禁止開發區域發展政策的構建和完善——基于武陵山區渝東南片區的調研

禁止開發區域發展政策的構建和完善——基于武陵山區渝東南片區的調研

姚元和
（中共重慶市委黨校黔江分校，重慶黔江409000）

[摘要]武陵山區渝東南片區（以下簡稱“渝東南片”）在國家層面的主體功能被定位為限制開發區和禁止開發區，在重慶市級層面的主體功能被定位為生態保護發展區域。由于限制開發區和禁止開發區是典型的問題區域，推進形成主體功能區，需要國家進一步構建和完善特殊的發展政策。禁止開發區的發展政策構建和完善重點應放在5個方面，即：中央公共財政政策、國家生態補償政策、公共服務政策、新型城鎮化政策、綠色生態產業政策。

[關鍵詞]禁止開發區；主體功能區域戰略；政策構建和完善

[中圖分類號]F061.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-3652（2015）02-0040-05

[收稿日期]2014-10-19

[作者簡介]姚元和，男，重慶酉陽人。教授，主要從事區域經濟學研究。

[基金項目]重慶市委黨校2013年重點課題“渝東南翼推進實施主體功能區戰略研究”（CQDX2013BZD—019）。

武陵山區渝東南片區（以下簡稱“渝東南片”）包括黔江區、武隆縣、石柱縣、秀山縣、酉陽縣、彭水縣，幅員面積1.98萬km2，占全市總面積的24.0%；2011年常住人口281.89萬人，占全市常住人口總數的9.66%。在重慶“一圈兩翼”區域經濟格局中，渝東南片被稱為“渝東南翼”，在國家層面主體功能層面被定位為限制開發區域和禁止開發區域，在重慶市級層面主體功能被定位為生態保護發展區域。由于禁止開發區是典型的問題區域，需要國家特殊政策的支持才能促進其科學發展。

一、禁止開發區概念及內涵

在國務院2010年底印發的《全國主體功能區規劃》中，渝東南片既不屬于優化開發區域，也不屬于重點開發區域，而是屬于限制開發區域和禁止開發區域。從總體看，渝東南片屬于限制開發區域中的重點生態功能區域，同時，其禁止開發區域種類齊全，涉及面廣，在全國都具有典型性。

（一）禁止開發區概念

禁止開發區是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域以及其他禁止進行工業化、城鎮化開發而需要特殊保護的重點生態功能區。國家層面禁止開發區域包括國家級自然保護區、世界自然文化遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園。省級層面的禁止開發區域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區域、重要水源地以及其他省級人民政府根據需要確定的禁止開發區域。由于國家濕地公園在生態保護和生物多樣性維護方面與其他禁止開發區域一樣重要，本課題將國家濕地公園也納入禁止開發區一并進行討論。

（二）禁止開發區內涵

禁止開發區的內涵從其主要特征和主要功能上體現出來。主要特征包括：1.保護性特征。盡量減少人類的干擾活動，絕對禁止任何不符合主體功能要求的開發行為，特別是禁止在保護地實施工業化和城鎮化過程，保持被保護地的真實性和完整性。2.展示性特征。禁止開發區域被公認是一個國家的最美形象，是國家精神文明乃至政治文明的象征，是進行有關科學研究，合理開展旅游、觀光活動的重要場所。3.公益性特征。它是重要的公共資源和公共物品，具有明顯的效益外部化和非營利性特點，多為國家所有、

政府管理、非營利性運作。4.傳承性特征。它不僅是當代人的公共資源，更是子孫萬代的寶貴財富。禁止開發區域的主要功能體現在：1.保護生物多樣性；2.擔當生態屏障；3.保護歷史文化特征；4.開展休憩旅游娛樂。

（三）禁止開發不等于禁止發展

《全國主體功能區劃》按開發方式，將我國國土空間分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。這里的“開發”一詞，特指大規模的高強度的工業化、城鎮化開發。限制開發，就是指限制大規模的高強度的工業化、城鎮化開發，但并不是限制所有的開發活動。對農產品主產區，要限制大規模高強度的工業化城鎮化開發，但仍要鼓勵農業開發；對重點生態功能區，要限制大規模、高強度的工業化、城鎮化開發，但仍允許一定程度的能源和礦產資源開發。同理，將一些區域確定為禁止開發區，并不是禁止其發展，而是要處理好保護與發展的關系，實現綠水青山與金水銀山的等值化。

