政府購買居家養老：基于非營利組織的研究視角

王萌萌

(西北工業大學，陜西 西安，710000）

政府購買居家養老：基于非營利組織的研究視角

王萌萌

(西北工業大學，陜西 西安，710000）

為保障老年人共享經濟建設成果，建立非營利組織參與下的居家養老服務供給體系已成為我國政府全面深化改革的主要項目之一。非營利組織的自治性、所有者間的非利潤分配性，使它在居家養老服務供給中有著其他機構不可比擬的優勢。政府購買的居家養老服務是政府與非營利組織共同致力于為老服務。完善社會養老服務體系的基礎建設需要政府引導，需要非營利組織不斷完善自身發展。

政府購買；居家養老；非營利組織；養老供給

我國早在1999年就已進入老齡化社會并隨后呈加劇之勢，面對洶涌而來的“銀發”浪潮，我國民政部制定的《社會養老服務體系建設規劃2011—2015年》指出：“社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐。”[1]為解決日漸緊迫的養老問題，居家養老已成為社會養老服務體系基礎建設中的主流方式。

政府購買居家養老服務，是政府和非營利組織在養老服務各項工作中的共同參與，政府承擔監督管理作用，繼續支持和引導非營利組織參與養老服務的供給。因此，為保證居家養老服務的有效性，關于政府與非營利組織的責任將如何分配、非營利組織在政府購買中如何進行角色定位亟待思考。非營利組織參與的居家養老服務分為直接及間接的參與，本文的研究主要是指非營利組織直接參與居家養老服務項目的供給，即政府交由部分有資質的非營利組織承擔養老服務事項，以各項養老服務的質量和數量為依據，并獲得政府支付的養老服務資金。

一、非營利組織參與居家養老服務

（一）相關理論

戴維?奧斯本等人在《重塑政府》一書中大膽提出“重新塑造政府”的政府管理理論，指出政府事無巨細地完成公共服務只會削弱自身的決策能力，政府應由“劃槳”轉向“掌舵”,授權而非服務。政府在養老服務供給中需要角色轉型，通過與非營利組織加強合作互動推動我國老齡事業繁榮、健康發展。

（二）非營利組織參與養老服務的運作機制

1. 審定需求對象

老年人是養老服務的需求方，多樣化的個體差異構成老人個性化的養老服務需求。在養老服務實踐中應及時對社區老年人的身體狀況、接受服務的意愿進行調查并匯總存儲。對于已有的老年人健康檔案，進行分階段上門問詢，并及時就調查情況更新檔案記錄。最后，根據問詢情況對服務需求進行分類，并將居家養老服務人員配對到戶。

2. 明確服務內容及服務標準

非營利組織與政府部門合作，服務內容是根據老年人多樣化需求制定個性化的為老服務。另外，經過不斷探索逐步拓展到包括老年精神照料的領域。居家養老服務的內容制定應與實踐中不斷挖掘的養老服務需求相適應，居家養老服務的質量保證是建立在服務監督及評估體系的及時考核的條件下，鑒于此，將督促非營利組織與我國政府一道致力于更加卓有成效的為老服務實踐中。

3. 優化居家養老服務隊伍

在服務隊伍建設上，對已有從事養老服務的相關人員要經過專業化的培訓，包括了解老年護理的知識及老年人的各項情況，強化敬老愛老及愛崗敬業的品質等。另外，通過吸引專業化素養的從業人員豐富服務隊伍，為滿足老年人的日常照料需求、社交需求提供專業化的團隊合作。

4.對服務表現進行跟蹤及監督

工作人員定期對居家養老服務的具體情況進行監督與管理，根據對服務的動態追蹤及反饋信息進一步了解養老服務需求，確保服務的有效實施。另外，配合來自政府、第三方監督機制的審核，通過結合審核機制對服務表現的外審，確保服務的有效提供。

二、我國香港地區非營利組織參與養老服務實踐的基本經驗

政府與非營利組織合作，很大程度上支撐著香港地區的社會服務體系的正常運轉，香港慈善制度和政府積極作用的雙軌運行，是實現“老有所養，老有所屬，老有所為”[2]的老年福利服務的目標，使老年人在生活中得到適當的支援，重獲社會歸屬感的重要支柱。老年社區支援服務是為鼓勵老年人在熟悉的社區中享受基本生活的服務，因此，類似于內地的居家養老服務，最早要追溯到1973年的香港政府的社會福利白皮書中。本部分將依據上述關于養老服務基本內容的描述和分析，來歸納我國香港地區政府在構建服務體系、集合多方供給主體及組織與管理等方面的基本經驗。

