區各單項工程設計的管理，按照整體化、系統化的要求，加強樞紐中各項目(鐵路客站、長途汽車站、地鐵車站以及樞紐交通配套工程等)的初步設計審查。深化和細化鐵路客運設施布局、地上地下空間布局、各類交通方式接駁、各類停車場地布局等，加強鐵路客運設施與相關交通配套設施、城市功能空間的聯系，強化樞紐與周邊地區的融合。

1.2.2 出臺統一的樞紐建設標準

鐵路客運樞紐包括鐵路客站、長途汽車站、城市軌道交通車站、公共汽車站、道路交通設施及商業開發多個項目，規劃設計涉及鐵路、建筑、道路交通、軌道交通、各種道路交通場站等多個行業，每個行業都會按照本行業的規范、標準進行設計。整合過程會出現多種規定相互排斥、干擾及界定不清等問題，造成不必要的浪費，甚至可能造成使用隱患。

與鐵路客運樞紐功能、規模和布局相關的規范、標準多達20余項，但這些標準的制定均以某一特定交通功能為出發點，缺乏從城市整體角度的考慮，也缺乏基于換乘思想對不同交通設施間的布局關系進行規范。鐵路客運樞紐與城市的關系日益緊密，鐵路與各類交通方式的接駁關系更加復雜。隨著以人為本、公交優先和集約用地等理念深入人心，目前的工作重點應從城市發展和集約換乘的角度整合各行業標準，形成能夠指導各級各類鐵路客運樞紐建設的標準與規范。綜合標準的制定應致力于解決以下問題：1)在土建結構設計方面，統籌考慮建筑結構、橋梁結構、地下結構設計；2)在樞紐功能設施的設置標準方面，規范樞紐公共區域的設計標準；3)在樞紐建筑的防火設計方面，重點明確包含多種功能空間的超大型地下空間的安全疏散以及消防設施設置標準；4)深入細化道路交通設施以及樞紐地下空間環境控制標準。

1.2.3 建立一體化管理機制

國務院于2013年發布《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發[2013]33號)，國務院辦公廳于2014年發布《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發[2014]37號)，同時吸引民營資本參與城市基礎設施建設的PPP模式得到大力推廣。在此背景下，迫切需要有關部門打破行業、部門之間的界限，實現綜合統一的規劃設計、建設管理、運營管理。具體應注意7個方面的問題：

1）從工程可行性與合理性的角度研究確定樞紐規劃設計方案。鐵路、公路、軌道交通等建設部門在樞紐用地的地上、地下空間開發建設時，應與土地、規劃部門充分溝通。實施過程中應注意避免由于項目的復雜性與建設周期的限制而在技術和措施上做出妥協，給規模龐大的工程留下遺憾。

2）將綜合客運交通樞紐作為一個整體工程來考慮與管理，統籌制定前期規劃、工程設計及工程實施方案，減少管理界面的接口，達到樞紐各部分工程銜接的順暢。

3）在既有城市規劃及土地利用管理體制的基礎上進行創新。除允許樞紐部分具備一定比例的兼容功能外，國土管理部門可根據規劃功能分層設立建設用地使用權與土地和房屋產權。分層設立的建設用地使用權，符合劃撥土地目錄的可按劃撥方式供應，不符合的可按協議方式出讓。

4）制定完整的工程建設時序并確定各項目的建設周期與開通使用時間，保證在樞紐建設過程中始終遵循統一規劃、分步實施的原則，分階段達到最終的使用效果。

5）研究確定合理的運營管理模式，明確在樞紐建成使用后各項目運營單位和管理單位之間的責任與利益關系。

6）統籌考慮緊急狀態下樞紐中人員疏散及安全防范的措施。

7）在保證綜合客運交通樞紐功能合理的前提下，統籌考慮各項目間的投資界面、建設管理界面、工程設計界面、施工管理界面和運營管理界面的劃分。不應由于投資和使用主體的差異引起利益和要求的不統一，進而影響樞紐的整體功能。

1.2.4 設立合理的公眾參與機制

樞紐規劃設計至運營管理的全過程應置于公眾的監督之下。在規劃設計階段，由規劃建設管理部門將專家評議后的方案和設計分階段進行公示，吸取公眾意見后進行修改和完善。建設期間，樞紐的規劃方案也應對公眾開放，保證運營管理單位在樞紐投入使用后可以根據公示內容進行管理，避免人為改變使用功能，造成設計初衷無法實現。

2 設計理念

2.1 現狀問題

與鐵路客運樞紐規劃建設相關的各地區、各部門，對樞紐規劃建設思路的理解并不相同，這些在樞紐規劃建設思路上的差異以及落后的規劃理念，均會制約中國鐵路客運樞紐發展。因此，盡快建立正確的樞紐規劃建設理念并向社會推廣是目前工作的當務之急。當前主要存在以下4個認識上的誤區：