（四）禁止開發區是典型的問題區域

不管是發展中國家還是發達國家，問題區域都有一些共同特征。對問題區域的判斷，美國區域經濟學家J.弗里德曼（Friedmann，1966）列舉了12項指標：1.人均收入低；2.經濟增長率低；3.勞動生產率低；4.資本形成水平低；5.大量失業和就業不足；6.初級產業就業比重高；7.城市化水平低；8.人口出生率高；9.衛生保健指數低；10.家庭依附人口比例高；11.教育水準低；12.對外部援助依賴性強。從總體上看，西方國家認定問題區域最主要的指標一般是各地區的失業率。目前，中國的問題區域可以大致識別的有以下幾種類型：1.按照三大地帶劃分的中西部欠發達地區；2.國家按貧困線劃定的貧困地區，特別是集中連片的貧困地區；3.少數民族聚居的民族地區；4.重工業集中的老工業基地；5.資源枯竭型城市區域；6.出于國防考慮建設起來的“三線”地區。根據以上對問題區域的特征和類型的分析可以看出，渝東南片是共同特征明顯、多種問題疊加的全國典型問題區域。

二、渝東南片禁止開發區現狀

從總體上看，渝東南片禁止開發區域類型多樣，自然保護區、世界文化和自然遺產、國家及市級重點風景區、國家及市級森林公園、國家地質公園、重要水源地及保護區、國家濕地公園等各種類型都有分布。初步統計，共有各類禁止開發區域33處，總面積3 213.61km2，占區域總面積的16.20%，占全市禁止開發區域總面積的20.41%。自然保護區是渝東南片禁止開發區域的主要形式，總面積達到980km2，占禁止開發區域總面積的30.50%。分類型來看，區域內共有7處省級自然保護區，總面積980km2，占全市自然保護區總面積的18.71%；共有世界自然遺產1處，總面積448.69km2，占全市世界自然文化遺產總面積的99.32%；共有國家和省級重點風景名勝區6處，其中國家級1處、省級5處，總面積551.25km2，占全市重點風景區面積的10.32%；共有國家級和市級森林公園7處，其中國家級6處、省級1處，總面積312.74km2，占全市森林公園總面積的19.27%；共有國家級地質公園3處，總面積842.70km2，占全市地質公園總面積的32.54%；共有國家濕地公園2處，總面積26.06km2，占全市濕地總面積的13.32%；共有重要水源地及保護區7處，總面積52.17km2，占全市重要水源及保護區總面積的17.04%。從資源開發來看，作為地文景觀，目前渝東南片的所有風景名勝區、自然保護區、世界自然遺產地、森林公園、地質公園、濕地公園等都納入了地方政府的旅游開發規劃，有些地方成了全國熱點旅游景區。重開發、輕保護的問題比較突出，有的地方甚至以開發代替保護，自然資源的原真性受到破壞。

三、禁止開發區發展政策的構建

區域政策是針對區域經濟問題而設計的，而區域問題落實到地域空間就形成了問題區域（Problem Region）。實際上，除傳統計劃經濟體制下國家實施覆蓋全國的區域規劃外，各國區域政策大都指向國內特定的問題區域。

（一）問題區域政策工具的分類

實現區域政策的目標必須要有適當的政策手段和工具。作為政府宏觀政策的組成部分，區域政策手段通常分為經濟手段、行政手段和法律手段。區域政策的作用一般分為激勵性工具與抑制性工具兩大類。最常用的區域政策工具可歸納為6種形式，即：公共投資、轉移支付、經濟刺激、直接控制、政府采購和公

共區位。公共投資是與私人投資相對應的政府直接投資。一般都向欠發達地區傾斜，最常用于區域發展援助上。轉移支付是財政資金在地方政府之間的再分配。按照資金再分配的流向通常可分為縱向轉移支付和橫向轉移支付。前者是指由中央向地方以及上級地方向下級地方的轉移支付，后者一般是指發達地區政府對欠發達地區政府實行的轉移支付。經濟刺激主要是通過財政、稅收、金融以及技術、信息服務等措施，吸引資本流入政府需要支持的區域。直接控制主要是通過對擁擠區（過密地區）的區位限制，促使企業向過疏地區或受援區發展，屬于區域政策中與激勵性工具相反的一個抑制性政策工具。政府采購是使用財政資金對政府所需要物品的大宗購買行為。為了扶持受援區的企業，國家可以規定對受援區的產品的強制性采購比例，對落后地區產品實行優先購買政策。公共區位是通過政府機構和公營企業的擴散或區位調整，以限制其過分集中在大都市，其作用與對私營企業的控制類似，也可歸為抑制性政策工具。

