征地拆遷領域灰色勢力的行為特征與形成機理探析
——基于對H 新區(qū)的田野調查

劉建平，田苗，華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢430074

20 世紀90年代以來，中國進入城市化快速發(fā)展階段，城市空間擴張刺激了對農村土地資源的需求，越來越多的農地轉化為非農用地。在農村土地集體所有的制度安排下，地方政府往往借助行政手段，通過征地拆遷方式實現(xiàn)城市建設用地供給。地方政府強力快速推進項目落地，然而由于缺乏公開透明的征地拆遷程序，征地拆遷領域出現(xiàn)了灰色勢力介入的現(xiàn)象。所謂灰色勢力，是一種介于正常社會和黑社會之間的社會力量，他們常破壞鄉(xiāng)村社會秩序，侵害農民的利益，但其本身組織化程度不高，缺乏黑社會的專業(yè)分工［1］161－170［2］。灰色勢力介入到基層治理是中國社會轉型過程中的重要現(xiàn)象，在巨大的經濟利益誘惑下，征地拆遷領域的灰色勢力更為集中和普遍。灰色勢力不同于黑惡勢力，其行為后果不完全是負面的，他們的存在具有一些合理性和必然性。例如，鄉(xiāng)土混混、強人等灰色勢力利用自身行動優(yōu)勢，能夠很好地解決“釘子戶”①此處“釘子戶”一詞泛指為保障土地合法權益，就補償標準低、利益分配不公、證地拆遷程序不合理等原因采取不配合政府工作，越級上訪等一系列策略化手段的被征地拆遷農民，他們的目的在于獲取更多的經濟利益，在信訪維穩(wěn)制度下，有時他們會演變?yōu)橹\利型抗爭。見田先紅《從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，載《開放時代》2010年第6期。的不合作問題，從而避免了基層政府強征強拆以及由此帶來的極端群體性事件。當然，灰色勢力也會在征地拆遷領域大肆攫取收益，影響土地增值收益的合理分配，成為誘發(fā)社會矛盾和社會沖突的重要原因。因此，科學地認識灰色勢力在征地拆遷領域的行為特征及其產生機理具有重要意義。

國內部分學者從鄉(xiāng)村治理層面對灰色勢力的行為及造成的影響進行了研究。在鄉(xiāng)村事務治理中灰色勢力常會有意或者無意地借助團伙力量，從法與非法的邊緣地帶涉入地方經濟和社會生活［3］283－286。既有研究注意到了灰色勢力的行為特征及其危害，由于灰色勢力的隱蔽性，很難通過個案來探究灰色勢力介入鄉(xiāng)村治理的內在機理和脈絡。在征地拆遷過程中，工商資本和經濟利益密集輸入到鄉(xiāng)村社會內部，短期的利益變動以及圍繞利益的紛爭既為進一步觀察灰色勢力的行為提供了新的視角和契機，又有利于深入探究灰色勢力的介入路徑。因此，筆者試圖通過對H 新區(qū)開發(fā)中征地拆遷的田野調查來研究灰色勢力介入征地拆遷的路徑、行為特征及生成機理。

一、征地拆遷中灰色勢力的田野調查

H 新區(qū)規(guī)劃面積42．5 平方公里，人口約為4．2 萬，是一個省級旅游度假區(qū)。自2013年起，H 新區(qū)所在市引入該省的一個旅游投資集團對該區(qū)進行全域開發(fā)。近年來，隨著大量的房地產開發(fā)和工業(yè)項目落戶當地，越來越多的農地轉化為非農用地，該區(qū)需要進行大面積的土地征用和房屋拆遷來滿足土地需求。筆者所在的調研團隊選擇H 新區(qū)作為典型案例，對當地征地拆遷及其推進方式進行了詳細的剖析，通過實地調查，H 新區(qū)征地拆遷具有以下特點。