（一）以老年人需求為導向，提供全方位老年社區支援服務

香港政府提供的長者社區支援服務包括長者中心服務（如長者地區中心、長者鄰舍中心）、長者社區照顧服務和其他支援服務的社區服務體系。長者中心服務強調“中心為本”，推動老年人的“中心”支援服務，老年人接受包括生活照料、身心健康、滿足老年人社交需求等方面的一系列社區支援服務。后一類的服務強調“居家服務”，為體弱、行動不便的老年人或有特殊需要的家庭提供上門服務，包括長者社區照顧服務、綜合家居支援服務、家庭助理，提供基本及特別護理、康樂服務、緊急支援、護老者支援、護送等服務①資料來源于香港社會福利署網站上公布的最新信息歸納. http://www.swd.gov.hk/sc/index/，2014-09-30.。

（二）以老年社區支援服務為平臺，構建多方主體參與的供給格局

香港居家養老服務形成多元主體參與的服務供給格局，包括政府、非營利組織、私人機構和家人、鄰里、社區居民。香港政府在居家養老服務模式中主要承擔老年社區支援服務主要贊助者、政策方向的宏觀調控者、老年人生活的基本保障者等角色。總之，政府在這種合作模式中是起“資助、規劃、監督、引導及兜底的作用”[3]。

為保障居家養老服務的質量，形成網羅地區組織、社會支援，包括專業化護理服務、醫療支援與老年人發展性參與在內的全方位服務。可見，在養老服務的供給方面，強調服務內容的廣覆蓋性，以滿足諸多身體狀態下的老年人生活照料需求。另外，從服務質量方面，非營利組織與香港政府部門和機構攜手合作，通過非營利組織的選聘人員提供符合資格認證制度及專業化標準的養老服務。專業化的服務隊伍中包括各種社會工作者，從數量上來說，非政府組織中的注冊社工占全香港注冊社工的八成以上，全港超過九成的社會服務均由非政府組織提供。安老社區服務中鼓勵本社區老年人參與，同時還有部分未注冊義工的積極參與，也就是說，香港的社會工作者與市民義工一道成為關乎老齡問題卓有成效的保障。

（三）政府進行服務資助與評估并行，規范老年社區支援服務的組織和管理

在老年社區支援服務中，香港政府主要采取購買服務，亦稱公共服務外判[4]。這種社區支援服務主要來源于政府經費的資助或公開競標的方式。在公開競標的方式下提供的護老、安老服務與服務質量檢查制度一道，在香港老年社區支援服務規劃中，政府進行服務資助與服務質量評估的并行。

在多元化的供給模式中，政府與中標機構基于老年支援服務的目標簽訂合約，建立伙伴關系，中標機構主要負責提供服務，政府引導中標機構的運營方向不偏離政府規劃的福利政策。承擔服務主體角色的中標機構是指非營利組織或私營機構，多元主體共同為老年支援服務的目標分擔責任，很好地實現了互利與共贏。

香港政府施行購買監管合約，總體上強化政府對服務品質的監管和問責。以21世紀初推行的“改善家居及社區照顧服務”為例，在政策制定及服務規劃上，全港實行政府整筆撥款津貼制度，即政府就某項服務項目撥款后，將不再批準其他補助申請，非營利組織對結余的項目資金不必退換。這種政府撥款津貼制度是采取對非營利組織資金總額控制的方式，促使其更有效地利用資源提高管理水平，強化非營利組織就服務品質對政府施行問責與監管的回應力度。

三、香港地區居家養老模式對我國內地推行養老服務的借鑒意義

香港政府推行的老年社區支援服務貫徹以社區為依托的基本原理，強調老年人在社區內接受支援服務并安享晚年。對比我國內地與香港地區非營利組織的成長環境，立足于香港地區實踐，內地在推進非營利組織參與居家養老服務上應重點從以下幾個方面推進。

（一）非營利組織參與居家養老服務的組織和實現方式

1.以老年人養老需求為導向，明確非營利組織的功能

為強化非營利組織參與居家養老服務中的功能與作用，應當明確非營利組織的性質，進而維護組織與政府合作關系中的自主性、創新性及服務的連續性。“非分配約束”是非營利組織區別于營利組織最重要的特征[5]，即不以利益分配為組織的目標，面對居家養老大都為微利項目的現實，即使是已經承擔養老服務的非營利組織，也因難以承受高成本在保障組織的生存和發展及活動的延續性方面變得舉步維艱。在政府購買居家養老服務中，政府與非營利組織的平等對話并非是建立在一紙契約之上那么簡單，是非營利組織實現自我管理，提供養老服務的質量和水平將關系到組織機構的社會形象和公信力。機構離不開文化，非營利組織的使命寓于機構的文化滲透之中，非營利組織致力于自身長遠發展規劃的同時，機構戰略規劃與實現居家養老服務可持續發展相關聯。

