論治理語境下的人權發展

陳 菲

(武漢大學法學院，湖北武漢 430072)

黨的十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”全會公報多次提到了國家治理、政府治理、社會治理的概念。會議放棄了“管理”概念，并采用“治理”概念，這一語詞上的“微調”，內蘊著極為深刻的含義。它使得政府之外的力量得以與政府共享權力，形成一種多元共治、協商合作的治理模式。就人權問題而言，“治理”一詞比“管理”更加明顯地凸顯了人權價值，也對我國當前人權制度建設提出了更為復雜的要求。

一、治理理論表達的人權理念

相比管理概念，治理更多地強調公民和其他組織對公共事務的參與，從而能夠在多個方面表達人權的基本要求。

(一)治理理論凸顯了人的主體性

關于人的主體性問題，康德的論述堪稱經典:“人以及一般而言每一個理性存在者，都作為目的自身而實存，不僅僅作為這個或者那個意志隨意使用的手段而實存，而是他的一切無論是針對自己還是針對別人的行動中，必須始終同時被視為目的。”［1］437這就衍生出人權的重要精神，即把人當作目的，而非手段。這要求在制度設計的過程中，以人的需求和價值實現作為基本考慮。

然而，在傳統的管理概念當中，此類人權考慮并未納入其中。傳統意義上的管理，乃是國家行政機關(企事業單位或其他社會團體)為實現一定的目標，依照法律法規或規章，有效實施的計劃、組織、指揮、協調、控制等活動過程。［2］2在政府管理的理念之下，作為行政主體的政府(以及其他具有類似權力的組織)是管理的唯一主體，他們以運用權力為主要手段，向社會提供制度安排，管理社會事務。因此，管理首先體現了強烈的國家意志性，個人的因素居于其次，不過是服從于權力的客體，這就從根本上埋下了忽視人權的隱患。

治理則有所不同。治理(governance)原本是一個與統治(government)并用的詞匯，但在上世紀80年代開始，國際學界開始使用這一詞語，并賦予其極為復雜的含義，從而使其與傳統意義上的“管理”、“統治”相區別。治理概念出現的一個重要原因就在于，面對現代社會出現的諸多復雜的環境問題和社會問題，政府難以充分解決，或者解決的成本過于昂貴，這就需要多元化的主體參與治理。這一概念之下，治理主體和治理對象之間的界限變得模糊——政府不再只是治理的主體，也是被治理的對象;社會組織和個人不再只是被治理的對象，也是治理的主體。如此一來，作為管理客體的人成為治理的主體，并能夠直接參與到權力的行使當中，從而充分體現了治理理論對個人主體性的尊重。

(二)治理理論體現了人權的程序性

人權具有明顯的程序性:一方面，程序性人權，也就是那些并不直接涉及實體的利益和需要的人權，是人權體系中極重要的一部分，都是程序性人權。［3］40程序性人權發端甚早，早在1215年，英國《自由大憲章》第39條就明確規定了大量的程序性人權規范，例如，國王征稅之前必須同貴族會議商議，并聽取民眾意見，非經國法審判，不得對任何自由民實施拘捕、監禁、沒收財產等刑罰，這都是程序性規范。當代國家憲法也有諸多關于程序的人權規范，如我國憲法第37條第2款規定“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”另一方面，哪怕是實體人權，也往往體現為明顯的程序性，例如，選舉權和被選舉權是實體人權，但其顯然不可能脫離特定程序而得到完全實現和有效保障。

傳統的行政管理理論同樣考慮和強調程序，但這一理論強調的是對權力運行的有效規范，其注意力往往集中于管理機關自身活動程序，社會組織和個人則缺乏參與其中的空間，往往使公眾利益在行政程序中缺乏考慮。這就迫切需要新的理念來整合行政管理程序，更加促進社會組織和個人對公共生活的參與。正是考慮到這一問題，2004年6月黨的十六屆四中全會就提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。但這歸根結底還是在管理理論的基礎上進行的修補，“社會協同”、“公眾參與”的提法，直接說明了社會、公眾在管理過程中的輔助、非決定性地位。