1）規劃建設工程中將樞紐與城市割裂開考慮。樞紐規劃部門和城市管理部門普遍認為鐵路客運樞紐僅解決交通換乘問題，因此忽視樞紐與城市共生共榮的紐帶關系。鐵路部門希望盡量減少與城市的接觸，便于管理；城市管理者希望鐵路遠離城市的主要區域，減少鐵路對城市的割裂以及鐵路客站對城市的干擾和影響。

2）對公共交通的重視程度不夠。近幾年，樞紐規劃建設中雖然不斷強調公共交通優先的原則，但實際情況卻是在不遺余力地實現小汽車的進出便捷性。例如，將上跨匝道作為先進的樞紐設計理念；對常規公交不夠重視，認為公共汽車會影響樞紐景觀效果等。

3）建設規模普遍較大。從已建成使用的樞紐來看，雖然受開通運營初期客流未達到預期效果、周邊區域的城市發展還處于起步階段等因素的影響，但仍然反映出樞紐用地和規模偏大的傾向。在樞紐規劃建設階段，地方政府對樞紐的期望過大、熱情過高，故對用地控制和規模控制顯得過于寬松，也存在夸大樞紐作用的情況。

4）樞紐模式單一，缺乏地區特色。各地區各部門對于樞紐規劃理念與認識的落差使得新建項目或毫無參照進行研究，或完全復制已有模式，無法體現不同地區、不同地點和不同建設條件下，各個樞紐所應具備的特點和特色。很多中小城市樞紐完全復制大城市樞紐的模式，沒有體現不同城市規模下樞紐的差異性。一些地區對樞紐形象的關注大于對其功能的關注，使得本應具備豐富功能的樞紐淪為簡單的城市名片，缺乏人性化設計的考慮給樞紐的使用帶來不便。

2.2 解決策略

2.2.1 樞紐與城市一體化發展

鐵路客運樞紐自產生之時起就具有鮮明的城市屬性，應從城市的角度來看待樞紐和樞紐中鐵路客站的作用。一方面，鐵路客運樞紐作為交通節點，是城市交通功能最為重要的組成部分。另一方面，鐵路客運樞紐因其便利性及可達性會吸引更多的城市功能向其周邊集聚，所以它又是城市功能空間的一部分。綜合客運交通樞紐能夠促進城市功能的完善與發展，圍繞鐵路客運樞紐進行社會、產業等功能的開發，已成為城市發展的新方向。因此，突破單一的交通功能向多元化的城市功能拓展，是中國鐵路客運樞紐發展的必然趨勢。由于樞紐所處的城市區位不同，交通功能與城市功能的結合也面臨不同選擇。

在城市中心城區，由于建設年代較早的樞紐是在城市發展過程中形成的，大都受到社會歷史、自然環境因素影響，與城市其他功能銜接緊湊，長期發展形成穩定的客流吸引，成為相對活躍的城市活動中心。對此類樞紐的改造建設，應整合城市空間并解決交通問題，同時優化區域環境，提升樞紐的綜合服務功能，為地區的持續繁榮發展創造條件。例如，天津站位于城市中心，樞紐建設過程涉及周邊大范圍城市更新改造，樞紐建成后，周邊地區也成為更具活力的城市中心[2]。

在城市新開發區域，隨著綜合客運交通樞紐的建設，區域交通便利性大幅提高，必將提升樞紐周邊地區的商業潛力，帶動土地升值。因此，要充分利用綜合客運交通樞紐的建設契機，對周邊地區的土地進行有計劃的開發，通過建設大規模綜合性設施，充分發揮樞紐的影響效應，實現地區經濟和城市的發展。例如，上海虹橋綜合交通樞紐利用建設高鐵車站、擴建機場以及預留磁浮交通引入三大契機，結合地鐵和城市配套交通形成特大型綜合客運交通樞紐；借助樞紐的形成，上海市政府在周邊劃定26 km2的開發區域，形成臨港新區，收到良好效果[3]。

從事樞紐開發建設的鐵路、公路、軌道交通以及市政交通配套等建設單位，均應從觀念上樹立樞紐與城市一體化發展的概念，從城市的需求和發展出發，通過對樞紐的開發建設實現多方共贏的局面。

2.2.2 公共交通優先的發展原則

事實上，無論是對既有樞紐運營情況的觀測，還是對樞紐內各交通方式分擔比例的預測都顯示，包含軌道交通在內的公共交通與鐵路客運功能的接駁比例更大，一般超過50%。2004年調查顯示，北京西站的公共汽車交通分擔率為75.5%[4]，2014年地鐵開通后，公共汽車和地鐵的分擔率仍達70%以上[5]。無論從樞紐功能實現還是城市發展的角度看，公共交通都應該作為樞紐的主要集疏運方式。根據《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發([2012)]64號)，要“突出公共交通在城市總體規劃中的地位和作用，……加強與其他交通方式的銜接，提高一體化水平，統籌基礎設施建設與運營組織管理，引導城市空間布局的優化調整。”樞紐中的公共交通方式主要包含公共汽車交通(常規公交、BRT等)和城市軌道交通(地鐵、輕軌、有軌電車等)兩種形式，在樞紐的規劃設計中，應保證這兩種交通方式與鐵路客運的接駁最方便，步行換乘距離短，通道容量大且環境舒適。同時，從城市綜合交通規劃上也要給予有效支持，使公共交通能夠真正成為旅客出行的首選方式。