第一，土地需求量大，征地拆遷涉及范圍廣。據調查，截至2012年H 新區(qū)引進招商項目共計55 個，規(guī)劃內面積29 298畝，加上基礎設施建設和新型社區(qū)建設，規(guī)劃內總面積達32 486畝，約為21．66 平方公里，也就是說，土地需求面積占新區(qū)總面積的24%。從土地供給來看，已完成征地拆遷總面積為11 189畝，可供地面積遠遠低于實際需求面積。自2009年開始，H 新區(qū)采取“遷村騰地”的方式來爭取項目用地，并計劃對規(guī)劃紅線范圍內的農村房屋、墳墓等進行拆遷和搬遷，預計通過五大新型農村社區(qū)的建設，H 新區(qū)可以騰出土地5 000 余畝。據此看來，要確保項目順利落地，H 新區(qū)規(guī)劃范圍內絕大部分農地將會被征用，大面積的農民住房面臨拆遷。

第二，征地拆遷難度大，與農民之間時有沖突性。在征地拆遷過程中，被征地拆遷農民大多因為補償標準低、利益分配不公、征地拆遷程序不合理等問題進行上訪。據筆者統(tǒng)計，H 新區(qū)的有60%的農民上訪與征地拆遷有關。在信訪維穩(wěn)制度下，農民深知“會哭的小娃有奶吃”的道理，于是少數訴求未得到解決的上訪農民演變?yōu)橐岳p訪、鬧訪為主要手段的“釘子戶”，甚至出現(xiàn)極少數“釘子戶”采取阻攔道路、損壞施工現(xiàn)場等極端手段對抗政府。一旦成為這類“釘子戶”，基層干部就很難通過政策說服、行政動員等權威性治理工具和動用親屬做工作、在彈性范圍內適度讓利等非正式治理手段使他們配合政府工作，征地拆遷工作的難度進一步加大。

第三，鄉(xiāng)土社會中的灰色勢力介入到征地拆遷過程。筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，為了保證項目落地及土地開發(fā)，提高征地拆遷工作效率，在邊界模糊的征地拆遷博弈中，當地政府會通過非正式治理來推動征地拆遷工作順利進行，利用灰色勢力對被征地拆遷農民施加影響就是重要的表現(xiàn)，適度地以恐嚇、毆打、強拆等方式完成釘子戶的征拆工作。通過對當地126 位農民的訪談發(fā)現(xiàn)，有30%左右的農民表示在征地拆遷中受到了灰色勢力的影響，他們多用狠人、地痞、流氓、惡霸等詞匯來描述地方灰色勢力，甚至有村民認為鄉(xiāng)村治理的權力也被少數狠人“把持”著，他們利用集體土地參與各類經營性活動，而農民對這些行為缺乏了解和監(jiān)督，少數狠人獲得了遠遠高于農民的土地收益，影響了土地補償款的合理分配。在田野調查的基礎上，筆者又對當地信訪和拆遷部門的干部進行了回訪，負責征地拆遷的基層干部一般會默許灰色勢力的存在，原因在于農民對這種非正式力量的恐懼可以大大地降低征地拆遷難度。灰色勢力介入征地拆遷的現(xiàn)象得到多方印證。

二、征地拆遷中灰色勢力的介入路徑

在H 新區(qū)，為了降低與農民談判的交易費用，開發(fā)商一般不介入征地拆遷過程，他們將征地拆遷發(fā)包給地方政府。因此，H 新區(qū)管委會通過對當地行政力量的整合，構建起了一套完整的征地拆遷工作機制:從組織機構來看，H 新區(qū)為每一個項目配備工作專班，專班的負責人為新區(qū)直屬行政或事業(yè)單位的“一把手”，抽調3 ～5 名來自國土、規(guī)劃、信訪等部門的干部作為工作專班組成人員，工作專班的主要任務就是完成項目用地范圍內的征地拆遷;從工作流程來看，工作專班與村集體共同劃定農民征地拆遷補償范圍和補償標準，協(xié)調征地拆遷過程中的社會矛盾和利益沖突，即負責與上訪戶、釘子戶談判，說服他們配合政府的工作并簽訂征地拆遷協(xié)議;從配套措施來看，H 新區(qū)還成立了專門的拆遷公司，負責土地平整和房屋拆除等具體工作。在這種工作機制下，灰色勢力得以從以下三個層面介入到征地拆遷領域。

