大國財政與社會治理

●呂冰洋

黨的十八屆三中全會提出，當前全面深化改革的總目標是“推進國家治理體系和治理能力現代化”，同時提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。一時，關于財政的職能定位及作用方向引起財政學界的大討論，“大國財政”理念應時而生。的確，中國作為一個擁有五千年歷史的大國，財政運行應有其自身的規律和特點，不能一味照搬西方財政學界對財政規律的總結。那么，在當前歷史節點上，大國財政應突出哪方面特點呢？本文認為，財政應該在傳統的經濟治理目標之外更多地考慮社會治理問題。

一、良好的社會秩序是提升國家能力的基礎

國家治理是“六位一體”的治理體系，它包括經濟、社會、政治、文化、生態文明、黨建六方面內容。在這六方面治理中，經濟與社會是其他方面治理的基石，例如，如果經濟衰退和社會混亂，那么政治就難有作為，文化難以繁榮，生態文明更難以得到保障。一個強大的國家，不可能建立在經濟落后和社會無序的基礎上。

財政是國家干預經濟和社會的重要工具，那么，政府有理由運用這個工具嗎？經過幾百年來世界各國的經濟實踐，政府需要干預經濟已經得到普遍認同，在此不需詳述。關鍵在于政府干預社會的合理性分析，需要認真追問兩個問題：政府為什么要干預社會？如果不干預社會，會對國家治理產生什么樣的影響？

政府干預社會的理由，需要從一些政治經濟學者的研究中尋找依據。新自由主義者認為，自然、自發的市場秩序具有無比的優越性，但是波蘭政治經濟學者波蘭尼在他的名著《大轉型》（1944）中，經過嚴謹的分析得出一個令人吃驚的結論：如果任由市場經濟按照其自身的規律發展，不僅沒有優越性，反而會產生巨大而永久的災難。原因在于，在自由市場經濟沒有發展之前，社會設有保護人、自然和生產組織的有效屏障，但是一旦市場經濟發展，人、土地、資源都將作為所謂的“生產要素”流動起來，這會對既有的社會秩序造成嚴重沖擊。斯蒂格利茨在為《大轉型》寫的前言中進一步說明，“這種流動性是消除那些社會聯系的代名詞，而正是這些聯系提供了社會和政治穩定所必需的經濟安全。”“一個所謂的自發調節市場經濟可能會演化為黑手黨資本主義——以及一個黑手黨政治體系，很不幸，在這個世界的一些地方，這種擔心是真實而迫切的?！币虼耍S著市場經濟的發展，政府非但不能縮減干預社會之手，而且要進一步加強對社會干預，以起到保護社會的作用。實際上，二戰以來各國蓬勃興起的社會保障制度建設，就是抵御市場經濟、維護良好社會秩序的一種政府努力。

政府促使社會有序的同時，還要激發社會的活力?；盍εc秩序是一對矛盾，以水的三種形態作比喻：當它是冰時是最有秩序的，但卻是最沒活力的；當它是蒸汽時是最有活力的，但卻沒有秩序。因此，如何處理好國家與社會的關系，需要體現出強烈的政治平衡感。實際上，國家與社會關系一直是政治學者重點關注的主題，在政治學者米格代爾早期的作品《強社會和弱國家》(1998，中譯本2009年)中，將國家和社會關系視為你進我退的零和博弈。在他新的著作《社會中的國家》（2013）中，他認識到了國家和社會是可以相互強化，實現正和博弈的。一個有活力的社會，不僅不會減弱國家能力，反而是強大國家能力的支撐。

二、大國財政應促進社會治理

由于社會秩序問題與經濟發展問題同等重要，大國財政就應該同時起到促進兩者治理的作用。關于財政促進經濟治理問題，傳統財政理論對此有深入的研究，但是對社會治理問題卻一直被忽視。經典財政理論對財政職能的概括主要體現在三方面：資源配置、收入分配、經濟發展。很明顯，這三項職能是經濟職能，如果按照這三項職能設計財政制度，那么財政無法實現促進社會治理的目標，也就無法建設起真正的大國財政。

從促進社會治理角度出發，財政所要做的，一是要維護社會秩序，使其不受市場經濟嚴重沖擊；二是要激發社會活力，使社會隨著經濟發展，各利益群體能理性、有序地表達他們的訴求。

