公共利益界定何以可能
——兼評《公共利益：界定、實現及規制》

孔 航

(北京航空航天大學 人文與社會科學學院，江蘇 南京 211106)

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公共利益界定何以可能
——兼評《公共利益：界定、實現及規制》

孔 航

(北京航空航天大學 人文與社會科學學院，江蘇 南京 211106)

許多國家都通過各種形式對公共利益作出了程度不同的界定，這在客觀上為我國的公共利益立法界定和理論探討提供了法治基礎；理論界積累的大量理論成果，成為完善我國公共利益立法的理論基礎。語言的有限性和模糊性、人認識能力的有限性以及公共利益的復雜性決定了公共利益概念具有有限性。公共利益的層次性決定了相應規范的層次性，公共利益的多樣性決定了相應規范的專門性。在公共利益的實體立法過程中，其難點在于公共利益的主體要素、界定原則、界定標準、判定方法、內容范圍和立法模式。

公共利益；概念有限性；公共物品

近年來，公共利益事件的一再發生，充分暴露出我國的立法缺漏：缺乏公共利益的認定標準和認定程序。既然公共利益的界定如此重要和緊迫，那么，為什么公共利益沒有進行明確界定，是由于公共利益自身的特點決定了其不能界定，還是由于各種條件不具備，使得公共利益界定難度太大？或許，兩方面的原因兼而有之。不過隨著理論界對公共利益的研究逐步深入，越來越多國家的法律都對公共利益進行了越來越清晰的界定，我國對公共利益進行明晰的界定也就成為可能。《公共利益：界定、實現及規制》[1]一書為我們研究公共利益界定基礎和路徑提供了一種重要的方法路徑。

一、公共利益界定的基礎

一方面，界定公共利益已經具備了相當的立法基礎。從立法角度而言，公共利益觀念肇始于羅馬法，在19世紀末的社會化立法中得到了極大的張揚，如今，很多國家的不同層次的法律都規定了公共利益的相關內容。這在客觀上為我國的公共利益立法界定和理論探討提供了法治基礎。就現代國家的立法而言，公共利益在理論上的爭議和分歧，并沒有導致公共利益在立法和執法實踐中被否定。相反，許多國家都通過各種形式對公共利益作出了程度不同的界定。如《法國人權宣言》第十七條、《德國基本法》第十四條、日本《土地收用法》第三條等。所以，可以肯定地說，公共利益已經是一種被法律普遍認可和保護的客觀存在。同時，世界各國已經根據自己的社會現狀、文化傳統和法治環境作出了更為詳細的解釋和適用規則。國外發達國家關于公共利益的立法經驗和司法實踐為我國完善公共利益立法提供了有益借鑒，同時我國在立法和執法實踐中，也積累了大量的公共利益立法經驗。“公共利益”作為一個法律用語，常常出現在我國不同部門以及不同層次的法律中。2004年憲法修正案第二十條和第二十二條對公共利益作出了明確規定，另外，在《物權法》、《行政許可法》、《土地管理法》等法律法規中也有不同程度的涉及。這些立法規定以及相應的執法實踐，為從法律層面明確界定我國公共利益積累了豐富經驗。

另一方面，界定公共利益已經具備了理論基礎。應當承認，“提出一個能被普遍接受的關于公共利益概念的客觀定義是不可能的。尤其是不可能用一個實質性的詞句去為公共利益下定義”[2]。但馬克思主義哲學認為，任何事物都有其本質，由于人類認識能力的局限性，對事物本質的認識都不是一蹴而就的，而是一個從相對真理走向絕對真理的無限靠近的過程。同樣，沒有必要寄希望于對公共利益進行一勞永逸的研究，即使現在的研究是片面的乃至錯誤的，也都是正常的、有益的。更何況在公共利益的認識上，已經積累了大量理論成果。比如，當下學界已經認識到公共利益不是純粹抽象的事物，它是客觀具體的，學者對公共利益的特征、范圍，公共利益的類型，公共利益界定的標準、原則和程序，公益訴訟的構建等方面，都進行了有益探索，這些理論研究將成為我國完善公共利益立法的理論基礎。