第一，基層政府借用灰色勢力，灰色勢力從正式治理層面介入征地拆遷。征地拆遷工作專班的人員大多來自基層干部，他們最大的工作阻力在于“釘子戶”的不合作行為。H 新區(qū)對工作專班有嚴格的績效考核制度，在壓力型體制下，基層干部為了完成征地拆遷任務，只能依靠非正式治理手段來迫使“釘子戶”放棄抵抗。一般情況下，基層干部首先會利用地方人情關系網絡和額外利益補償等方式俘獲“釘子戶”。當這些方式失效后，他們才會適度地采取威脅與恐嚇手段，這其中就包括援引地方灰色勢力對“釘子戶”施加影響。H 新區(qū)一名信訪部門的干部表示，“現(xiàn)在征地拆遷很難推進，不排除行政手段解決不了(釘子戶工作)的時候，部分專班工作人員就找村里頭的狠角兒，讓他們去做農民的工作，當然這個過程中的度要掌握好，避免產生較大的社會負面影響。”當地征地拆遷部門的負責人也認為“如果不采取一些別的手段，征地拆遷工作根本推進不了，我們強行征地拆遷的行政風險較高，這種事情交給村里的強人來做，農民比較容易接受”。由于正式治理受到多方約束，基層干部作為權威性代表人物，過多地與灰色勢力聯(lián)系將面臨農民的道德譴責，因此，灰色勢力由正式治理層面介入征地拆遷只是個案現(xiàn)象。

第二，村委會吸納灰色勢力，灰色勢力從鄉(xiāng)村治理層面介入征地拆遷。H 新區(qū)將村集體組織也整合進征地拆遷的工作機制中，利用村干部等本土性精英負責協(xié)調與農民間的利益矛盾。在征地拆遷過程中，村干部與工作專班一起給農民做思想工作。村集體在征地拆遷中會獲得大量的經濟資源，村干部有強烈的動機參與此項工作:一方面，H 新區(qū)給村干部提供進行征地拆遷工作的經費;另一方面，村集體也可以從土地補償款中進行提留。因此，在經濟利益驅動下，H 新區(qū)部分村干部為了縮短征地拆遷的時間，也會采取非正式手段要求農民在征地拆遷協(xié)議上簽字。由于村集體缺乏基層政府的正式強制性權力，他們更多地利用灰色勢力的隱性暴力來支配農民意愿。農民尹某這樣描繪到:“村里也有個征地拆遷協(xié)調小組，這些成員多數都是當地的流氓、地痞或者強人，他們來找農民談判時，往你家一坐，你就知道什么意思了。”其他多位村民表示，村里的征地拆遷由強人主導，村干部從征地拆遷中謀取了大量利益，自己是敢怒不敢言。通過調查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理層面是灰色勢力介入征地拆遷的主要路徑，這些灰色勢力大多來自鄉(xiāng)土社會內部。

第三，灰色勢力公司化，從工商資本主體層面介入征地拆遷。工作專班運用行政權力來推進征地拆遷工作，大大地增加了基層干部在一線工作的行政風險。當強征或強拆誘發(fā)群體性事件時，這些基層干部必須擔負相當程度的責任，因此，通過將土地平整和房屋拆遷發(fā)包給拆遷公司，極大地降低了工作專班的行政風險，卻也使得利益關系更加復雜化。在H 新區(qū)，拆遷公司和工作專班的工作職責并不明確，他們的目的都是為了更快地推進征地拆遷工作。工作專班中的基層干部會利用正式權威化解農民的抵抗，盡量減少“釘子戶”的抵抗行為。筆者了解到，拆遷公司只有在完成某一項目用地范圍內的征地拆遷時，才能從H 新區(qū)管委會獲得相關的費用。因此，當“釘子戶”繼續(xù)選擇不合作時，拆遷公司就會按照利益最大化邏輯強征土地或強拆房屋，灰色勢力的介入無疑有利于大大減少農民對拆遷公司的抗爭，將征地拆遷中“釘子戶”所帶來的摩擦成本最小化。此外，開發(fā)商有時為了推進項目進度，也會利用灰色勢力干擾農民生活，讓他們主動配合征地拆遷工作。在對農民陳某進行訪談時，他表示，自己一開始并不配合拆遷公司的要求，可每到晚上就有人對自己房屋進行暗地破壞，砸自家的門窗，弄得人心惶惶。通過田野調查發(fā)現(xiàn)，從資本主體層面介入征地拆遷的灰色勢力多來自鄉(xiāng)土社會外部，隨著資本密集輸入到鄉(xiāng)土社會，外部灰色勢力介入當地征地拆遷的現(xiàn)象也越來越普遍。