2.增強自身籌款及財務管理能力

非營利組織參與到養老服務的資金來源，一方面是源于公信力和籌資能力的自我管理，資金主要是來自于社會支持，另一方面通過政府購買養老服務推進自身發展，非營利組織通過公開招標與競標的方式實施具體的老年福利服務。我國內地的非營利組織起步晚，在現行政治體制的影響下，在籌款方式上表現出非營利組織籌款權利受限、非營利組織向政府部門“借力”籌款的現象。非營利組織通過向政府、社會包括群眾、企業在內的捐贈主體進行資金籌集，對于非營利組織的管理者而言，分析各捐贈主體的行為動力，靈活運用各種籌集方法來盤活社會資本，為老人得到優質服務予以資金支持至關重要。另外，在非營利組織的資金方面，在機構內部的財務管理環節也同樣重要。政府購買居家養老服務中，為保障政府財政支出去向，對完善非營利組織的內部財務和會計方面的規定還值得進一步探索，強調服務“產出”的社會問責，可以發動來自第三方的審計和鑒定，加強社會監督。

3. 提高非營利組織養老服務隊伍的專業性

養老服務隊伍是非營利組織擁有的一筆巨大的財富，人力資源的專業性是組織成員克服實踐中的障礙，提高社會服務工作效率的重要支撐。香港地區養老服務的有序開展也正是得益于這樣一批組織人員。在香港從事社會工作是對專業程度要求非常嚴格的職業，參與提供社會福利服務的非政府組織選聘人員也將社工資格作為重要的標準，非政府組織中的注冊社工占全香港注冊社工的八成以上，承擔社會服務的非營利組織也已超九成。鑒于此，我國內地在鼓勵志愿者參與社會服務上，應堅持統籌志愿參與原則及專業性原則，通過民主管理吸引大批具有公益心、社會責任感的社會人士。通過正規的人才資格認證制度、嚴格的人才專業性要求選聘人員，留住現有志愿者，挖掘新的志愿團隊，豐富非營利組織的人才支持庫。有效的人力資源管理是非營利組織提供高質量養老服務的重要保證之一。

4. 確保非營利組織參與居家養老服務項目的持續性

非營利組織在承擔居家養老服務的供給過程中需要制定相應的項目實施計劃，雖然政府購買居家養老服務處于探索階段，需要不斷的糾錯、嘗試，但項目運行是以社區老人為目標人群，因此必須保證所作所為滿足老人的客觀需求。為保證服務項目的可持續性，制定的項目實施計劃應遵循因地制宜原則，根據及時更新的社區老人的檔案記錄，及時調整實施計劃，通過與利益相關者的有效溝通，使有效的社會資源真正為居家養老服務所用。

（二）關于非營利組織提供卓有成效的居家養老服務政策思考

1. 政府鼓勵非營利組織參與，以非營利組織發展為政策支持重點

強調民營化的美國學者薩瓦斯曾指出政府部門服務質量不高并不是在于政府雇員的自身素質，原因在于是否存在充分競爭。再者，發展是完善非營利組織在居家養老領域中運行進程的關鍵因素，因為“這是一個發展中的問題，要通過法律、政策的完善……而且，限制發展等于限制競爭，不利于社會組織整體發展水平的提高”[6]。這樣表明服務水平的提高很大程度上是源于競爭，而競爭的關鍵源頭在于發展。我國大陸現行的政府向非政府組織購買居家養老的模式主要是“共銷”式，具體表現為組織在參與政府公共服務時具有顯著的“官辦”色彩，即由政府扶持建立，另外，非營利組織的支出大多來源于政府長期的財政支持。非營利組織在我國仍屬于新生事物，從現階段購買的居家養老服務項目看，政府與非營利組織的合作模式與組織間的資源、權利優勢等因素密切相關。因此，在復雜的外部政治經濟環境中，推動現行的政策對保障居家養老服務的合作關系具有現實合理性。作為總體性社會解體出現的新生事物，對非營利組織的發展問題的思考將幫助我們超越競爭層面的探討。

2. 在財政政策方面，確保重點支持、穩步推進的政府資源支持策略

在中國境內開展活動的非營利組織主要包括境外非營利組織、官方背景的非營利組織（自上而下型）及草根組織（自下而上型）[7]。相比香港政府采取政府資助為主，慈善捐贈與服務收費并行的多重資助方式，現階段我國內地的非營利組織仍未吸引較大的個人捐贈，由于各非營利組織間的“身份差異”，對于仍處重要發展時期的眾多中小非營利組織而言，經費已成為抑制居家養老服務項目參與積極性的重要問題。考慮到我國各地尚未建立成熟的購買關系，一方面，政府通過各項財政支出支持非營利組織參與養老實踐，另外注重政府資源開放的層次、步驟。從公信力較高的非營利組織到政府資源的逐步開放，改變單純依賴來自政府的財政支持現狀，是改變政府過于依賴某些特定非營利組織現狀的有力回應。政府與組織間購買關系的逐層轉變，是建設強有力養老服務體系的保障。