二、公共利益界定的前提

雖然界定公共利益是我國現實的迫切需要，但是由于種種原因，其一直在我國立法實踐中擱淺。這說明公共利益界定自身的難度，亦說明對公共利益的研究還不夠深入甚至存在一定的誤區。如果要界定公共利益，就應當客觀、全面地認識公共利益，消除對公共利益諸多錯誤的看法。

一是公共利益概念具有有限性。概念的有限性，是指任何概念的界定都不可能是至善至美的，都存在或多或少的缺陷。界定公共利益，首先要認識到公共利益概念的有限性，即無論如何界定公共利益，都不是完美無缺的。這是由語言的有限性和模糊性決定的，也是由人的認識能力的有限性所決定的，更是由公共利益的復雜性決定的。“語言的非精確性，即模糊性是語言的本質屬性之一”[3]。所有靜態的語言都是模糊的、有限的，而非精確的、無限的，所有語言都只能描述該時代的實踐，“得意忘象”、“得象忘言”是正常普遍的現象。法律語言更是有其自身的一套嚴密的語言規則和邏輯體系，更具有僵化性、局限性。因此，語言的固有屬性決定了用靜止的、模糊的、有限的語言難以對公共利益進行盡善盡美的界定。要完全準確描述公共利益，并給予其絕對準確、恰如其分、沒有缺漏的界定是不可能的，追求這樣的公共利益界定是徒勞的，也是無益的。同時，公共利益是復雜多樣且變動不居的，它涉及的范圍非常寬泛，其內涵和外延也會隨著社會的發展而不斷發生變化。與公共利益的復雜性相比，公共利益的語言界定總是有限的，即使我們的語言是詳盡完善的，并具有極強的識別力，社會現實中仍始終存在一些語言無法準確表達的具有細微差別或者不規則的公共利益情形。布賴斯曾指出：“基本的法律概念也許根本無法定義而只能夠描述。”[4]相比之下，公共利益在“利益內容”和“受益對象”上具有的不確定性決定了其更是一個典型的不確定概念，對其進行準確定義的難度可想而知。實際上，公共利益界定的真正困境在于其面臨著兩難抉擇：追求概念的普遍性、包容性、開放性，抑或追求概念的具體化、精確化、操作化。一般而言，概念越具有普遍性、包容性和開放性，其生命力、解釋力和適應性就越強，但指導性就越弱；相反，概念越精確、具體，其操作性就越強，越能對實踐起到更好的指導作用，但其理論價值和包容性就相對弱化。公共利益的界定正是面臨著這樣一個兩難抉擇，作出一個既具體又具有普遍性的定義并非易事。總之，語言的有限性和模糊性、人的認識能力的有限性以及公共利益的復雜性，決定了任何公共利益概念的有限性，沒有必要使公共利益的概念完美無瑕。

二是公共利益具有層次性。從上至全人類下至部分社會的縱向角度看，都包含一定層次的公共利益。譬如，世界和平、環境保護等等，是全球范圍內整個人類社會的公共利益；譬如國家安全、經濟繁榮等等，是一國范圍內國家或民族的公共利益；再譬如公共設施、城市綠化等等，是區域范圍內某個“共同體”的公共利益。公共利益的層次性說明公共利益的范圍并非單一，要求以不同層次的法律規范來對其進行界定。全球范圍內的公共利益，需要國際條約、國際慣例等國際法來界定、調整和規范；而一國范圍之內的公共利益，則需要通過國內法來界定和調整。

三是公共利益的多樣性。從橫向角度看，公共利益的表現形態——公共物品是豐富的、多樣的。它既可以體現為基礎設施、公共工程等基礎性公共物品，也可以體現為法律法規、國家安全等管制性公共物品，還可以體現為醫療衛生、公共交通等保障性公共物品[5]。所以，公共利益概念上的抽象性，反而體現為現實中的多樣性。從這個角度而言，凝練出一個放之四海而皆準的公共利益概念是非常困難的，甚至是不可能的。公共利益的多樣性決定了公共利益規范的專門性，既需要憲法對其作出規定，也需要調整范圍較小的各個部門精確界定公共利益的范圍和內容，比如物權法、土地管理法等等。其理由在于，通過立法界定具體領域方面的公共利益，不僅能夠適應該領域公共利益的具體特點，又能大大減少公共利益界定時面臨的難度，從而增加界定公共利益的操作性和可能性。