三、征地拆遷中灰色勢力的行為特征

當灰色勢力通過多種路徑介入到征地拆遷時，他們就從利益分配的局外人變?yōu)榫謨热耍蔀閺碗s利益關系中的重要主體，因此，灰色勢力行為的邏輯出發(fā)點就是從征地拆遷中攫取利益。盡管介入到征地拆遷過程的路徑不同，他們卻有著極為相似的行為特征。通過訪談和比較分析，我們發(fā)現(xiàn)灰色勢力的行為特征表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，半強制性。灰色勢力的重要特點就是小事不斷、大事不犯，做事不講道理，也不會“憑良心”，在鄉(xiāng)土社會扮演著“斗狠”的角色［4］38－42，因此，灰色勢力行為具有潛在的暴力性和半強制性。當然，灰色勢力的這種半強制性并不意味著直接使用暴力，而更多地體現(xiàn)為農民對其暴力形象所形成的社會認知和群體心理。在征地拆遷過程中，當基層干部、村集體與農民談判失敗后，灰色勢力的半強制性既有利于迫使農民妥協(xié)，又不會增加與農民對抗的社會風險和治理成本。在H 新區(qū)某拆遷安置小區(qū)，農民周某這樣描述征地拆遷的情形:“簽不簽征地拆遷協(xié)議由不得你，他地痞流氓天天往你屋里一坐，不打你，也不罵你，但就纏著讓你做不了其他事情，而這些人你又得罪不起，萬一出了什么事情呢?”由此可見，在利益博弈過程中，農民對灰色勢力有較大的心理畏懼感，不愿意因得罪灰色勢力而招致意外后果。

第二，隱匿性。隨著鄉(xiāng)村社會結構的不斷轉型，灰色勢力逐漸演變?yōu)橐环N關系網絡組織，形成了一種穩(wěn)定的“利益聯(lián)盟”格局［5］142－146。灰色勢力的關系網絡組織具有極強的隱蔽性，它以鄉(xiāng)土社會為活動場域，利用地方性知識和其他非正式規(guī)則作為庇護，是鄉(xiāng)村治理中的一個獨特群體。因此，在鄉(xiāng)村治理實踐中，灰色勢力扮演著雙重角色:一方面，他們作為邊緣人物出現(xiàn)，村民對他們缺乏整體的認知和了解;另一方面，他們借助自身的行為特征，既游離于不同利益主體間，又時常在鄉(xiāng)村事務治理中發(fā)揮一定的影響。雖然征地拆遷使得鄉(xiāng)村治理資源驟然增加，灰色勢力的影響不斷擴大，但他們仍然難以公開地活躍于村民的視野中。在調查過程中，不少村民都認為自己受到了灰色勢力的影響，卻難以描述灰色勢力的行為蹤跡和策略手段，村民們總感覺這種影響是莫名的或潛在的。

第三，依附性。盡管灰色勢力呈現(xiàn)出關系網絡組織的特征，但由于正式規(guī)則和傳統(tǒng)道德的制約，他們無法作為正式主體參與鄉(xiāng)村治理，因此，灰色勢力總是依附于其他力量存在，包括基層干部、鄉(xiāng)村精英以及工商企業(yè)等主體。在我國鄉(xiāng)村治理機制不健全的情況下，灰色勢力有其活動的制度空間:一方面，灰色勢力通過依附其他利益主體獲取經濟利益，逃避來自村民方面的監(jiān)督與懲罰;另一方面，其他利益主體將灰色勢力作為一種治理工具，用以降低與農民討價還價的成本。H 新區(qū)農民張某這樣形容背后的利益關系:“政府怕農民，農民怕混混，混混又怕政府。”在征地拆遷中，灰色勢力之所以能夠依附基層干部和本土精英存在，原因在于工作專班、村集體等正式組織都無法有效解決“釘子戶”問題，無奈情境下只能依靠非正式的策略化治理手段來“擺平”農民的抵抗，最大限度地降低征地拆遷所帶來的負面影響［6］71－82。