第一，財政要保護社會秩序，成為市場經濟的防浪堤。市場經濟是一股改變人類生活的巨大潮流，在這股潮流裹挾下，人們原有的生活秩序會受到嚴重沖擊，有的人在潮流中會自在遨游，有的人卻只能載沉載浮，不能自主。從近三十年中國改革進程來看，首先是上世紀八十年代中期農民從土地上逐漸被驅離出來，成為數億“民工”。其次是九十年代后期國有企業工人從國有企業這個保護殼驅離出來，成為“下崗工人”。最后是進入二十世紀后，大量土地、資源被驅入市場，成為工業化和城市化不竭的動力，伴隨的是人們生存家園、美好環境的失去。同時，教育、醫療市場的過度市場化改革，又使得作為人們基本權利的教育權和醫療權受到嚴重挑戰。如果任由市場自由競爭、追逐利潤的原則來支配社會，那么原有的社會秩序就會坍塌，社會資本淪為物質資本的附庸。為防止這種情形出現，政府就應該運用強大的財政手段，來建立以保障養老、醫療、就業的社會保障體系。

第二，財政要激發社會活力，使社會成為蓬勃向上的社會。標準的經濟學教科書主要講授的內容是供給與需求問題，但是僅有供給與需求遠不足以使市場經濟發達。奧爾森（2005）對此做了一個很好的比喻，認為標準的市場理論僅關注供給與需求，就像是凳子只有兩條腿試圖站立一樣不可能。實際上，“社會”是支撐凳子的重要的第三條腿，但是經濟學家普遍對此視而不見。要證明這一點并不難，簡單瀏覽一下世界各國發展狀況就會發現，經濟發達的國家，社會也一般充滿了活力。因此，要活躍經濟，除了上文所述要保護社會外，政府還有責任發展社會，使其充滿生機。

那么，財政具有哪些可以促使社會發展的手段呢？仔細梳理一下財政各項制度和政策，不難發現財政手段是非常豐富的，它主要集中在政府預算制度安排和財政支出方向安排上。

在政府預算制度安排上，可以讓社會力量更多地參與政府預算編制和監督過程中。政府預算關系到政府資金的使用方向和效益，它可以在很大程度上改變部門之間、產業之間、群體之間的利益分配格局，是政治生活的一項核心權力。對此，應擴大社會參與政府預算編制和監督的范圍。例如，在全國層面，可擴大全國人民代表大會常設機構的預算審查權力，擴大人大代表的日常監督權力；在縣級層面，可以推廣實行更多的參與式預算，公眾在參與預算編制、執行和監督的過程中，學會表達利益，學會平等地與不同群體討論、協商，學會關注公共問題、維護公共利益，從而提高公民的參與意識和參與能力。目前，黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無錫市、浙江省溫嶺市已在參與式預算方面做出了有益的探索。

在財政支出方向安排上，可以擴大政府購買公共服務的范圍和規模。應該承認，由于政府直接提供公共服務容易產生諸多問題，如：政府規模擴張、壓制市場、資源錯配、激發尋租，等等。而擴大政府購買公共服務的范圍和規模，則可收縮政府職能范圍，由專業化社會組織承擔公共服務供給，政府則可從服務的提供方轉變為監督方，既有利于減少社會對政府公共服務供給不當的不滿，也有利于激勵社會組織參與公共服務。目前，我國政府購買公共服務的規模還相當有限，以2011年為例，全國政府采購支出僅888.6億元，而以一般公共服務、教育、文化體育、城鄉社區事務等為代表的服務類財政支出達62035.73億元，前者僅為后者的1.4%。由政府直接提供公共服務，則政府獻力多而受怨多；由政府購買和監督社會組織提供的公共服務，則政府獻力少而受怨少。兩者對比，受益結果很清楚。

總之，大國財政要能起到提升大國治理能力的作用，大國治理能力的核心是經濟治理和社會治理。以往財政制度和政策安排過多地關注經濟治理，對社會治理關注不足。大國財政參與社會治理的目標，一是要維護社會秩序，二是激發社會活力。在財政收入、支出、預算、政府間財政關系等問題上，均可以此為目標做出相應的調整。