政府預算績效管理質量：內涵、影響因素和控制節點

岳洪江 張紹光

（1.南京審計學院，江蘇 211815；2.南京航空航天大學，江蘇 211106）

一、引言

政府預算績效管理作為政府績效管理的重要內容，成為近些年我國財政改革的重要舉措之一，作為深化財政改革的重要創新被賦予重任，對于改進預算支出管理、優化財政資源配置，提高公共服務質量具有重要意義。早在2003年，黨的十六屆三中全會就提出了“建立預算績效評價體系”，全面預算績效管理開始在我國預算管理中應用，中央和地方圍繞財政預算績效管理開展了各種形式的先行先試工作，財政部和地方財政部門先后出臺了財政支出績效評價管理辦法、推進預算績效管理的指導意見。2012年，黨的十八大報告進一步提出，要“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”，具有中國特色的政府預算績效管理制度體系正在逐步形成。

當前，我國政府預算績效管理仍處于探索起步階段，在實務部門存在以下突出問題：一是政府預算績效管理及績效評價的可靠性、有效性和影響力有待提高；二是浙江省和江蘇省財政廳發布的中介機構績效評價報告質量考核表明，績效評價報告質量存在多方面問題有待解決；三是地方在政府預算績效管理的理解、執行、操作、結果等方面存在不同的偏差。破解難題的途徑之一是構建和加強政府預算績效管理質量體系，財政部《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》中提出的實施質量提升工程是未來的主要任務和重點工作，但我國尚未制定相關的政府預算績效管理質量控制準則、體系，因此，建立完善的政府預算績效管理質量體系便成為一項緊迫而重要的現實任務。

綜觀國內外相關研究和實務發展現狀可見：（1）對績效、績效預算、績效評價基本內涵的探索，形成了以“3E”為代表的基本認識（NAO，2011；ADB，2001）；（2）研究績效評價的框架及指標體系，側重于程序、方法、方式、指標體系的構建以得出科學的評價結論，績效評價技術是研究的一個重點問題（Poister，1999；Melkers，2001；Jordan，1999；財政部預算司，2007；容志，2010）；（3）用經濟計量的方法測度政府績效預算的實踐效果，得出了不盡相同的結論（Crain，2004；Williams，1999）；（4）政府績效預算所面臨的各種難題及約束條件（潘彬，2013；夏先德，2013），為政府績效預算未來的改革提供了線索。鮮有從質量管理體系的角度探討質量管理對政府預算績效管理等方面產生影響的研究（Ehrenberg，1994；Francois，2004）。基于質量管理體系的政府預算績效管理研究與應用亟需進一步的深入開展，如如何認識政府預算績效管理質量的內涵、影響因素、測度指標體系等，這些問題的探索可以為完善政府預算績效管理質量提供理論基礎，推進政府預算績效管理走上新臺階。

二、政府預算績效管理系統特點

根據質量管理理論與思想，考察或定義政府預算績效管理質量體系，必須界定政府預算績效管理系統的內容和范圍。

績效管理理念源于企業，引入政府管理領域始于二十世紀七八十年代，是一種較全面的政府管理模式和改進政府績效的實用性管理理念和工具。政府預算績效管理系統是和績效管理系統有機關聯的預算管理新模式，如圖1。

圖1 預算管理系統和績效管理系統關聯圖

從圖1可以看出，績效管理系統一般包括績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理，是一個有機構成的綜合系統。推進政府預算績效管理系統，是將績效管理理念有效貫徹到政府預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行、預算監督等預算管理有機融合，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的政府預算績效管理系統。全國范圍內政府預算績效管理還沒有全面大規模的鋪開，政府各級財政部門普遍以項目支出為對象開展政府預算績效管理（專項預算績效管理），以政府部門整體支出為對象開展政府預算績效管理和以一級政府的政府財政支出為對象開展綜合預算績效管理仍處于探索試點初期。

結合政府預算績效管理系統的特點,運用系統流程圖的表現形式,可描述政府預算績效管理系統一般流程體系（見圖2）。

從圖2可以看出,政府預算績效管理系統一般流程可以分為:編制預算績效目標、項目實施、項目績效自評價、項目績效再評價、績效結果應用5個階段。政府預算績效管理系統涉及到政府不同層級單位和部門，主要有各級財政部門、業務主管部門、基層主管部門和基層實施部門等管理層級以及第三方中介機構。政府預算績效管理系統流程和管理層級組成了一個密集交織的網絡，在該網絡中，不同階段管理層級扮演不同角色，承擔不同主體責任。