第四，滲透性。灰色勢力的非正式行為對正式治理具有極強的滲透性，通過依附關系持久地在鄉(xiāng)土社會中滋生蔓延。首先，由于當下我國基層政府的治理資源短缺，其治理能力不斷下降，在推進各項工作時不得不依靠灰色勢力來解決各種難題，從而造成灰色勢力對公權力的滲透。其次，轉型中的鄉(xiāng)村治理也面臨著主體虛化的難題，灰色勢力干預鄉(xiāng)村選舉的現(xiàn)象屢見不鮮，有些地方甚至出現(xiàn)灰色勢力代理或壟斷村干部的現(xiàn)象。在H 新區(qū)某拆遷安置小區(qū)，農民李某描述了灰色勢力向鄉(xiāng)村治理滲透的邏輯:“我們村總共征地2000 多畝，加上公共面積和承包地的提留款，算下來村集體資產達到2000 萬左右，大多數村民都認為村干部伙同地痞流氓侵占集體資產，但誰也說不清楚具體情況。”此事后來通過農民多次上訪向H 新區(qū)反映，由紀委調查得到證實，村集體伙同鄉(xiāng)土混混違法分配土地補償款。由此可見，隨著灰色勢力在鄉(xiāng)土社會滲透和蔓延，他們極有可能演變?yōu)橹苯游：r民利益的黑惡勢力。

第五，掠奪性。當灰色勢力依附并滲透正式治理的過程中時，他們便與其他利益主體結成穩(wěn)定的利益聯(lián)盟。在經濟理性和潛在強制性的驅動下，灰色勢力的掠奪性暴露無遺，表現(xiàn)出其潛在的“黑”的一面。在H 新區(qū)調查時發(fā)現(xiàn)，來自鄉(xiāng)土社會內部的灰色勢力通過與村干部等本土性精英合謀，強征農民土地，強拆農民房屋，從土地增值收益中攫取不法利益。來自鄉(xiāng)土社會外部的灰色勢力甚至與開發(fā)商合謀，壟斷各類項目開發(fā)的配套工程，與當地失地農民爭奪經濟利益。灰色勢力行為的隱匿性使得他們很難受到監(jiān)督與懲罰，潛在的強制性又為其掠奪農民利益提供了便利，處于弱勢地位的農民既無力抵抗灰色勢力的掠奪，也難以通過正式的渠道向有關部門反映問題，農民征地拆遷收益遭到嚴重侵害。

四、征地拆遷中灰色勢力生成的內在機理

明確灰色勢力在征地拆遷中的生成機理，是實現(xiàn)其社會治理創(chuàng)新的重要路徑，有利于構建制度化的治理機制。從灰色勢力介入征地拆遷領域的路徑與特征來看，導致灰色勢力在征地拆遷領域生成、行動、逐利并發(fā)展壯大的深層原因主要有以下幾個方面。