治理則有所不同，其程序性要求比管理更高，甚至超過了對實體正義的追求。它希望通過一個有效溝通的方式達到治理的效果，而不僅僅是通過強力來實現某個結果，而極端強調對治理目標等問題的反思、調整，而意圖促進國家與社會良性關系的形成。也就是說，治理主體在談判和反思過程之中調整自身的觀點、立場，修正原有的治理目標，只要這一目標調整能夠進行下去，治理就不至于失敗。［4］31退一步說，即便治理所追求的實體結果未能實現，但只要堅持了治理的程序要求，也能夠在治理過程中由各方主體進行充分有效的溝通，從而實現所有社會成員的良性互動，達致各方關系的協調，使得治理的效能得到一定程度的發揮。

(三)治理理論彰顯了人權的優先性

相較于國家權力，人權具有優先性。這主要是因為:第一，權力來源于權利。我國憲法第2條第1款明文規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民是國家權力的所有者，人民的同意是國家權力產生的依據。第二，權力的目的是為了保障公民的自由、安全，維護社會共同生活所必需的秩序，進而最大限度地滿足公平正義的倫理要求。

傳統的管理理論并未彰顯人權的優先性，而是更多地強調執法的有效性，強調權力是否順利有效地進行下去。這種理論范式難以體現權力來源于權利:一方面，在管理理論中，權力的行使者(國家)并不需要對權利的享有者(公民)協商，即可行使其支配權力;另一方面，在管理理論中，權力也難以受到公民的監督，從而偏離權力設置的應有目的。

治理則有所不同，在治理的理解中，公民和組織存在多樣化的價值追求，公共項目的實施、政策的制定，需要公眾、非政府組織和政府之間進行通力合作。［5］165在合作的大背景下，政府不得不更加重視公眾在行政決策中的參與，并將自身決策置于監督之下。這一方面促進了公眾參與的深化，另一方面則推動了責任政府的生成。

二、治理理論提出的人權訴求

治理理論的引入，必將深刻影響我國的公法制度，提出新的更為復雜的人權訴求。然而，長久以來形成的制度慣性，使得我國在相應制度上仍然存在諸多問題，難以充分適應治理所應滿足的人權要求，并構成了國家治理體系健全、國家治理能力提升的重要障礙。

(一)治理主體規則的完善需要結社權的有效行使

在托克維爾看來，結社權視為個人自由的自然延伸，是僅次于自己活動自由的最自然的自由。［6］208在治理理念下，結社權的意義應當更加凸顯。治理是一種“多元共治”，需要多方主體的積極參與。十八屆四中全會將其表述為:“推進多層次多領域依法治理，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。”在這個過程中，政府處于重要地位，但絕非唯一主體。只有政府和各類型組織共同作用，方能進行有效治理。可以想見，對原子化的個人而言，實際上很難參與治理并成為與政府相對的其中一極。在現代社會當中，相比社會團體而言，個體聲音太小，影響力非常有限;同時，個體的利益也難以有效集中，個人的一些小的利益難以引起政府的充分重視。然而，社會團體則有所不同，一方面，具有某種共同利益的人組成社團，可以聚合不同的個人利益，比較容易引起人們重視;另一方面，社會團體所具有的更加豐富的人力物力資源，更能促進利益的有效表達。特別是在行政決策過程中，面對強大的政府，沒有組織起來的個人難以對決策施加影響。［7］33這就要求有充分發展的社會組織，成為國家與公民之間的聯系紐帶。