圖2 政府預算績效管理系統一般流程體系

三、政府預算績效管理質量的內涵及影響因素

（一）政府預算績效管理質量的內涵

根據國際標準化組織國際標準對質量概念的定義（INTERNATIONAL STANDARD，2008），質量是“一組固有特性滿足要求的程度”。特性是指事物所特有的性質，固有特性是事物本來就有的，它是通過產品、過程或體系設計和開發及其后之實現過程形成的屬性。滿足要求就是應滿足明示的（如明確規定的）、通常隱含的（如組織的慣例、一般習慣）或必須履行的（如法律法規、行業規則）的需要和期望。對質量管理體系來說，質量的載體不僅針對產品，即過程的結果（如硬件、流程性材料、軟件和服務），也針對活動、過程、組織和體系或者它們之間的組合。

預算績效管理質量（Performance Budget Management Quality，PBMQ）的準確清晰界定是政府預算績效管理質量研究的邏輯起點。所謂預算績效管理質量，是財政和預算部門滿足改進預算支出管理和優化財政資源配置的需求，達到提高公共產品和服務要求的程度?；蛘哒f，指政府預算支出管理滿足公共利益相關者需要的適應性。這樣，針對預算績效管理質量實施質量管理的過程，形成了預算績效管理的質量管理（Quality Management of Performance Budget Management,QMHRM）。預算績效管理質量作為對預算績效管理系統活動的整體度量，表征了總體預算績效管理的效果，它的高低直接影響了預算績效管理的價值。

預算績效管理由不同的流程模塊構成，這些流程模塊共同構成預算績效管理系統。預算績效管理流程模塊是預算績效管理質量的實體，預算績效管理質量是一種附著屬性，描述了預算績效管理流程模塊的個體質量水平和整體質量水平。不僅是預算績效管理單個流程模塊的質量水平總和，還是該系統組合后整體融合效果的有機表現。

預算績效管理質量由“硬”要素和“軟”要素共同構成，“硬”要素主要是各類質量管理工具和方法、持續改進、過程管理等，“軟”要素主要是與質量有關的高層治理結構、質量文化、戰略質量計劃、業務標準流程、以服務對象為中心、知識學習與培訓等。“硬”要素和“軟”要素密切相關，相互作用和相互影響。

預算績效管理能力是預算績效管理質量的動力因素，預算支出的管理活動，是由財政和預算部門管理人員行使的，預算績效管理能力是財政和預算部門管理人員的專業技術水平和管理執行能力的綜合表現，對預算支出管理的運作能力直接影響了各個預算績效管理流程模塊的效果。預算績效管理質量除了受預算支出類型和內容不同影響外，預算績效管理能力的差異也是預算績效管理質量的重要影響因素。

從全面質量管理的視角看，考察或測評政府預算績效管理質量，需要從預算績效管理的過程質量和結果質量來進行。由于預算績效管理有編制預算績效目標、項目實施、項目績效自評價、項目績效再評價、績效結果應用五個典型的流程模塊構成，這些流程模塊共同構成預算績效管理系統，這些流程模塊的完成需要過程質量來表征，可以稱為預算績效管理質量的過程觀。從整體的進度衡量政府預算績效管理的質量就構成了結果質量，可以稱為預算績效管理質量的結果觀。兩者共同構成了預算績效管理質量，過程質量控制是提升預算績效管理質量的可靠保證，結果質量是檢驗預算績效管理質量的試金石，二者構成相互制約、相互促進的關系，形成過程質量和結果質量螺旋式上升的績效管理質量系統。

在目前的政府預算績效管理探索階段，政府預算績效管理作為一種全新的財政管理模式，政府預算績效管理的觀念轉變和績效文化的建立是一個持續的過程；政府預算績效管理的法律法規體系有待完善，政府預算績效管理中的權責關系需要強化；政府預算績效管理是一項新事物，政府預算績效管理的責任主體、評價對象、評價方式、管理程序等需要進一步明確，在政府預算績效管理各個環節存在許多難點、盲點和突破點。所以需要更加強調政府預算績效管理質量的過程觀，才能保證結果質量，同時注重加強結果質量，反促過程質量。