1．基層治理機制不健全

在征地拆遷過程中，基層政府尚未構建起有效化解社會矛盾和利益沖突的治理機制，這種治理機制不健全為灰色勢力的產生提供了制度空間。從H 新區(qū)的田野調查可以看出，由于缺乏市場機制的內生動力，當地政府在征地拆遷中發(fā)揮著重要作用。首先，在現(xiàn)有集體土地產權制度下，基層政府通過征地拆遷壟斷了土地交易，在土地資源配置中發(fā)揮著決定性作用。然而，征地拆遷是基層政府工作中最難的任務之一，基層政府默認灰色勢力存在既是一種理性策略，也是情境之下的無奈選擇。其次，基層政府過度介入城鎮(zhèn)建設和土地開發(fā)，在征地拆遷中居于主導地位，造成了政府和市場邊界的模糊。為順利地推進城鎮(zhèn)建設和項目開發(fā)，基層政府通過對行政科層進行整合和動員，抽調基層干部組成征地拆遷指揮部或工作專班等臨時性執(zhí)行機構，為了降低征地拆遷的難度，他們也會依靠鄉(xiāng)土社會內部的灰色勢力。最后，在化解與農民的利益沖突時，基層政府會越來越依靠非正式的策略化治理手段。基層干部利用灰色勢力這些非正式手段剛性地解決農村征地拆遷中“釘子戶”難題，實質就是基層政府在治理機制不健全情境下的一種非制度化的策略治理行為，即借助于一切能達到目標的手段、方式、技術，無論該方式是正式的，亦或是非正式的，均被引入地方政府推進征地拆遷的實際工作中［7］116－122。

2．鄉(xiāng)村治理主體虛化

從鄉(xiāng)村治理層面來看，在缺乏有效監(jiān)督機制的情況下，經濟理性思維驅使村集體的角色和行為發(fā)生轉變，無法再全權代表農民的利益，這種鄉(xiāng)村治理主體的虛化使得農民無法維護自身權益，軟弱的底層社會無法與其他強勢主體進行利益博弈，為灰色勢力與村干部合謀行為提供了行為空間［8］78－105。首先，村組干部在地方政府控制下行為日趨行政化，幾乎已被整合到科層系統(tǒng)中，根本無法全權代表村民的利益。其次，村組干部掌握了大量地方性知識，他們熟悉村莊社會內部的方方面面，基層政府不得不依靠村組干部來推進征地拆遷，信息的不對稱使得村干部擁有謀利的空間。最后，在鄉(xiāng)村社會內部未能形成有效的監(jiān)督機制來約束村組干部的策略行為，為村組干部與灰色勢力合謀提供了行為空間。于是在征地拆遷的巨大經濟利益誘惑下，不少村干部發(fā)展成為“謀地型精英”，通過與灰色勢力合謀共同推進征地拆遷，按照強力原則來分配土地收益［9］42－54。鄉(xiāng)村治理主體的虛化使得村莊的資源和權力被少數精英壟斷，農民逐漸被排斥在土地收益分享之外，僅能獲得少量的土地補償款。在一些地方甚至出現(xiàn)灰色勢力操縱鄉(xiāng)村治理的情形，利用土地收益發(fā)展經營性事業(yè)，村民無權參與收益的分配。

3．工商資本和經濟利益密集輸入

在征地拆遷所帶來的土地增值收益和城市發(fā)展所產生的工商資本向傳統(tǒng)農村密集輸入的過程中，地方政府、開發(fā)商、村集體以及農民等主體為在利益分配中獲利展開了激烈的博弈，這就為灰色勢力介入征地拆遷領域逐利提供了利益空間。在經濟利益的刺激下，資本下鄉(xiāng)和土地開發(fā)使灰色勢力迅速崛起，并發(fā)展成為鄉(xiāng)村治理中具有較大活動空間的利益群體。由于缺乏利益分配的權威性規(guī)則，灰色勢力依附于鄉(xiāng)土社會中的精英，作為一種博弈手段被引入到征地拆遷中［10］97－108。一方面，在利益密集型農村地區(qū)，地方政府或者項目開發(fā)商會援引體制外勢力來對付農民的纏訪、鬧訪和“釘子戶”的抗爭，導致博弈格局呈現(xiàn)出力量的非對稱性，強勢利益集團將征地拆遷成本最小化，進而最大化個人收益［11］47－56;另一方面，灰色勢力自身逐利性也促使其積極參與到征地拆遷過程中，通過暴力手段強占農民或村集體土地，掠奪本應屬于農民或村集體的資源;通過與地方政府和項目開發(fā)商結成利益聯(lián)盟介入征地拆遷過程，獲得拆遷房屋、土地平整以及小型工程建設的承包權，大量分食征地拆遷所產生的經濟利益。因此，經濟利益和工商資本的密集輸入必然導致灰色勢力以暴力精英的身份加入資源利益吞噬、瓜分狂潮，滋生出灰色勢力這一龐大的分利集團。