具體而言，我國法律意義上的社會組織包括社會團體、基金會和民辦非企業單位三個類型。它們在治理過程中能夠發揮良好的作用:一是發揮市場主體的行動優勢，承接政府職能轉移，促進政府職能轉變。二是作為社會力量的理性代表者，社會組織有利于創新預防和化解社會矛盾機制，充分了解民情、表達民意，協調社會各類群體利益，積極應對社會變化，反映利益訴求，參與社會治理，成為重要的社會“潤滑劑”和“緩沖器”，［8］14使社會既充滿活力又和諧有序。

然而，我國社會組織的發展長期受到抑制，時至今日仍然難以滿足治理的需求。這種抑制在立法上更是體現了強烈的管理主義傾向——我國關于社會組織的立法主要包括《社會團體登記管理條例》(1998年)、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998年)和《基金會管理條例》(2004年)，這些法規，特別是前兩部行政法規的出發點及目標都是建立在嚴格管理的思路和義務本位之上，但極少對社會組織的權利作出規定。

具體而言，存在如下幾個方面問題:(1)社會組織設定困難。社會組織的成立目前采取雙重管理，成立一個社會組織，必須在一個主管單位同意之下，向民政部門申請登記。實踐中，很多單位本著多一事不如少一事的原則，不愿意承擔相關責任，從而導致很多社會組織由于找不到業務主管單位，無法進行登記，成為“黑戶”。這種情況，使得大量社會組織無法與政府機關展開公開、平等的對話。例如“全國愛眼日”最先倡議人之一的眼科專家董堅，于2005年把國家衛生部告上法院，因為自2000年來，他聯合國內100余位醫學專家申請衛生部批準籌備全國愛眼協會的申請懸而無果——“申請先后遞交9次，均沒得到正式答復”。2006年5月17日和25日，北京市第一中級人民法院兩次開庭審理，董堅最終敗訴。但這一案件產生了強烈的社會反響。［9］(2)部分社會組織依附性過強。一些“官辦”的社會組織與相應的行政機關直接掛鉤，存在著明顯的政社不分、主體不清、職責不明、行政依附性強的問題。相當多的社會組織甚至直接聽命于政府部門，難以做到獨立于政府的一極。在實踐中，相當多社會組織的活動范圍受到嚴重制約，自主性非常有限。［10］64(3)部分社會組織的經費、人力都非常不足。一些“草根”社會組織往往缺乏經費來源，人力資源方面也有不足，使得他們本應承擔的社會服務職能難以有效發揮。這些問題的存在，使得社會組織在社會生活中缺乏“存在感”，其社會治理作用也難以得到發揮。

(二)治理協商規則的生成需要公眾參與權的落實

治理是一種“協商治理”。它要求“在國家和社會治理過程中，采用協商方式對于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關系進行調適，達成國是商定、政策決定、事務解決、矛盾化解、權利保障和利益實現的活動和機制。”［11］16這一制度的好處不僅在于能夠形成更好的決策，也能夠在協商的過程中促成公眾對于公共事務的關心、理解，對治理的結果真心服膺，并形成良好的公共品德。這意味著，公眾參與要求政府活動必須公開透明，認真聽取利害關系人的意見，并充分重視這些意見，將其適用于行政決策當中。

我國立法對此問題有很多規定:(1)我國《憲法》第2條第3款從根本法的角度規定了公眾參與管理國家事務和社會事務:“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”(2)《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》規定了公眾參與立法活動的相關制度，要求各類立法主體廣泛聽取公民和其他組織的意見;(3)《行政處罰法》《行政許可法》《環境影響評價法》《價格法》等行政領域內的法律規定了公民參與特定行政活動的相關制度，要求政府在特定情況下聽取行政相對人和利害關系人的意見。

然而，公眾參與權仍然存在多方面缺失:一方面，公眾參與程序的啟動仍然較為隨意，可以說完全取決于政府，除開法定的幾種情形，公民難以啟動該程序;另一方面，公眾參與的過程缺乏監督，以至于公信力缺失嚴重，譬如在價格聽證方面，雖然《價格法》規定了聽證制度，但各地出現的大量“聽證專業戶”使得價格聽證蒙上污點。再一方面，公眾參與的結果往往不能得到政府的認真對待，從而難以約束政府行為。