（二）政府預算績效管理質量的影響因素

政府預算績效管理是一項復雜的系統工程：（1）流程環節多，主要有預算編制目標、預算執行監控、預算完成評價、評價結果反饋、反饋結果應用等環節；（2）涉及面廣，從省以下政府級次資金流向上看主要有省級財政部門、省級業務主管部門、地市財政部門、地市業務主管部門、縣級財政部門、縣級業務主管部門、基層的項目執行主體等各個鏈條；（3）績效評價復雜，從評價方式上一般采取部門自評價和財政再評價相結合，從評價時間節點上一般分為前期準備、部門自評價、財政再評價、評價結果應用四節點，從具體實施環節上一般有項目確定、培訓學習、指標設定、部門自評、數據抽查、專家評審、總結報告、跟蹤檢查等八個環節。本文結合政府預算績效管理關鍵過程和關鍵結果提出以下質量影響的關鍵因素：

1.績效理念和績效文化因素。績效理念和績效文化的建立是推行政府預算績效管理的前提，也是影響政府預算績效管理質量的首要關鍵因素。目前受既有的慣性思維影響，傳統的管理理念還較盛行，執行項目的各級各部門領導與人員對績效管理認識不清晰，重視程度不夠；財政系統內部既有的運作模式還沒有完全轉到政府預算績效管理軌道上來；執行部門雖然也有提高績效的迫切需求，但扭轉思維和行為慣式、打破傳統利益格局和管理慣式的內在驅動力不足；還存在政府預算績效管理由被動應付、盲目接受的態度和行為，這些勢必會全面、深度影響到政府預算績效管理的過程質量和結果質量。

2.績效管理規章制度及機制因素。完善的績效管理規章制度及機制是保證政府預算績效管理的基礎，是平穩有序全面推動政府預算績效管理質量的保障，也是影響政府預算績效管理質量的關鍵因素。目前政府預算績效管理還沒有建立完善的法律法規體系，總體規劃和頂層制度設計相對滯后，各地各部門推進進度不一，規范性和客觀性有待提高，在某種程度上制約了政府預算績效管理的質量。全過程政府預算績效管理工作機制也尤為重要，財政部門和預算單位之間的權責關系，財政部門和預算單位之間、部門內部財務管理與項目管理之間存在“兩張皮”的問題，各方在政府預算績效管理中的權責關系，特別是預算績效標準化管理制定和信息化管理手段的使用，這些直接影響到政府預算績效管理的過程質量和結果質量。

3.預算績效目標因素。績效目標是政府預算績效管理的第一環節，是預算執行的績效跟蹤管理和預算完成后的績效評價的依據和“標桿”。其中績效目標編制的過程和科學化水平，績效目標編制的深入調研和論證，編制績效目標的指向性與系統性、挑戰性與可實現性、細化量化與可測度性，既是政府預算績效管理質量的直接體現，也直接影響政府預算績效管理后置環節的質量。

4.績效評價指標體系因素?？冃гu價指標體系是反映部門預算支出績效目標實現程度的判斷標準，它以數量的形式提供有關財政支出運行特征及其目標完成情況的信息，是衡量、監測和評價部門（單位）預算支出經濟性、效率性和有效性的重要技術手段?？冃гu價指標設計和應用中是否遵循針對性、相關性、有效性，及績效評價指標標準值的科學合理性，則直接影響政府預算績效管理的實施效果，也直接影響到政府預算績效管理的過程質量和結果質量。

5.績效評價數據因素。績效評價數據具體反映財政支出績效的具體數值和水平，基礎數據來源的真實性和準確性至關重要，在基礎數據統計的口徑、填報、匯總和分析中是否保真，是否采取多種手段和方式對基礎數據的完整性、合理性、邏輯性和準確性審核和核查，這些都會影響和反映政府預算績效管理質量。

6.績效評價操作因素?？冃гu價操作過程一般包括業務部門自評價環節和財政再評價環節，不同的環節有不同的操作流程和要求，業務部門自評價是否遵循了評價方案設計、數據收集匯總、指標分析、座談、詢問查證、問卷調查、專家評議、出具自評價報告等環節的實施過程和要求，財政再評價是否遵循了再評價的方案、數據核查、實地調研、座談、詢問查證、問卷調查、出具再評價報告等環節的實施過程和要求。由于績效評價具有工作涉及面廣、利益相關方多、專業技術性強等特點，組織領導和協調配合尤為重要，是否學習培訓績效評價的業務流程和操作方法，是否建立了責任制，項目主管部門是否做好項目實施單位內部的財務部門和業務部門、財政部門、中介機構和評審專家之間的協調和溝通，是否以高標準、嚴要求的態度完成績效評價等等，這些都會影響和反映政府預算績效管理結果質量。