4．農民集體行動困境

農民集體行動的困境使得農民無法組織起來對灰色勢力侵害失地農民利益的行為進行有力的抗衡，為灰色勢力在征地拆遷領域發(fā)展壯大提供了社會空間。在社會結構的劇烈變遷中，以家族和宗族為核心的社會關系網絡不斷減弱，農村社會互助與合作面臨著較高的社會成本，農村逐漸演變?yōu)榻M織化程度較低的原子化社會。隨著村莊內部關聯(lián)性和社會認同感逐漸減弱，傳統(tǒng)地方性規(guī)范的約束力也隨之解體，農民難以通過集體行動來抵抗灰色勢力介入征地拆遷的謀利行為。此外，在城鎮(zhèn)化進程中，大量農村人口流出，青壯年都選擇離家外出到城市發(fā)展，分散化村民不利于參與鄉(xiāng)村治理事務。一方面難以形成代表村民利益的地方性精英或者自主性組織，有效地抵抗灰色勢力強行占地、插手征地拆遷;另一方面，由于缺乏對鄉(xiāng)村治理的參與，農民無法對村一級組織進行有效監(jiān)督，導致征地拆遷中村干部與灰色勢力相互勾結，利用非正式手段違規(guī)進行土地開發(fā)，嚴重地侵害了農民的土地權益。在現(xiàn)代農村社會發(fā)展轉型的過程中，農村社會越來越像一盤散沙，失地農民集體行動的困境是灰色勢力與村集體結成利益共同體，進而登上鄉(xiāng)村治理政治舞臺、插手農村征地拆遷的又一重要原因。

五、對策研究

灰色勢力插手農村征地拆遷是一種常態(tài)現(xiàn)象，盡管他們能夠策略性化解征地拆遷中的各種利益糾紛和社會矛盾，具有一定的正面積極效應，但這種介入從根本上損害了農民的土地權益，加劇了不同主體間的利益沖突，使得鄉(xiāng)村治理陷入內卷化危機，造成很大的社會危害，因此，應當從以下幾個方面著手遏制灰色勢力的介入。

首先，完善基層治理機制，約束基層干部的行為，斬斷灰色勢力生成的制度空間。第一，基層政府職能應回歸“公共性”，明確行政權力和市場機制的邊界，實現(xiàn)征地拆遷由政府主導向市場驅動轉變，加強對灰色勢力謀利行為的控制與監(jiān)督，斬斷征地拆遷公司與灰色勢力的利益鏈條。第二，重塑基層政府權威性地位，強化正式權力和制度在征地拆遷中的作用，一方面能夠防止其利用灰色勢力策略地化解與農民間的利益沖突，另一方面更能加大其對灰色勢力介入征地拆遷和土地開發(fā)現(xiàn)象的打擊力度。第三，規(guī)范地方政府行為方式，建立征地拆遷工作完成情況評價機制，由專業(yè)化的民間組織對征地拆遷過程進行監(jiān)督，科學地評估征地拆遷程序是否合乎規(guī)范，監(jiān)督征地拆遷過程是否存在灰色勢力介入等問題。在此基礎上，完善考核機制，約束基層干部的行為，阻斷其與灰色勢力合謀的制度空間，防止灰色勢力演變?yōu)楹趷簞萘Γ浞直Ｕ限r民的土地權益。

其次，完善征地拆遷制度改革，規(guī)范征地拆遷程序，阻斷灰色勢力活動的行為空間。在明晰農地產權制度的基礎上，為保障農民的土地權益免受侵害，丞須配套改革征地拆遷制度，規(guī)范征地拆遷程序和秩序。制度化的征地拆遷程序規(guī)范能有效地約束包括地方政府在內的各利益主體的行為，杜絕灰色勢力介入。第一，進一步明確征地拆遷制度改革的目標，以嚴格控制征地規(guī)模和保障失地農民生存權為前提，建立失地農民長效的生存保障機制，降低征地拆遷工作的難度，盡量避免基層政府采用策略化灰色手段化解征地拆遷中釘子戶、纏訪鬧訪等難題;第二，嚴格界定土地征收、征用的范圍，防止權、錢與暴力交易，以公益用地、經營用地等名義違法圈占農民土地，強行進行征地與開發(fā);第三，以公平、公正、高效為目標，制度化規(guī)范征地拆遷程序。地方政府必須嚴格執(zhí)行征地拆遷的啟動、聽證、公示、補償、強制執(zhí)行、行政復議等行政程序，以充分保障失地農民的知情權和監(jiān)督權，讓征地拆遷在陽光下進行而非暗箱操作。