（二）禁止開發區發展政策構建的特殊性

以上問題區域政策工具，特別是公共投資、轉移支付、經濟刺激、政府采購等4項，都可運用于禁止開發區。但由于禁止開發區在問題區域中的特殊性，其政策構建也要考慮它的特殊性。概括起來就是要體現“三性”。第一是統一性。依照限禁開發區約束力更強的法律法規，圍繞構建國家公園體系，制定統一的財政轉移支付政策、生態補償政策，使國家公園真正體現出國家職責。第二是承繼性。對已有的政策進行清理整合，該廢棄的要廢棄，該歸并的要歸并，該補缺的要補缺，既要去部門化，又要避免一味“推倒重來”帶來的利益格局過大調整。第三是創新性。在保證絕不對中央政策縮水、執行時必須“一竽子插到底”的前提下，地方配套政策的制定鼓勵發揮主觀能動性和創新性，使中央政策通過地方的二次創造，作用發揮得更精準、更到位。

（三）對禁止開發區已有政策的梳理和評價

1.對已有政策的梳理。第一是初步形成了各類區域保護政策法規體系。從1985年《風景名勝區管理暫行條例》頒布至今，針對自然保護區、森林公園、風景名勝區、國家濕地公園、世界自然文化遺產等禁止開發區域保護性專門法規相繼出臺。與專門法規相呼應的還有《森林法》《草原法》《環境保護法》《野生動物保護法》等相關法律。在有關專門法規頒行之后，部門和地方也制定了配套法規，不少省、自治區直轄市還制定了自然保護區管理的地方法規。第二是中央財政建立了專項保護基金。中央財政成立了自然保護區專項資金、國家級風景名勝區保護補助資金、國家級地質遺跡保護專項資金、森林生態效益補償基金、國家重點生態功能區財政轉移支付資金。

2.對已有政策的評價。第一是部分政策法規存在著一定的片面性和簡單化。例如《自然保護區條例》的指導思想是劃定自然保護區并頒布法規，讓幾個人進行管理和保護。這一指導思想在人口密度大、人群活動頻繁、干擾作用大的自然保護區已不適用。第二是現有政策無法引導和約束符合主體功能的開發活動。森林公園、風景名勝區、國家地質公園、世界自然文化遺產甚至自然保護區的外圍區域都可以適當進行一批符合主體功能定位的開發活動，但現有政策并無明確規定采取什么樣的開發模式和強度。目前各地普遍采用了“所有權與經營權分離”的方式，由于無法約束企業追求利益最大化的商業沖動，往往造成旅客量嚴重超負荷、社區和景區違章搭建、無序膨脹、盲目規劃等損害自然環境和景觀質量等問題時有發生。第三是目前相對分割的政策法規體系亟需整合。由于各專門法規是由相應的資源管理行政部門負責起草，往往不能從全局考慮，而是較多考慮本部門、本系統的利益，從各自的角度管理、保護和開發相關資源，造成條塊分割，沒有形成綜合性的自然資源保護法律法規和統一的管理體制。第四是以國家為投資主體的投入政策沒有完全建立。建設和管理經費主要靠地方自籌，由于禁止開發區域所在地方政府往往都是貧困落后地區，財政供給能力有限，對禁止開發區域建設和管理方面的投入很少。如截至2013年底，黔江區的禁止開發區域10年累計總投入4 646萬元，投資密度只有6.94萬元/ km2。國家投入嚴重不足，導致禁止開發區“造血”功能不足，活力不夠，既無人辦事，也無錢辦事。

四、對禁止開發區發展政策的進一步構建和完善

從以上分析得知，禁止開發區原有的政策設計，其出發點都不是為了推進形成主體功能區，而主要是基于對自然文化資源的基礎保護。地方上申報禁止開發區，又主要是出于旅游開發的沖動。加之政出多

門、管理多頭、資金投入少，保護與開發的矛盾不斷加劇，一些地方的自然文化資源不但沒有得到保護，反而在過度的旅游開發熱潮中遭到破壞。因此，必須進一步完善禁止開發區的發展政策。