7.績效監督與績效應用因素?？冃ПO督與績效應用具有促進部門改善預算管理威懾與補充作用，是政府預算績效管理質量改進完善的重要環節。是否建立完善的績效評價結果反饋機制，及時將績效評價過程中發現的問題和漏洞反饋給被評價部門和單位，作為其改進預算管理、提高公共產品質量和公共服務水平的重要依據；績效評價結果是否運用到預算編制中，實現績效評價與預算安排的有機結合；是否建立績效評價結果的行政問責機制，達到監督政府的目的；是否有完善績效評價結果信息公開機制，加強社會監督；預算績效評價結果是否納入地區和部門工作目標考核的重要依據及作為領導班子和領導干部綜合考評的重要內容。這些政府預算績效管理后置環節的設立和完善是反促部門改善預算管理的重要手段，對于不斷完善和改進政府預算績效管理質量具有重要的推動作用。

8.預算績效管理人員和績效評價人員因素。預算績效管理各級人員、績效自評價或第三方評價人員是預算績效充分發揮作用的主體，預算績效管理和績效評價各類人員的業務素質水平直接影響預算績效管理質量。預算單位中的管理領導層、財務會計部門和業務主管部門是否全面掌握預算績效管理知識體系，具備有效操作績效管理的專業素質；第三方績效評價是否來源多樣，且實現委托方、受托方和被評價方相分離；參與績效評價的第三方參評人員業務知識是否全面、經驗是否豐富、責任心和服務意識是否強烈，是否努力提高績效評價結果的客觀性和公正性，這些因素會直接影響到政府預算績效管理的過程質量和結果質量。

總體上看，績效理念和績效文化因素是影響政府預算績效管理質量的宏觀基礎關鍵因素；績效管理規章制度及機制因素是影響政府預算績效管理質量中觀基礎關鍵因素；預算績效目標因素是影響政府預算績效管理質量微觀前置基礎關鍵因素；績效評價指標體系因素、績效評價數據因素、績效評價操作因素、是影響政府預算績效管理質量微觀操作關鍵因素；績效監督與績效應用因素是影響政府預算績效管理質量微觀后置關鍵因素。

四、政府預算績效管理質量控制節點體系

（一）構建原則

1.科學性原則。這是質量控制體系的立身之本，各項控制節點的設立應有科學依據，應能準確反映政府預算績效管理質量客觀實際情況及其特征。

2.系統性原則。質量控制節點體系應能全面完整地反映政府預算績效管理質量所涉及的各個因素及其本質特征，結合“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理過程，形成一個系統化的完整體系。

3.重要性原則。結合政府預算績效管理關鍵過程和關鍵結果，優先使用最能反映政府預算績效管理質量影響因素的核心質量控制節點。

4.經濟性原則。質量控制節點體系設計應當通俗易懂、簡便易行，應當考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。

（二）政府預算績效管理質量控制節點體系

目前的全過程預算績效管理主要圍繞以下三個方面開展：一是專項資金支出項目績效評價；二是縣級財政基本支出和綜合支出管理績效綜合評價；三是部門基本支出和綜合支出管理績效綜合評價。三者存在較大的不同點，前者開展的較早和較完善，而其它類的評價剛剛開始試點。本文以專項資金支出項目績效管理為樣本，構建政府預算績效管理質量控制節點體系，如表1。

五、結語

政府預算績效管理推行成效如何，能否發揮所期望的作用，取決于是否加強和貫徹政府預算績效管理質量的要求。政府預算績效管理是一項新事物，全國各級政府開展了探索試點，理解和加強質量管理的要求變得越來越急迫。本文對政府預算績效管理質量的內涵作了初步的構建，總結了政府預算績效管理質量的影響因素，構建起政府預算績效管理質量控制節點體系，一定程度上可以反映政府預算績效管理質量情況，可以作為控制政府預算績效管理質量的重要操作指南，對政府預算績效管理質量進行全面控制，從而達到有效提升政府預算績效管理質量的目的。

表1 政府預算績效管理質量控制節點體系（以專項資金為例）

續表1 政府預算績效管理質量控制節點體系（以專項資金為例）

續表1 政府預算績效管理質量控制節點體系（以專項資金為例）

科學、合理的政府預算績效管理質量體系，需要在實踐中反復修正和完善。如何在預算績效管理質量研究中有效融合質量理論、控制理論、系統理論等研究成果，還有待進一步深入研究。

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