公眾難以通過正常渠道進行充分參與，便有可能以一種極端、激烈的方式表達其意見，也就是所謂“群體性事件”。根據中共中央辦公廳2004年發布的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》，群體性事件是“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。”這在實踐中往往表現為一種“非典型參與”，是正常參與機制無法滿足公民的實際需求時的應激措施。從現實情況來看，這一現象的發生路徑有兩種:(1)事件+新聞看點→普遍關注→領導關注→事件解決;(2)事件→事件未能解決→沖突→大事件→普遍關注→領導關注→事件解決。這種就很容易將本可以通過法律途徑解決的問題，轉化為一種“泛政治問題”，將本可以解決的小問題變成大問題甚至群體性事件，使得本就存在的社會隔閡變得更加嚴重，甚至影響了社會風氣，產生了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的“生活智慧”。

(三)治理責任機制的產生需要公眾監督權的實現

治理需要責任機制。由于治理主體多元，在這個過程中，各類主體都掌握一定的公共資源，例如一些行業協會類社會組織就掌握了市場評價的輿論資源，實際存在著相當大的尋租空間。因此關于治理責任機制主要包括兩方面內容:一是有關國家權力尤其是政府權力的責任機制;二是有關社會組織的責任機制。應當注意的是，國家權力的責任機制涉及對社會組織的監管責任問題，這兩項機制的產生與完善，都需要公眾監督權的有效實現。

就國家權力和政府權力的責任機制而言，目前存在監督軟弱乏力的問題。政府責任的基本邏輯在于:權力來源于人民，并服務于人民。這就要求權力必須向人民負責，受人民監督。就傳統而言，公民監督權體現為公民經由人大對政府進行監督，這類監督為《全國人大常委會和地方各級人大常委會監督法》所明確規定，具體包括七種監督方式，如聽取和審議專項工作報告、對決算情況、審計情況進行監督、檢查法律法規實施情況、對規范性文件進行備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、審議和決定撤職案，等等。該法也在一定程度上留下了政治問責過程中公眾參與的空間。然而，公民個人難以介入人大常委會的工作程序當中，各級人大常委會在使用這些措施時也往往存在疑慮，使得這類監督在實踐中存在一定程度的軟弱。

就社會組織的責任機制建設而言，目前則存在較大的空白。一般說來，社會組織的監督有兩種基本方式:一是來源于權力的監督，也就是由政府對社會組織進行監督，政府應監督社會組織不得超越法律活動;二是來源于權利的監督，也就是由公民個人進行的監督，公民應對社會組織的活動有充分的了解渠道，能夠在社會組織服務市場中進行選擇，通過市場參與活動促進社會組織的優勝劣汰。但就目前來看，這兩種監督方式都未能有效發揮作用，一些原本應該服務于社會的社會組織出現了諸多亂象:有些組織未經登記，擅自以社會組織名義進行活動;有些社會組織違背其宗旨開展活動，漠視社會組織的“非營利性”，走向了非法斂財的一面;有些組織存在權錢交易，利用自己掌握的評價資源、輿論資源尋租，產生了極為惡劣的社會影響。［12］

三、適應國家治理的人權發展

治理與人權之間關系極為緊密，但我國學界和實務界對此都沒有明顯關注。然而，忽略了人權保障的國家治理，不僅無法保障人權，也難以實現治理。必須加快人權發展，并以人權發展為國家治理體系和國家治理能力建設的突破口。

(一)實現結社權的有序發展，釋放社會活力

結社權是公民的一項基本權利，它甚至構成了社會活動的重要基礎。如托克維爾所言的那樣，“結社權在性質上幾乎與個人自由一樣是不能轉讓的。一個立法者要想破壞結社權，他就得損害社會本身。”［6］208社會活力的釋放，社會治理的完善，必須通過結社權的充分保障。具體而言，關鍵有以下兩個方面。