2.2.3 集約利用土地資源與彈性發展

樞紐的建設及周邊功能的發展都要經歷一個過程，日本新宿站、橫濱高鐵站及大阪高鐵站等在過去30年一直處于持續發展過程中，樞紐布局形態與開發模式也在不斷升級。隨著社會發展和科技進步，樞紐的建設理念也在不斷更新，因此，樞紐建設在集約利用土地資源的同時，要充分考慮分期彈性發展的需要，使得樞紐周邊地區能夠可持續發展。為此，應從以下4個方面提升樞紐的規劃技術和管理水平：

1）樞紐交通功能部分的規模應針對其區位和功能定位的不同進行深入分析，借用先進的量化技術手段，合理確定與交通換乘方式和客流量等功能性需求相匹配的空間規模。不應為追求空間氣勢而盲目擴大樞紐規模，造成使用浪費。樞紐商業開發部分的規模需求，要力求與交通功能及總體交通容量相適應，在達到交通與商業功能兩方面平衡的同時，注重以分期建設的思路精心控制土地供應和空間安排。

2）在樞紐建設立項時，從總體規劃層面嚴格控制樞紐的用地規模，同時對周邊的土地也要進行控制，并對分期開發建設做出詳細規定。在詳細規劃階段，通過整合樞紐的各項功能，進一步提高土地利用效率。

3）盡快出臺樞紐用地和規模控制的相關規定，從建設標準的政策法規層面上進行控制。

4）建立樞紐投資的成本概念，通過對建設和運營成本的測算，用市場的手段實現對樞紐規模的控制。

2.2.4 因地制宜、以人為本的規劃理念

中國地域遼闊，城市間的發展程度不盡相同，建設條件千差萬別，樞紐建設應秉承因地制宜理念，切忌追求形象目標而攀比建設規模。然而，從已建成的樞紐來看，中小城市鐵路客運樞紐頗為雷同，未能很好地適應不同的建設條件和功能要求。很多中小城市的高鐵客站效仿大城市的高鐵樞紐建設模式，盲目追求站房面積和廣場規模等指標，增加建設管理成本。

樞紐設計應從以人為本的角度出發，首先考慮乘客的使用體驗，通過研究明確樞紐內各交通方式之間的換乘關系，在此基礎上確定換乘空間的形態與布局，保證乘客換乘的環境品質。一些樞紐在規劃設計階段并未從乘客使用的角度出發認真考慮各交通方式的換乘關系，造成公共交通場站與鐵路客站距離遠、班次少、換乘不便、步行換乘空間缺乏人性化關懷等問題，應在今后的規劃中盡量避免。

3 結語

隨著中國社會經濟的發展，可持續發展理念逐步深入人心，對樞紐的認識也在不斷發展變化。隨著高鐵客流的高端化，鐵路旅客對樞紐換乘便捷性與進出站環境舒適性的期待也與以往不同，對出行環境和質量有更高需求。同時，多項關于鐵路客運樞紐建設文件的連續下發，標志著長期以來自成體系的鐵路系統應做好與城市融合、綜合開發的準備。這將對今后的鐵路客運樞紐建設提出新要求。

為鼓勵和支持鐵路客運樞紐在規劃建設中提出新思路，樞紐規劃建設領域相關的各行業、部門和機構之間應該加強聯系，形成跨行業的組織機構，以指導和推動綜合客運交通樞紐的規劃建設，使得對樞紐的正確認識得到及時的推廣和有效的傳播。同時，在因地制宜、以人為本、公交優先、可持續發展的理念基礎上，通過不斷總結、積累和創新，實現樞紐規劃建設的多樣化發展。

[1]段進.國家大型基礎設施建設與城市空間發展應對：以高鐵與城際綜合交通樞紐為例[J].城市規劃學刊，2009(1)：33-37.Duan Jin.National Grand Infrastructure Construction and Urban Spatial Development:A Case Study on High Speed Railway and Urban Comprehensive Transport Hub[J].Urban Planning Forum,2009(1):33-37.

[2]黃桂興.天津站綜合交通樞紐工程：設計—建設—運營集成管理創新模式研究[M].北京：人民交通出版社，2011：10-15.

[3]上海現代建筑設計(集團)有限公司.上海虹橋綜合交通樞紐規劃與建筑設計[M].北京：中國建筑工業出版社，2010：9-11.ShanghaiXian DaiArchitecturalDesign(Group)Co.,Ltd.Planning&Architectural Design for Shanghai Hongqiao Comprehensive Traffic Hub[M].Beijing China Architecture&Building Press,2010:9-11.

[4]趙杰，王昊，戴繼峰，等.大型高鐵綜合交通樞紐功能設計關鍵技術方法研究[R].北京：中國城市規劃設計研究院，2010.

[5]賴建輝.基于大數據北京鐵路樞紐客流特征專題研究[R].北京：北京工業大學，2015.