（一）相關文獻對禁止開發區發展政策構建的表述

禁止開發區政策體系的構建，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（簡稱《綱要》）和《全國主體功能區規劃》等重要文獻中有明確的闡述。《綱要》從形成主體功能區的角度，從國家層面第一次提出要實施包括財政、投資、產業、土地和人口管理等5大分類管理區域政策。《全國主體功能區規劃》在此基礎上，新增了農業、環境、民族和應對氣候變化4項政策，政策體系擴展為9個方面。對渝東南生態保護發展區和渝東南生態涵養發展區，重慶市委、市政府相關文獻提出了包括產業選擇、人口遷移、基礎投資、公共服務、財稅金融等5個方面的分類管理政策。各類文獻對政策體系的表述，盡管提法不一，涉及的面不一樣，但中央公共財政、國家生態補償、公共服務、新型城鎮化、綠色生態產業等5個方面，是政策構建和完善的重點。

（二）渝東南片禁止開發區域發展政策的構建和完善

1.中央公共財政政策的構建和完善。國家在設立自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園等國家級保護單位時，并沒有同步建立相應的投入機制，中央財政在基本建設和管護方面的投入很少。渝東南片各類禁止開發區從總體上講屬于社會公益事業，其經濟功能并不明顯，也不是追求的主要目標，它們的建設和管理是政府應盡的責任，特別是“國字”號禁止開發區，其建設、管護等資金應納入中央政府公共財政預算。同時，區分不同情況，制定差別化的資金投入政策：對保護要求十分嚴格的國家級自然保護區和國家濕地公園，采取完全事業預算制管理，實行全額補貼政策，其日常管理所需經費納入中央財政預算；對具有一定發展能力的國家森林公園、國家地質公園，實行差額預算，日常管理所需經費納入中央財政預算；對發展方向符合總體規劃和產業政策的項目，則從政策性銀行中給予政策性貼息貸款。

2.國家生態補償政策的構建和完善。第一是在健全政府補償機制的同時，建立市場補償機制。交易的對象可以是生態環境要素的權屬，也可以是生態環境服務功能，或者是環境污染治理的績效或配額。通過市場交易或支付，兌現生態環境服務功能的價值。第二是建立健全流域生態補償機制。探討長江水系下游地區為渝東南片所處的上游地區進行流域補償的路徑，以彌補渝東南片因保證下游水質水量達標所喪失的發展機會損失。第三是建立長期的森林生態補償機制。森林生態補償標準的確定，應考慮營造林的直接投入、為了保護森林生態功能而放棄經濟發展的機會成本和森林生態系統服務功能的效益。同時考慮地域因素、林種、樹種、造林方式、地方經濟發展水平等，逐步實現森林生態補償標準的科學化，解決補償標準過低的問題。第四是加大對礦區生態環境恢復治理。明確礦區生態環境恢復治理的主體、責任和界限，將礦區生態環境恢復治理的責任區分為舊帳（歷史已造成的破壞或稱之為廢棄礦山生態環境破壞）和新帳（新造成的破壞）兩種情況區別對待。對于廢棄礦區和老礦區已造成的生態環境污染通過建立廢棄礦山生態環境恢復治理基金的方法由國家治理，礦山生態環境恢復治理基金的主要來源是政府財政撥款以及向正在生產的礦山征收的“廢棄礦山生態環境補償費”；新礦區造成的破壞由企業負擔100%的治理責任。

3.公共服務政策的構建和完善。第一是政府財政加大對禁止開發區現代化基礎設施建設的投入。統籌推進區域交通、水利、能源、通信等基礎設施建設，解決禁止開發區群眾出行難、吃水難、用電難等問題，構建連通內外、功能配套、安全高速、適度超前的現代化基礎設施體系，為禁止開發區實現生態保護與科學發展提供有力支撐。第二是在推進城鄉基本公共服務均等化基礎上，加快提升禁止開發區基本公共服務均等化水平。加快建設完善覆蓋城鄉的基本公共服務體系，大力推進教育、醫療衛生、文化體育、社會保障等基本公共服務向禁止開發區延伸，保障禁止開發區群眾享受基本公共服務權利，保障教育機會均等，實現基本醫院服務均衡，擴大文化體育服務供給，農村面源污染得到及時有效治理。第三是引入PPP投融資模式（公共私營合作制），拓展投資來源渠道。公共政策執行的實質就是公共財政投入，由于公共服務涉及面廣，資源投入需求大，光靠國家單一的投入渠道是遠遠不夠的，必須充分發揮市場在資源配置中決定性作用和更好發揮政府作用，吸引更多的民營資本參與基礎設施建設項目，進一步提高渝東南片禁止開發區公共服務的質量和水平。