一方面，政府應當對結社權管制“松綁”，保證結社權的充分行使。黨的十八大以來，我國政府著力放開社會組織的登記制度，力圖形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。2013年3月通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》就提出，要逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，引入競爭機制，探索一業多會;要重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立這些社會組織，不再需要業務主管單位審查同意;要健全管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。這些措施的關鍵意圖，就在于“松綁”社會組織，更好地實現公民的結社自由。

另一方面，社會組織應當深入市場，促進公民個人對結社權的有效行使。單靠政府的推動，并不足以形成社會組織的良性發展。社會組織作為市場與國家之間的銜接力量，應當在市場化的背景下展開競爭。這就需要保證結社權的有效行使，從而使社會組織充分發展，在他們之間進行更加深入的競爭，從而提高社會組織發展的水平，提升其工作效能和服務質量。

(二)強化公眾參與權的效能發揮，實現民主治理

民主是社會治理的重要目標，也是治理有效發揮作用的重要基礎。這就必須充分發揮公眾參與的效能，關鍵有兩方面。

一方面，要保障程序上的公眾參與，也即公眾有權利和能力啟動公眾參與。在現實的政治運行中，政府仍然在公眾參與中起到絕對主導作用，從而能夠全面決定是否進行參與，以及如何進行參與，公眾則由于信息不對稱的問題難以啟動公眾參與。要解決這些問題，必須從三個方面進行制度設計:(1)政府信息公開的制度完善，政府活動必須更加透明，特別是在重大決策上應當主動公開，充分征求意見，使公眾有可能認識到政府活動的效果以及其與自身利益之間的關系;(2)通過立法明確在某些情況下，公民能夠主動發起參與程序，而不能完全依靠政府主導;(3)通過立法明確公眾參與的基本程序，特別是參與人的遴選必須公平公開，不得暗箱操作。

另一方面，要保障實質上的公眾參與，也即公眾有可能影響到政府決策。在現實的政治運行過程中，政府對公眾參與存有走形式、走過場的態度，現實中的參與往往淪為“你(公眾)說你的，我(政府)做我的”。一些人甚至對公眾參與持無所謂的態度，認為一切都是領導說了算，自己參與也是白搭。這種現象更加助長了公眾對于治理的漠不關心。要解決這些問題，必須從實體和程序兩方面進行制度設計:(1)明確公眾參與結果的實體約束力，公眾參與在一般情況下必須得到充分尊重;(2)明確不采納公眾參與結果的程序后果，倘若政府部門決定不采納公眾參與結果，必須明確說明不采納的理由。

(三)完善公民監督權的機制建設，避免治理異化

治理視域下的監督，不止是監督政府，還包括公民對社會組織的監督，具體而言，應從兩方面著手。

一方面，通過強化公民監督權，加強對政府活動的監督。政府在治理過程中仍然處于強勢地位，根據我國憲法制度安排，必須加強人大監督機制的建設，并強化人大對人民的責任制度建設。

另一方面，通過強化公民監督權，加強對社會組織的監督。社會組織在現代社會具有強大的影響力，完全可能利用此種影響力進行尋租。但以往的監督往往以政府監督為主，公民個人對社會組織的監督效能卻難以得到發揮。實際上，作為治理的直接參與者、受益者，公民對社會組織治理活動的監督顯然具有更加充分的積極性。

綜上所述，社會治理與人權保障相輔相成:社會治理提出了人權保障的更高訴求，人權保障則為社會治理提供了運行基礎。社會治理以人權保障作為重要價值目標，人權保障則為社會治理達成其他目標提供了重要基礎。惟有充分認識到人權保障在國家治理體系和治理能力建設中的重要意義，才能保證社會治理取得良好成效。

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