再次，完善土地增值收益分配機制，保障失地農民的合法權益，割裂灰色勢力逐利的利益空間。第一，在科學評估被征用土地市場價值的基礎上，制定合理的、充分維護公共利益和個體權益的土地增值收益分配原則，防止權力、資本等強勢利益主體與灰色勢力英合謀攫取土地增值收益;第二，創(chuàng)新多元的利益分配形式，讓失地農民參與城鎮(zhèn)建設與開發(fā)并分享城鎮(zhèn)化所帶來的經濟效益，在最大限度地保障失地農民利益的同時，壓縮灰色勢力等謀利群體介入征地拆遷的空間。例如，探索建立以集體建設用地入股的土地合作社，將土地用于集體經營，使得失地農民能夠長期從集體經營收入中分享股息和紅利。第三，保障失地農民利益表達渠道的暢通，促進農民利益訴求合理化表達，竭力避免失地農民在征地拆遷過程中利益受損時無法向有關部門反映情況的現(xiàn)象。

最后，完善鄉(xiāng)村自主治理的結構和功能，提高農民的主體性地位，堵塞灰色勢力成長的社會空間。第一，完善村民小組建設，規(guī)范村民小組會議制度，調動村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，吸納農村精英參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮農民在征地拆遷中的主人翁意識和責任意識，提高農民主體性地位，徹底讓灰色勢力退出鄉(xiāng)村政治舞臺;第二，建立和完善村莊內部以公益社團法人形式存在的、由村民自發(fā)參與的農民自主合作組織，包括村民合作監(jiān)督小組、村民互助維權組織等，將農民力量整合成一股村莊治理的結構性力量，以對灰色勢力插手征地拆遷和村莊治理起到強有力的抵制和制衡作用。第三，引導成立拆遷協(xié)調委員會，由失地農民選舉民間性精英代表他們進行合理化利益表達，對灰色勢力損害失地農民利益及開發(fā)商利用灰色勢力進行違規(guī)占地、強行開挖、動用暴力等行為進行事前預防、事中監(jiān)督和事后維權，防止“謀地型”精英在鄉(xiāng)土社會崛起和壟斷土地收益。

［1］潘偉、賀雪峰:《社會主義新農村建設的理論與實踐》，北京:中國經濟出版社2006年版。

［2］陳柏峰:《鄉(xiāng)村混混與農村社會灰色化》，載《華中科技大學博士論文》2008年版。

［3］吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店2007年版。

［4］譚同學:《鄉(xiāng)村灰化的路徑與社會基礎》，載《天涯》2007年第3期。

［5］陳柏峰、董磊明:《鄉(xiāng)村治理的軟肋:灰色勢力》，載《經濟社會體制比較》2009年第4期。

［6］楊磊、劉建平:《權力邊界模糊與策略化治理:土地沖突演變機理研究——基于對湖北省L 市和G 開發(fā)區(qū)的調查》，載《公共管理學報》2014年第4期。

［7］歐陽靜:《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，載《經濟社會體制比較》2011年第3期。

［8］臧得順:《臧村“關系地權”的實踐邏輯——一個地權研究分析框架的構建》，載《社會學研究》2012年第1期。

［9］朱悅蘅、黃韜:《農村土地集體產權的主體化及其治理機制》，載《經濟社會體制比較》2013年第3期。

［10］祝天智:《邊界模糊的灰色博弈與征地沖突的治理困境》，載《經濟社會體制比較》2014年第2期。

［11］賀雪峰:《論利益密集型農村地區(qū)的治理——以河南周口市郊農村調研為討論基礎》，載《政治學研究》2011年第6期。