4.新型城鎮化政策的構建和完善。與全國、全市相比，渝東南片農業現代化、工業化、城鎮化的水平極低，在這極低的“三化”中，城鎮化更是低中之低。渝東南片禁止開發區域不僅農村人口眾多，農業生產生活條件也最差，是城鎮化中人口轉移的主戰場。因此，必須堅持走新型城鎮化道路，破解禁止開發區域農村人口密度過大這道難題。第一是完善生態移民扶貧搬遷政策。對至今仍在國家級自然保護區核心區和緩沖區、國家濕地公園濕地保育區和恢復重建區、國家森林公園原始林地、國家地質公園地質遺跡核心區等禁止開發區域居住的原地居民，全部納入高山生態扶貧搬遷工程或新農村集中居住點建設項目，應全部予以搬遷，國家給予資金補助，同時由鄉鎮給予搬遷戶調劑承包地。愿意轉戶到城鎮的，享受農業轉移人口落戶政策。第二是完善農業轉移人口落戶政策。渝東南片各區縣要根據綜合承載能力和發展潛力，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準，引導農業轉移人口在城鎮落戶的預期和選擇。第三是完善農業轉移人口享有城鎮基本公共服務政策。保障隨遷子女平等享有受教育權利，完善公共就業創業服務體系，依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系，采取多種方式改善農民工居住條件。第四是制定鼓勵禁止開發區原地居民向市內大中城市和省外遷移政策。近年來渝東南片長期在市外務工的農民工常年保持在60萬人以上，最多的鄉鎮超過一半的人口在外務工，舉家遷出的現象也比較普遍。各區縣可制定鼓勵政策，對愿意遷移到市外的居民一次性發放獎勵。第五是推進農村土地管理制度改革。改革完善農村宅基地制度，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，嚴格執行宅基地使用標準，嚴格禁止一戶多宅，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

5.綠色生態產業政策的構建和完善。渝東南片國家層面的主體功能，雖然屬于限制和禁止進行大規模工業化、城鎮化開發的區域，但并不意識著不能發展特色優勢產業。恰恰相反，要更加立足于區域資源稟賦、區位特點和產業基礎，加快產業結構調整，不斷發展壯大特色優勢產業。同時，要進一步做好產城融合。從市級層面，完善支持渝東南片綠色生態產業發展政策包括三個方面：第一是完善各區縣特色工業園區的扶持政策。立足資源優勢，引導工業項目向園區集中，培育構建布局合理、特色鮮明、優勢互補的特色工業體系。第二是完善各區縣發展特色效益農業扶持政策。重點發展高山蔬菜、畜牧、特色林果、中藥材、茶葉、優質蠶桑、煙葉等特色產業，建設特色鮮明、優勢互補的農業功能區。大力實施品牌戰略，鼓勵有條件的農產品注冊商標和原產地標識，著力將石柱長毛兔、秀山土雞、“石柱紅”辣椒、酉陽青花椒、秀山金銀花、黔江繭絲綢打造成國內外知名品牌。第三是完善渝東南翼民俗生態旅游帶建設扶持政策。依托渝東南翼水陸空立體交通網絡，建成以神奇山水觀光和民族風情體驗旅游為重點的國內知名的生態與民族風情體驗旅游目的地。以黔江小南海國家地質公園為支點，開發建立以地震遺跡奇觀、土家族博物館民族風情、八面山森林、武陵仙山佛教為特色的小南海武陵山鄉旅游區；以武隆喀斯特世界自然遺產為支點，加快建設以南方喀斯特地質奇觀和連片南國高山草場、高山湖泊為特色的南方喀斯特世界自然遺產地生態旅游區；以石柱黃水國家森林公園、酉陽桃花源風景區為支點，開發以原始森林、秀美草場、民俗生態為特色的森林生態旅游區；以烏江畫廊主軸及其支流為支點，加快打造以峽江風貌、古鎮山寨、梯級電站、民族民俗風情為特色的烏江風情畫廊旅游區。

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[責任編輯：黃志洪]