3.政府善用宏觀調控，引導非營利組織的作用方向

告別全能政府時代，政府轉變以往的管制角色，運用宏觀調控，發展與非營利組織的合作關系。政府將居家養老服務供給外包給非營利組織，利益主體更加多元化，同樣存在管理、問責方面的挑戰。政府購買居家養老服務，是政府轉變為更有效的方式進行監督管理，而非讓非營利組織獨自參與養老服務的供給，因此，政府如何從全局角度把握利益主線，協調各種主體之間的利益關系，是解決政府向社會組織購買養老服務過程中的中心問題[8]。相比香港地區養老服務的高覆蓋性，目前我國內地的居家養老服務尚處于“補救型”，主要表現為政府將更多地解決部分老年人的具體問題，且主要是滿足老年人最低的需求層面。政府扮演指導追蹤角色，不盲目推動購買服務項目，而是著重監督、引導開展需求為導向的個性化養老服務。

4.形塑多元監督管理機制，推動非營利組織參與居家服務的水平提升

針對我國政府購買居家養老服務監督管理不夠充分的現狀，建立多元、獨立性強的監督管理機制。第三方監督機制應保持獨立性、公正性，為實現第三方評估覆蓋政府購買居家養老服務的全部流程，來自第三方的監督從需求、過程、效果三方面著手施行客觀審核。在評估內容方面，單純對養老服務的最終效果進行評估是不全面的，第三方對老人需求同樣要保持高度敏感，分析老人的不同需求及緊迫感，協助實現養老資源供給的最優配置。另外，在政府購買居家養老各個環節保持必要的透明性，績效管理嵌入購買工作的全過程。財政支出方面，基于近年逐漸強化的績效管理，財政部門加強對財政資金流程方面的監督，極大地將規范政府各部門購買服務的改革推向縱深，逐步夯實財政管理各環節的建設工作。

四、結語

居家養老服務作為對傳統家庭養老的延續和創新，需要社會的廣泛參與，政府向非營利組織購買居家養老服務符合養老社會化的基本思路。非營利組織的參與并非取代政府參與，而是建立在購買關系去實現兩者的有效合作。政府與非營利組織的合作模式中，居家養老問題的解決是主體間合作完成，政府仍被保留主導地位。政府主導地位的具體表現是善于引導各利益主體參與合作事業、承擔著居家養老服務在財政方面的主體角色。另外，從香港非營利組織的經驗總結中得出重要經驗，即非營利組織自身的能力建設是參與居家養老服務的有效保障，尤其是在為老服務的建設初期，政府投入非營利組織的能力建設、非營利組織完善自身管理將保障養老服務最終走上良性軌道。

簡言之，政府購買居家養老服務是新生事物，是改革政府職能的重要手段。非營利組織的專業性、資源獨立性需要長期的時間沉淀，將逐漸成為養老服務社會化的中堅力量。

【參考文獻】

[1]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知（國辦發[2011]60號）[J].勞動和社會法規政策專刊，2012，（2）:18-23.

[2]歐陽錚,莊明蓮.香港老年人精神文化服務對內地的啟示[J].老齡科學研究，2014，（6）:55-62.

[3]香港社會福利署.香港社會社會福利署2003及2004年報［R］.香港：政府印務局，2007.

[4]李德,黃穎.經驗與借鑒：香港政府公共服務改革對我國內地的啟示[J].探索，2011，（8）：152-156.

[5] 金雪軍,鄭明海.比較視角下非營利組織治理的缺陷與重構——基于“非分配約束”特性的分析[J]. 發展研究, 2008,(3):51-53.

[6] (美). E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍 譯.北京：中國人民大學出版社，2002,06：74.

[7]韓俊魁.當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較[J].經濟社會體制比較，2009，（11）：128-134.

[8]王浦劬，薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經濟分析[M].北京：北京大學出版社，2010,03：151.

（責任編輯： 楚和）

On Government Purchasing Home Care Service: A Perspective of Non-profi t Organizations

WANG Meng-meng
( Northwestern Polytechnical University, Xian, Shanxi, China,710000)

The paper maintains that the government should provide home-based care system under non-profi t organizations to help the seniors to share the economic achievement and depend the reform. The paper is concerned wtith the functions of nonprofi t organization of pension services; it is stated that the services is accordant with both the needs of nonprofi t organization development and healthy development of elderly care services.

home-based care service；non-profi t organization；the supply of elderly care service

D669.6

A

2095－932x（2015）04－0108－05

2015－06－15

王萌萌（1992－），女，山東泰安人，碩士研究生，西北工業大學。