三、公共利益界定的難點

正如思想家哈耶克所說：“今天，自由的最大危險來自于有能力、有經驗的行政管理者僅僅關心他們認為是公共利益的事物。”不同時期的不同國家對公共利益的理解不盡相同，同一國家在不同歷史時期對其理解也有一定差異。可以說，公共利益存在于某一特定社會之中的意識形態、政治爭論、公共行政、法律實踐、倫理道德、文化傳統之中，對公共利益的不同理解通常意味著不同的價值取向、行動準則和社會實踐[6]。然而，不能因為公共利益的概念難以把握就放棄對它的界定。要能認識到公共利益界定的難點，并努力解決這些難點。

法律上對公共利益的界定，其難點包括實體難點和程序難點兩部分。在公共利益的實體立法過程中，其難點在于：首先，界定公共利益的主體要素是什么。公共利益的立法界定首先涉及到立法主體和立法權的問題。法律主體是法律關系構成的首要因素，公共利益是“共同體”內不特定多數人的利益。但是，什么是“共同體”，誰能代表共同體中“不確定多數人”，公共利益的倡導者并未就此給予明確答復。因此，應當深入研究公共利益的界定主體，回答公共利益的界定主體是一元的，還是多元的；是僅僅指立法機關，還是包括其他國家機關。同時，還應解決公共利益的代表主體、供給主體、認定主體等現實問題。其次，界定公共利益需要遵循什么原則。公共利益的界定原則，即遵循什么樣的基本規范和準則來認定公共利益，是公共利益界定中的重要實體問題之一，也是學界關于公共利益爭議頗大的問題之一。第三，界定公共利益要依據什么標準。雖然難以用一個機械的、僵化的、靜止的法定標準生硬地規范社會各個領域中的公共利益，但既然要對公共利益進行界定，就必須首先解決公共利益的判斷標準問題，這是解決公共利益實際操作的需要。第四，界定公共利益的判定方法是什么。在確定公共利益的實踐中，有了界定原則和認定標準還不夠，還需要判定方法。同時需要說明的是，公共利益的任何一種判斷方法都不是“放之四海而皆準”的，任何判斷方法都具有一定的片面性和局限性，只能適用于特定的場合。第五，界定公共利益外延即內容范圍有多大。公共利益包括哪些范圍和內容是立法界定公共利益的集中體現，也是公共利益理論界定在法律上的反映。應當在上述公共利益理論界定和法律界定的基礎上，在不同層次的法律中對公共利益的范圍進行類型化規定。第六，界定公共利益立法應依據什么模式。前已述及，公共利益具有復雜性，而這一復雜性就必然決定了公共利益的立法方法的多種多樣，如列舉法、正面概括法和反面排除法等，但任何一種立法方法，都會出現公共利益遺漏或者界限模糊的情況。

[1]高志宏.公共利益:界定.實現及規制[M].南京：東南大學出版社，2015.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].唐亮，譯.北京：華夏出版社，1990：28.

[3]伍鐵平.模糊語言學[M].上海：上海外語教育出版社.1999：132.

[4][英]哈特.法理學與哲學論文集[M].支振鋒，譯.北京：法律出版社，2005：53.

[5]王利明.公民財產權保護和征收征用法 ——《物權法》的實施與配套法律法規完善(之三)[N].光明日報，2007-8-6(05).

[6]韓志明.公共利益與公共行政責任[J].廣東行政學院學報，2006(1):5-10.

[責任編輯 龔 勛]

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2015-04-05

孔航( 1989-)，男，山東濟寧人，碩士研究生，研究方向：經濟法。

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1008-4630(2015)03-0064-03